06.04.1967
Efri deild: 57. fundur, 87. löggjafarþing.
Sjá dálk 118 í C-deild Alþingistíðinda. (1778)

171. mál, skipulag framkvæmda á vegum ríkisins

Fjmrh. (Magnús Jónsson):

Herra forseti. Í fjárlagaræðu þeirri, sem ég flutti á hv. Alþ. við 1. umr. um frv. til fjárl. 1966, og enn í fjárlagaræðu á s.l. hausti gerði ég opinberar framkvæmdir að sérstöku umræðuefni. Lagði ég þá megináherzlu á nauðsyn þess, að nýting þeirra fjármuna, sem veittir eru til opinberra framkvæmda ár hvert, sé sem bezt. Nauðsyn ýmissa opinberra framkvæmda er mjög brýn, og nægir í því efni að minna á vegi, skóla og sjúkrahús. Hins vegar er þess ekki að vænta, að almenningur sætti sig við þungar álögur í sköttum og tollum vegna slíkra framkvæmda, nema hann viti, að þessir fjármunir séu vel nýttir í mannvirkjagerð, sem verði þessu fólki til hagsbóta innan tíðar. Það er almannarómur, að opinberar framkvæmdir séu oft dýrari en sambærilegar framkvæmdir einkaaðila, þótt samanburður verði oft eðli málsins samkv. erfiður. Það er a. m. k. alkunna, hversu opinberum framkvæmdum hefur miðað hægt og hversu lengi mannvirki hafa staðið hálfgerð og ónýtanleg árum saman og hversu seint hefur oft gengið að ljúka slíkum mannvirkjum að fullu. Hitt er e. t. v. ekki eins ljóst, hvernig sífelldur fjárskortur, lausaskuldasöfnun og vanskil hafa átt sér stað, þegar forráðamenn opinberra framkvæmda hafa reynt að koma mannvirkjum lengra áleiðis en fjárráð hafa leyft. Það liggur í augum uppi, að þetta ástand er óviðunandi til frambúðar. Málið snýst um svo mikla hagsmuni allrar þjóðarinnar, að ríkisstj. hefur talið skylt að gera till. um leiðir, sem gætu orðið til úrbóta í þessu efni. Því er þetta frv. til l. um skipulag framkvæmda á vegum ríkisins hér til umr.

Fyrsta skrefið í undirbúningi málsins var að láta gera umfangsmikla athugun á eðli og orsökum þess ástands, sem skapazt hefur á þessu sviði ríkisbúskaparins. 1. nóv. 1965 var skipuð sérstök n., sem var gefið víðtækt umboð til að gera heildarathugun á því, hversu hagnýta megi með jákvæðum árangri það fé, sem ríkið ver til margvíslegra fjárfestingarframkvæmda. N. skilaði ýtarlegri skýrslu í aprílmánuði 1966, og eru niðurstöður n. og till. birtar í grg. með frv., sem hér er til umr. Það er greinilegt af áliti n., að hún lítur á allar ákvarðanir um opinberar framkvæmdir sem ráðstöfun á takmörkuðum fjármunum. Þannig verður hugmynd um opinbera framkvæmd ekki skoðuð ein sér sem spurning um, hvort ráðast skuli í þá framkvæmd eða ekki, heldur hvort fremur skuli ráðizt í eina framkvæmd en aðra að þessu sinni. M. ö. o. telur n. óhjákvæmilegt, að Alþ. og aðrir aðilar, sem um þessi mál fjalla, raði framkvæmdum í forgangsröð, sem síðan komi til framkvæmda, eftir því sem fjármagn leyfir.

Nefndin greinir í álitsgerð sinni tvö markmið, sem hafa beri til að tryggja góða nýtingu þessa fjármagns. Í fyrsta lagi, að leitaðar séu uppi og valdar kostnaðarminnstu eða ábatasömustu leiðir, sem völ er á til að fullnægja þeim félagslegu þörfum, sem slíkum mannvirkjum er ætlað að þjóna. Sem dæmi mætti nefna, að dýr og fullkomin sjúkrahús séu ekki byggð, að því leyti sem hægt er að fullnægja sjúkraþörf sjúklinga með skipulagðri heimahjúkrun. Annað dæmi af þessu tagi er að láta sér nægja lægri gæðastaðal mannvirkis en þann, sem telja mætti ákjósanlegastan, til að geta notað verðmismuninn til annarra knýjandi þarfa. Sem dæmi um þetta má nefna, ef talið er mögulegt að nota olíumöl á veg fremur en malbik eða malbik fremur en steinsteypu. Með því móti mætti leggja slitlag á lengri veg fyrir sömu fjárráð.

Hitt markmiðið, sem n. greindi í þessu efni, var að leita allra leiða til að reisa mannvirki, sem ákveðið er að ráðast í, með lægsta mögulegum tilkostnaði. Meginforsendu að þessu leyti taldi n. vera, að komið sé í veg fyrir tafir á framkvæmd verks, því að af slíkum töfum leiðir alltaf mikinn beinan og ekki síður óbeinan aukakostnað.

Í niðurstöðum sínum greinir n. þrenns konar orsakir, sem aðallega valdi þeim erfiðleikum, sem ríki og sveitarfélög hafa átt í við opinbera mannvirkjagerð: 1) Orsakir, sem stafa af stefnunni, sem um áratugi hefur verið ríkjandi í fjármálum opinberra framkvæmda. 2) Orsakir, sem stafa af málsmeðferð, undirbúningi og ákvörðunum um opinberar framkvæmdir. 3) Orsakir, sem eru tengdar skipulagi og stjórn opinberra framkvæmda.

Meginorsökin, sem n. bendir á í sambandi við stefnuna í fjármálum, er sú, að á hverjum tíma er ráðizt í fleiri framkvæmdir í einu en fjármagnið leyfir, sem hverju sinni er til ráðstöfunar. Heildarfjárveitingum til einstakra tegunda framkvæmda er skipt í of marga staði, til þess. að hver hafi það, sem hann þarf til að verki verði haldið áfram með hæfilegum hraða. M. ö. o. telur n., að sú aðferð, sem tíðkuð hefur verið, að veita sem flestum aðilum einhverja úrlausn með fjárveitingum ár hvert, en leysa ekki vanda neins að fullu nema á löngum tíma, leiði sjálfkrafa til lakari nýtingar heildarfjárveitinga en vera þyrfti. Er þá átt við hvort tveggja, að mannvirki verði dýrari en ella og þau komi seinna í gagnið.

Það mætti setja fram tilbúið dæmi um þetta. Við ríkjandi fyrirkomulag mætti ætla, að 5 skólar, sem samþykktir voru í ár, kæmu í gagnið allir í einu eftir 6 ár og væru í byggingu með alllöngum töfum allan þann tíma. Væri þessum 5 skólum raðað í forgangsröð og fjárveitingum hagað samkv. henni, gæti fyrsti skólinn með sömu heildarfjárveitingu verið tilbúinn eftir 2 ár, annar eftir 3, hinn þriðji eftir 4 og hinn fjórði eftir 5 ár og hinn síðasti eftir 6. Telur n., að þannig mundu ekki einungis vinnast samtals 10 ára afnot af skólahúsnæði fyrir sama fé, heldur yrðu framkvæmdirnar hver um sig beinlínis ódýrari með þessum hætti. Sem dæmi um óhagkvæmni, sem leiðir af fjárhagsóvissu framkvæmdar, bendir n. á, að útboðum verði ekki beitt, þegar fjárhagsgrundvöllur framkvæmdarinnar er ekki tryggður fyrir fram. Því miður er því ekki að leyna, að erfiðlega hefur oft gengið að fá Alþ. til að haga fjárveitingum í samræmi við þessi sjónarmið.

Aðalatriðið, sem n. bendir á í sambandi við málsmeðferð við ákvörðun um opinberar framkvæmdir, er að engar fastar reglur eða boðleið er til, sem tryggi vandaðan undirbúning og hæfilega tímasetningu ákvörðunar um að hefja opinbera framkvæmd. Telur n., að sá siður, sem verið hefur ríkjandi, að taka ákvörðun um slíka framkvæmd, t.d. skóla eða sjúkrahús, og veita til þess nokkra fjárhæð, meðan einungis frumdrættir að slíkum mannvirkjum eru fullgerðir, sé mjög óheppilegur og til þess fallinn að leiða til óhagkvæmni í vinnubrögðum. Þessi siður hefur auk þess leitt til þess, að áætlun um kostnað, sem upphaflega er grundvöllur ákvörðunarinnar, stenzt alls ekki. N. telur, að Alþ. eigi að taka sjálft ákvörðun um mannvirkjagerð af þessu tagi og sjá til þess, að mannvirki verði lokið á skömmum tíma eftir þá ákvörðun. Telur n. hinn rétta tíma fyrir ákvörðun af þessu tagi vera, þegar hvert mannvirki eða nýtanlegur áfangi mannvirkis er að fullu undirbúinn tæknilega, teikningar allar undantekningarlaust fullgerðar, efnisþörf áætluð samkv. þeim og kostnaður þannig áætlaður eins nákvæmlega og tök eru á fyrir fram. Þær framkvæmdir einar, sem þannig eru tilbúnar til að hefja þær tafarlaust, eiga því að koma til álita við afgreiðslu fjárl. ár hvert og þá veita fé til að vinna verkið allt. Það er vert að undirstrika í þessu sambandi, að með þessum hætti mundi Alþ. ekki komast hjá að ráða aðkallandi verkefnum í forgangsröð og veita til framkvæmda ár hvert tiltölulegar fáar, en stórar fjárveitingar. Þannig yrði færri aðilum veitt úrlausn ár hvert en verið hefur, en þeim aðilum, sem á annað borð væri veitt úrlausn, væri séð fyrir fé, svo að mannvirkinu yrði lokið á skemmstum hagkvæmum tíma.

Fram hjá því verður ekki gengið hér, að mjög stór hluti þeirra framkvæmda, sem frv., sem hér er til umr., fjallar um, er kostaður sameiginlega af sveitarfélögum og ríkissjóði, samkv. lögum. Það verðbólguástand, sem lengi hefur verið hér á landi, hefur valdið því, að sveitarfélög hafa þrýst á um að hefja framkvæmdir jafnharðan og þau leggja fram fé af tekjum sínum til þeirra, svo að þetta fé rýrni ekki við hækkandi verðlag. Af þessum ástæðum hafa sveitarfélög ógjarnan safnað saman sjóðum til að greiða framkvæmdirnar síðar meir. Þessi afstaða er skiljanleg. Ef frv. þetta verður að lögum og kemur til framkvæmda eins og til er ætlazt, fellur kostnaðarhluti sveitarfélags í framkvæmd til greiðslu á mjög skömmum tíma. Ef sveitarfélagið er ekki þeim mun öflugra, getur greiðslubyrðin á slíkri framkvæmd orðið þung. Hraðari framlög ríkishluta kostnaðar hljóta að verða sveitarfélögum til verulegra hagsbóta, en geta hins vegar leitt til erfiðleika fyrir sveitarfélögin að leggja nógu hratt fram sinn hluta, svo að verkið gangi með eðlilegum hraða. Verður það að vera einn þáttur undirbúnings hinna sameiginlegu framkvæmda að tryggja það, að kostnaðarhluti sveitarfélags sé einnig til staðar.

Frv. það, sem nú liggur fyrir Alþ., um fjármál skóla, felur í sér eftirtektarverð nýmæli um greiðslu skólabyggingakostnaðar, sem stefna í sömu átt og þetta frv., og er mjög fróðlegt að sjá, hversu reynast í framkvæmd. Einmitt á sviði skólabygginga hefur verið um hvað mestan vanda að ræða í skipulagsmálum opinberra framkvæmda.

Um opinberar framkvæmdir taldi nefndin auk þess, sem áður var talið, að skipulag sjálfra framkvæmdanna á ríkisins vegum sé ekki í nægilega föstum skorðum, hvorki þeirra, sem fram fara á vegum ríkisins, né hinna, sem fram fara undir stjórn sveitarfélaga. Benti n. á í þessu sambandi, að skil eru óglögg milli undirbúningsaðila og framkvæmdaaðila, enda vinna oft báðir jöfnum höndum vegna skorts á undirbúningi fyrirtækjanna. Taldi n. raunar eiga sér stað, að sami aðili annaðist hvort tveggja, undirbúning og framkvæmd, og taldi þá aðferð óæskilega. Í þessu sambandi benti n. á, að hin formlega framkvæmdastjórn mannvirkjagerðar sé iðulega fengin í hendur nefnd leikmanna á þessu sviði, byggingarnefnd, þótt hér sé í rauninni um að ræða sérfræðilegt viðfangsefni. Auk þessa benti n. á, að samræming milli sams konar mannvirkja, gerð staðla um stærðir, gerð og gæði og þess háttar hafi ekki átt sér stað, þannig að flest mannvirki, sem reist eru fyrir ríkisfé, séu módelsmíði frá byrjun til enda.

Ég hef rakið hér nokkur meginatriði úr álitsgerð n., sem skipuð var til að íhuga hagnýtingu fjár til opinberra framkvæmda. Á grundvelli þessa nál. hefur það frv., sem hér er lagt fyrir Alþ., verið samið. Er Alþ. þannig gefinn kostur á að marka nýja stefnu á þessu mikilvæga sviði í samræmi við þær till., sem ráðunautar ríkisstj. hafa gert, ef Alþ. fyrir sitt leyti telur þær vera til bóta. Í grg. með frv. segir svo:

„Frv. er tilraun til að komast út úr þeim vítahring, sem opinberar framkvæmdir hafa verið í um árabil og allir þekkja. Fjöldi þeirra mannvirkja, sem unnið hefur verið að samtímis, hefur verið meiri en fjármagn til ráðstöfunar yfirleitt. Þess vegna hefur hverri framkvæmd miðað seint áfram, og það eitt sér veldur óhjákvæmilegum aukakostnaði. Þar að auki eru á hverjum tíma bundnar miklar fjárhæðir í hálfgerðum mannvirkjum, sem eru til einskis nýtileg.

Frv. er frumsmíð, og því verður ekki séð fyrir, hvort það muni, ef að lögum yrði, leysa þann vanda, sem hér er við að fást. Hins vegar er með frv. gerð tillaga um rammalöggjöf, sem gefur allmikið svigrúm og nauðsynlegustu heimildir til þess að hefja það starf, sem á þessu sviði þarf að vinna. Hvernig það starf verður af hendi leyst, verður reynslan að skera úr um, enda ræður þar úrslitum, hversu hæfir starfskraftar ráðast til þess.

Fullyrða má, að með þessu frv. sé reynt til að koma fram umbótum á sviði ríkisrekstrarins, þar sem í húfi eru stærri fjárhæðir af fé hins almenna skattborgara en viðast hvar annars staðar í hinum umfangsmikla rekstri ríkisins.“

Ég mun nú rekja í stuttu máli meginefni frv. Það fjallar um framkvæmdir á vegum ríkisins, sem eru skilgreindar þannig í 1. gr., að þar sé átt við hvers konar mannvirkjagerð, lagfæringu eða breytingu á mannvirki eða kaup eigna, sem á sér stað á vegum ríkisins, stofnana eða fyrirtækja í þess eigu og ætla má að kosti meira fé en 1 millj. kr. Innifaldar í skilgreiningunni eru einnig sams konar aðgerðir og taldar voru og ríkissjóði er ætlað að bera kostnaðarhlutdeild í samkv. lögum. Með þessum hætti eru framkvæmdir sveitarfélaga, sem ríkið ber kostnað af að hluta, felldar undir ákvæði l., enda eru þær hvað fjárhæð snertir mjög stór hluti útgjalda ríkissjóðs á þessu sviði. Meginhluti frv. er fólginn í reglum, sem stefna að þeim tveimur markmiðum, sem getið var hér að framan, að finna hagkvæmustu leiðina til að fullnægja þeirri félagslegu þörf, sem verið er að leysa með mannvirkjagerð hverju sinni, og að tryggja hámarkskostnað við þá leið, sem valin er. Að fyrra markmiðinu miða ákvæði frv. um frumathugun máls af þessu tagi. Þar er ráðgerð leit að mismunandi valkostum til lausnar á viðfangsefni og samanburður á þeim, eftir því sem tök eru á. Með þessum hætti er ætlunin að tryggja, að traust vitneskja um allar aðstæður og vönduð íhugun liggi að baki þeim félagslegu markmiðum, sem hin stjórnmálalega forusta ríkisins setur þeim. Að síðarnefnda markmiðinu miða ákvæði frv. um áætlunargerð, um aðferðir við veitingu fjár til framkvæmda, um útboð mannvirkjagerðar, um eftirlit með slíkri mannvirkjagerð og úttekt á fullgerðum mannvirkjum. Ákvæðum frv. um áætlunargerð er ætlað að tryggja, að engin framkvæmd á ríkisins vegum sé hafin, fyrr en hún er tilbúin til útboðs. Á því stigi er ætlazt til, að allar ákvarðanir um mannvirki hafi verið teknar, svo að ekki komi til neinna breytinga á því á framkvæmdastiginu.

Vert er að benda á ákvæði í 2. mgr. 3. gr., sem ganga svo langt að ákveða, að fjárveitingar, sem teknar kunna að verða í fjárlög, án þess að skilyrðum frv. um undirbúning sé fullnægt, skuli renna til greiðslu kostnaðar við áætlunargerð við framkvæmdir ósundurgreint. Með þessum hætti getur Alþ. látið í ljós vilja sinn til að ráðast í tilteknar framkvæmdir, en jafnframt aukið á möguleikana til að vinna að hinni ýtarlegu áætlunargerð um þær framkvæmdir, sem á hverjum tíma er unnið að. Gert er ráð fyrir þeirri meginreglu í frv., að fé til framkvæmda sé veitt í einu lagi í fjárlögum. Með þessum hætti er gert kleift að gera skuldbindingu til lengri tíma en eins árs án þess að eiga á hættu, að fjárveitingar hrökkvi ekki til á tilsettum tímum og greiðsluþoli ríkissjóðs þannig ekki stefnt í voða. Ástæða er til að benda sérstaklega á ákvæði frv. um úttekt framkvæmda á ríkisins vegum. Með þessum ákvæðum er ákveðið, að mannvirkjagerð skuli lokið með tilteknum hætti, og helztu atriðin, sem máli skipta um framkvæmdina, dregin saman og kunngerð opinberlega. Verður að telja slíka reglu æskilega, svo að Alþ. og almenningi í landinu sé með skipulegum hætti gerð grein fyrir ráðstöfun þeirra miklu fjármuna, sem hér er varið til hinna margvíslegustu þarfa.

Önnur ákvæði frv., sem vert er að geta hér sérstaklega, eru ákvæðin um stjórn á framkvæmd laganna, ef samþ. yrðu. Gert er ráð fyrir, að sett verði á fót sérstök n. embættismanna, sem til styttingar hefur í frv. hlotið nafnið RÍM-nefndin, sem dregið er af orðinu ríkismannvirki. Í n. er gert ráð fyrir að eigi sæti samkv. stöðu sinni forstjóri Innkaupastofnunar ríkisins, húsameistari ríkisins og hagsýslustjóri, sem væri formaður n. Auk þess tækju sæti í n., eftir því sem við ætti í hverju máli, fulltrúi frá hlutaðeigandi rn. og þeirri stofnun, sem aðild ætti að væntanlegu mannvirki. Með þessum hætti er ætlunin að ná saman öllum þeim sjónarmiðum, sem samræma þarf við ákvarðanir um það mannvirki, sem um er rætt hverju sinni. Óhjákvæmilegt kann að vera að gera verulegar breytingar á skipulagi húsameistaraembættisins, en það þarf nánari athugun. RÍM-nefnd er veitt forræði að undirbúningi verka og framkvæmd þeirra, þannig að henni er ætluð lykilaðstaða til að tryggja framkvæmd laganna, ef samþ. verða.

Sérstök ákvæði frv. gera ráð fyrir, að hinar ýmsu stofnanir ríkisins, sem ráða yfir mannafla og annarri aðstöðu til að annast mannvirkjagerð, hver á sínu sviði, annist hana áfram, en fylgi ákvæðum frv. engu að síður við þá mannvirkjagerð. Dæmi um slíkar stofnanir væru vegagerð ríkisins og vita- og hafnarmálastjórn og fleiri stofnanir. Jafnframt yrði RÍM-nefnd að gefa ýmsum öðrum aðilum, svo sem sveitarfélögum, umboð til að annast einstakar framkvæmdir undir umsjá nefndarinnar, svo að verkefni hennar verði viðráðanlegra.

Önnur ákvæði frv. gefa ekki að svo stöddu ástæðu til aths. umfram þær, sem gerðar eru í grg. með frv.

Megintilgangurinn með samþykkt frv. væri að búa til tæki, til þess að Alþ. gæti tekið ákvarðanir um opinberar framkvæmdir með skipulegri hætti og á traustari grunni en verið hefur og jafnframt með tiltölulega meiri og örari árangri. Eins og getið er í grg. með frv., er það frumsmíð. Ekki er kunnugt um erlendar fyrirmyndir að sams konar löggjöf. Þess vegna hefur komið til álita, að e. t. v. væri æskilegt, að þetta mál fengi ýtarlegri og víðtækari íhugun og skoðun innan embættiskerfis ríkisins en það hefur fengið. Ríkisstj. hefur á hinn bóginn talið, að hér sé um að ræða svo mikilvægt mál, að ástæða sé til að gefa Alþ. þegar kost á að kynnast því og fjalla um það, eftir því sem það óskar eftir á þessu stigi málsins. Frv. hefur í sér fólgna stefnu, sem ég tel vera heilbrigða í grundvallaratriðum og líklega til að bæta úr þeim vanda, sem ríki og sveitarfélög hafa til þessa staðið andspænis að því er varðar framkvæmdir þessara aðila. Þar sem hér er um nýmæli að ræða, er stefna að miklum breytingum á skipulagi opinberra framkvæmda, hefur ríkisstj. talið rétt að leggja frv. fram nú, þótt það geti ekki orðið afgreitt endanlega, því að þannig gefst tóm til íhugunar málsins milli þinga.

Ég leyfi mér svo, herra forseti, að leggja til, að frv. verði vísað til 2. umr. og hv. fjhn.