09.04.1968
Neðri deild: 95. fundur, 88. löggjafarþing.
Sjá dálk 1190 í B-deild Alþingistíðinda. (1019)

82. mál, tekjustofnar sveitarfélaga

Frsm. meiri hl. (Guðlaugur Gíslason):

Herra forseti. Mér þykir rétt að ræða lítillega þær brtt., sem hér eru fram komnar frá tveimur minni hl. heilbr.- og félmn. Þótt hæstv. fjmrh. hafi rætt þær, eru það þó nokkur atriði, sem ég vildi þar við bæta.

Það kemur fram í nál. hv. 5. þm. Norðurl. e., að hann telur, að aðstöðugjöld eigi að greiðast af hallarekstri. Þetta kom einnig fram í framsöguræðu hans, og var það eiginlega aðalrökstuðningur fyrir því, að aðstöðugjöld væru ósanngjörn, að þau næðu einnig til þess, ef um hallarekstur fyrirtækja væri að ræða. Ég vil leiðrétta þennan misskilning, því að í 9. gr. tekjustofnalaganna er það beint tekið fram, að aldrei skuli reikna aðstöðugjald af hærri upphæð en sem nemur brúttótekjum, og getur þess vegna aldrei verið um það að ræða, að aðstöðugjöld verði lögð á hallarekstur, þannig að brtt. hans er að þessu leyti óþörf. Það má að sjálfsögðu mjög um það deila, hvort aðstöðugjöld séu eðlilegur tekjustofn fyrir sveitarfélögin eða ekki, og mér skildist á hv. 5. þm. Norðurl. e., að hann teldi eðlilegra að sveitarfélögunum væru fengnir nýir tekjustofnar eða aðstöðugjaldið a.m.k. lækkað, ef ekki lagt niður alveg. Vissulega væri það gott, ef hægt væri að finna nýja og öruggari tekjustofna fyrir sveitarfélögin en aðstöðugjöldin eru. Ég mundi sem sveitarstjórnarmaður vissulega fagna því, ef þetta væri hægt að gera með eðlilegum hætti. Þetta er vandamál, sem búið er að vera til umræðu hér á Alþ., að ég hygg, í áratugi, og loksins þegar skref er stigið í þá átt að finna sveitarfélögunum nýja tekjustofna, var það gert með tekjustofnal. 1962, þegar sveitarfélögin fengu hluta af þeim söluskatti, sem þá var lögleiddur. Þetta var mikið til bóta fyrir sveitarfélögin, þeim var þar með skapaður öruggur tekjustofn, sem kom inn á ákveðnum gjalddögum frá ríkissjóði og sveitarfélög gátu treyst og byggt á, að alltaf kæmi í þeirra vörzlu á réttum tíma. Hafi hv. 5. þm. Norðurl. e. hugmynd um einhverja nýja örugga tekjustofna, væri mjög æskilegt, að það kæmi hér fram, því að allt tel ég, að það sé til umræðu, ef hægt er að bæta hag sveitarfélaganna á þennan hátt eða annan. En í sambandi við hugmyndir um að fella alveg niður aðstöðugjöldin, þá er eitt atriði, sem menn verða að gera sér alveg ljóst, og það er, að ef slíkt skref væri stigið, þýðir það, að útsvarsbyrðin í sveitarfélögunum yrði færð fyrst og fremst yfir á launafólk frá þeim aðilum, sem nú greiða aðstöðugjald. Þetta er það vandamál, sem sveitarfélögin eiga við að stríða, hvernig þau eiga að taka inn sínar tekjur, hvernig þær eru teknar eðlilegastar og jafnað sem bezt og eðlilegast út. En niðurfelling eins tekjustofns þýðir alveg beinlínis, að það hlýtur fyrst og fremst að mæða á tekjuútsvörum þeirra, sem þau greiða í hverju sveitarfélagi. Þetta er undirstöðuatriði, sem menn verða að gera sér alveg ljóst, að allar slíkar breytingar, ef ekki koma nýir tekjustofnar, þýða hækkun útsvaranna á launamönnum og þeim, sem tekju- og eignaútsvörin greiða mest, þannig að allar slíkar breytingar verða að skoðast mjög vel af mönnum, sem eru þessum málum kunnugir, og ég tel ekki fært að breyta því með einni slíkri till. eins og hér hefur komið fram frá hv. 5. þm. Norðurl. e. Það er að vísu ekki gengið lengra í sambandi við aðstöðugjöldin en svo að miða þau við álagningu aðstöðugjalda í Reykjavík og Kópavogi á s.l. ári.

Samkv. 9. gr. sveitarstjórnarl. mæla þau svo fyrir, að sveitarstjórnum skuli heimilt að leggja á aðstöðugjöld. Það er ekki nein skylda sem hvílir á þeim, og þeim er heimilt að ákveða sjálf, að hve miklu leyti þau nota þessa heimild og leggja aðstöðugjöld á og þá á hvaða atvinnugreinar, og hve háar prósentur á hverja atvinnugrein, þannig að ég mundi telja það mjög óeðlilegt og ekki til bóta í sveitarfélögum, þó farið væri að lögbinda aðstöðugjöldin ofan í það lágmark, sem þau eru lögð á nú. Væri það gert, þá er komið að því, sem ég var að segja áðan, að það þýðir beina útsvarshækkun á öðrum gjaldendum í sveitarfélaginu. Nú er það svo með mörg stærri atvinnufyrirtæki, sérstaklega við sjávarsíðuna, að þau njóta ákaflega mikilla afskriftahlunninda, meðan á uppbyggingu þeirra stendur. Það má segja, að þetta er allt saman mjög gott, en það þýðir þó það, að þau hljóta að verða tekjuskattlítil eða tekjuskattlaus, jafnvel þótt þau hafi verulegan greiðsluafgang, og ég segi: er það eðlilegt og sanngjarnt gagnvart öðrum íbúum sveitarfélaganna, launafólki og öðrum, er það sanngjarnt, að stærstu atvinnufyrirtækin á hverjum stað greiði engin gjöld til hins sameinaða sjóðs þeirra íbúa, sem sveitarfélögin byggja? Ef heimild til afskrifta í sambandi við atvinnurekstur leiðir til þess, að stærri atvinnufyrirtækin verða af þeim orsökum tekjulaus á framtali, hlýtur það, eins og ég sagði áðan, að leiða til þess að skapa ósamræmi, og ég hygg að menn almennt í sveitarfélögunum muni ekki una því að verða sjálfir að standa undir útgjöldum sveitarfélaganna, en hin stærri fyrirtæki taki þar engan þátt í. Það má að sjálfsögðu alltaf um það deila og er matsatriði, hversu langt á að ganga í þessum efnum, en það verður þó að vera til staðar ákvæði, sem sveitarfélögin geta notað til að skapa þann eðlilega jöfnuð milli íbúa sveitarfélaganna og þeirra fyrirtækja, sem þar eru, til að bera þær byrðar, sem almenningur þarf að standa undir, hver í sínu byggðarlagi.

Um þá hugmynd, sem einnig kemur fram hjá hv. 5. þm. Norðurl. e., að kostnaður vegna óhappa og náttúruhamfara skuli undanþeginn aðstöðugjaldi, verð ég að segja, að mér er ekki alveg ljóst, við hvað er átt, en það er ákaflega teygjanlegt hugtak hvað eru óhöpp í atvinnurekstrinum eða hvort atvinnutækin fá á sig aukin útgjöld vegna náttúruhamfara. Það getur margt verið þar um að ræða, bæði í sambandi við landbúnað og sjávarútveg, sem skapar atvinnuvegunum örðugleika, en ég hygg, að þetta sé ákaflega teygjanlegt atriði og erfitt að meta. Ef ætti að fara að skoða rekstrarframtal fyrirtækja, væri erfitt að meta það, hvað væri út af óhöppum og hvað væri út af náttúruhamförum, og hvað væri eðlileg rekstrarútgjöld, — þannig að ég hygg, að það yrði hvorki til bóta fyrir íbúa sveitarfélaganna né fyrir þá aðila, sem eiga að leggja á gjöldin, að þau ákvæði, sem felast í till. á þskj. 496, sem flutt er af 2. minni hl. heilbr.- og félmn., yrðu samþykkt.

Varðandi það, sem kom fram hjá hv. 4. þm. Vestf. í hans framsöguræðu og í nál. 1. minni hl., þar sem hann leggur til að fella niður ákvæði, sem voru í sveitarstjórnarl. um það að heimila sveitarstjórnunum að meta, að hvað miklu leyti þau tækju til greina tapsfrádrátt á skattaframtali, framlög til menningarmála o.fl. og varasjóðsframlög, þá er það að mínum dómi mjög eðlilegt, að sveitarfélögin hafi þessa heimild. Ég tel mig þekkja þetta mál mjög vel, hef lengi starfað að sveitarstjórnarmálum, verið í framtalsnefnd meira en áratug og álít, að þetta kæmi ákaflega einkennilega út, a.m.k. í mörgum sveitarfélögum, ef þessi ákvæði væru numin úr gildi. Það er svo, eins og ég hef sagt áður, að mörg stærri atvinnufyrirtæki hafa mjög rúmar afskriftarheimildir og geta þess vegna orðið tekjulaus, þó þau hafi verulegan greiðsluafgang. Ég þekki mörg dæmi þess frá mínu byggðarlagi, að þar er kannske um að ræða menn, sem almenningur veit að hafa haft miklar og háar tekjur, en eiga kannske nýtt, stórt síldveiðiskip, sem kostar 15– 8 millj. og halda skv. lögum verulegum afskriftum og koma því út tekjulausir, þótt allur almenningur viti, að þeir eru með betur stæðum og tekjuhærri borgurum. Ef þetta ákvæði væri numið úr gildi, að sveitarstjórnendur, framtalsnefndin hefði aðstöðu til þess að meta þetta atriði, þá færi svo kannske, að nokkrir menn, kannske nokkrir tugir manna í hinum ýmsu verstöðvum, yrðu útsvarslausir, og ég hygg, að það verði ekki til góðs, hvorki fyrir þá né sveitarfélög í heild, að þannig væri staðið að málum. Útsvarsálagning á hverjum stað er ákaflega víðtækt mál, þar liggur í lofti gömul lenzka, menn bera sig saman við náungann, meta aðstöðu hans, bæði eignalega og tekjulega, og ef almenningur sér, að viss hópur manna getur sloppið undan því að taka sameiginlegan þátt í byrðum sveitarfélags síns, skapar það andrúmsloft, sem ekki er heppilegt í neinu sveitarfélagi.

Ég legg því mjög eindregið til, að þetta ákvæði, sem var í l. og meiningin er að framlengja með frv. eins og það kemur frá hv. Ed., að einmitt þetta ákvæði fái að halda sér áfram, og það er ekki gengið lengra í þetta sinn heldur en að leggja til, að það verði framlengt á árunum 1968– 1969.

Eins og ég gat hér um í gær við þær umr., sem þá fóru fram, þá var einnig ákvæði í tekjustofnalögunum um það, að sveitarfélög hefðu hentisemi að meta það, hvort þau vildu taka til greina til frádráttar tekjur giftra kvenna og einnig frádrátt sjómanna samkv. skattalögum. Þar sem ég þekki til þessara mála var svo komið mjög víða, að þetta þróaðist í það, að sjómannafrádráttur var við niðurjöfnun útsvara tekinn til greina að mestu eða öllu leyti. Sama má segja um tekjur giftra kvenna. Það mun hafa verið orðin almenn regla hjá sveitarfélögunum að taka þær til frádráttar við niðurjöfnun útsvara, þannig að ég tel, að ekki sé lengur þörf á þessu ákvæði, sem áður var í tekjustofnalögunum, þar sem sveitarfélögin eru almennt komin inn á það að notfæra sér ekki þá heimild.

Hér kom fram áskorun til okkar, sem stöndum að meirihlutaáliti heilbr.- og félmn., frá hv. 5. þm. Norðurl. e. um það að falla frá till. okkar um, að 20% álag þyrfti á meðalútsvarsstiga til þess, að sveitarfélög gætu orðið aðnjótandi aukaframlags úr jöfnunarsjóði. Ég skal geta þess, að við mig höfðu talað aðrir hv. þm. Norðurl. e. og einnig nokkrir sveitarstjórnarmenn um þetta sama atriði, þannig að það lágu þegar fyrir í gær tilmæli um þetta, sem varð til þess, að ég ræddi í morgun við framkvæmdastjóra Sambands ísl. sveitarfélaga, skýrði honum frá þessu og leitaði hans álits á því. Það kom fram hjá honum, að þrátt fyrir það, að Samband ísl. sveitarfélaga lagði það upphaflega til, að þetta ákvæði yrði miðað við 20%, ekki 15%, þá liti hann og stjórn Sambands ísl. sveitarfélaga svo á, að það væri fyrir sveitarfélögin betra, ef við vildum falla frá þessari brtt. okkar núna, því að þeir óttuðust það, að annars mundi málunum stefnt í hættu í Ed., því það var vitað, að þetta var nokkurt deiluatriði þar.

Það, sem kemur mér mjög á óvart í þessu sambandi, er það, að þessi tilmæli skuli fyrst og fremst koma frá hv. þm. Norðurl. e., því að ef litið er á skýrslur félmrn. um þau sveitarfélög, sem á undanförnum árum hafa notið þess réttar að fá aukaframlag úr jöfnunarsjóði, eru það fyrst og fremst fjögur sveitarfélög í þessu kjördæmi. Með því að hækka þetta mark úr 15 upp í 20% hélt ég, satt að segja, ef maður lítur bara einhliða á aðstöðu Norðurl. e., að við værum að tryggja það, að þau sveitarfélög, sem þar hafa haft erfiða afkomu undanfarin ár, mundu fyrst og fremst njóta þess takmarkaða fjár, sem jöfnunarsjóður hefur til aukaframlags. Ég lét þá skoðun mína í ljós hér í gær, að ég teldi það allt of stórt stökk að fara úr 20% álagi á útsvarsstiga, eins og l. áður gerðu ráð fyrir, og niður í 15% af meðalútsvarsstiga eins og kom út á árinu 1967 og kann að koma út á þessu ári. Það liggur alveg ljóst fyrir, að ef samþykkt verður, að aðeins þurfi að leggja 15% á meðalútsvarsstiga, getur farið svo, ef meðalútsvarsstiginn verður svipaður því, sem hann var 1967, — það sýndi sig við þá athugun, sem gerð var, að aðeins höfðu verið notuð 90% af útsvarsstiganum miðað við þá útreikninga, sem fram koma í 2. gr. frv. — að þau sveitarfélög, sem þurfa full not af útsvarsstiga og bæta aðeins 31/2% við, þau eigi orðið rétt á aukaframlagi. Ef skýrslur, sem fyrir liggja fyrir árið 1967 frá félmrn. um þetta atriði, eru athugaðar, sýna þær, að á árinu 1967 voru það 4 sveitarfélög, sem komust undir það að fá aukaframlag. En ef 15% reglunni hefði verið fylgt, þá sýna skýrslurnar, að í stað 4 sveitarfélaga hefðu þegar á því ári komið inn 5 sveitarfélög til viðbótar eða alls orðin 9 en ekki 4. Þetta þýðir beina útþynningu til þeirra sveitarfélaga, sem aukaframlags hafa notið, því að ég get ekki ímyndað mér það, að þm. Norðurl. e. ætli sér það, að þeir hafi þar nokkurn sérstakan forgang, rn. hlýtur að setja um þetta einhverjar reglur og deila heildarupphæðinni út, þeirri upphæð, sem hún hefur, út til þeirra sveitarfélaga, sem réttinn eiga. Og ef athuguð er enn frekar skýrsla rn. varðandi þetta atriði, kemur það í ljós, að milli 16 og 20 sveitarfélög hafa notað útsvarsstigann án þess að gefa af honum afslátt eða bæta við hann. Ef ekki þarf nú annað en að bæta 31/2% við útsvarsstigann til þess að fá aukaframlag, þá er komin ákaflega mikil freisting fyrir þessi sveitarfélög, sem þannig er ástatt fyrir, að fullnota stigann og fara upp í 5% viðbótarálag. Ég er ekki að bera það upp á þau, að þau muni gera það, en það er komin freisting fyrir þau sveitarfélög að gera það, því kannske hefur þannig staðið á fyrir ári, að þau hefðu kannske talið sig þurfa að fara upp fyrir stigann, en ekki viljað gera það. En með því að geta farið 5% yfir stigann, ef þau mættu nota það að fara 5% yfir stigann og geta aflað sér aðstöðu til þess að fá aukaframlag, þá er kannske ekki nema mjög eðlilegt, að þau geri það. En allt þýðir þetta það, þar sem upphæðin, heildarupphæðin er takmörkuð við 3% af þeim tekjum, sem jöfnunarsjóður fær af söluskatti, þá auðvitað þýðir þetta, að það kemur bara prósentvís minna í hlut hvers sveitarfélags. En ég skal taka fram, að eftir þær viðræður, sem menn áttu við mig í gær, og eftir þær viðræður, sem ég átti við framkvæmdastjóra Sambands ísl. sveitarfélaga í morgun, þá talaði ég við meðflm. mína að þeirri till., sem hér liggur fyrir, um þetta atriði, hvort ekki væri rétt af okkur að taka hana til baka, og við urðum sammála um að gera það, og lýsi ég hér með yfir, að fyrri lið í till. okkar á þskj. 479 tökum við til baka til þess að forða því, að þetta frv. nái ekki fram að ganga, en það er brýn nauðsyn, að það nái fram að ganga vegna margra ákvæða, sem í því eru. Ég tel nauðsynlegt, að frv. nái fram að ganga og því tökum við þessa till. okkar aftur.

Við nánari athugun á frv. eins og það er nú orðið og í sambandi við þær brtt., sem hér liggja fyrir, þá tel ég nauðsynlegt, að við frv. verði sett ákvæði til bráðabirgða, en það er varðandi 2. málsl. í 3. gr. frv. Einnig þetta atriði ræddi ég við framkvæmdastjóra Sambands ísl. sveitarfélaga í morgun, og kom okkur saman um, að til þess að taka af allan vafa um það, hvað væri átt við með 2. málsl. 3. gr. frv. eins og það er orðið nú frá hv. Ed. og einnig ákvæðum, sem eru í 6. gr. frv., 2. málsl., væri nauðsynlegt, að flutt yrði brtt. um ákvæði til bráðabirgða við frv. Hef ég orðað hana þannig: „Að því er varðar álagningu útsvara árið 1969 er nægilegt, að sveitarstjórnir hafi tekið um það ákvörðun fyrir 15. maí 1968, hvort þær muni neyta heimildar samkv. 2. málsl. 3. gr. laga þessara.“

Það mun vera hægt að benda á það með réttu, að ef frv. ásamt þeirri brtt., sem liggur fyrir um þetta ákvæði frá meiri hl. heilbr.- og félmn., yrði samþykkt óbreytt, mundu sveitarfélögin ekki fyrir árið 1970 geta ákveðið það, hvort þau vilji nota þá heimild, sem 3. gr. veitir þeim um að gera fyrirframgreiðslu útsvara því aðeins frádráttarbæra, að hún sé innt af hendi fyrir 31. júlí. Því að þetta mundi ganga þannig fyrir sig, að við álagningu útsvara 1969 yrði það fyrirframgreiðslan 1968, sem þar yrði frádráttarbær, og þess vegna er að sjálfsögðu liðinn sá tími, sem brtt. okkar gerir ráð fyrir, að sveitarstjórn hafi til að taka ákvörðun og auglýsa niðurstöður sínar fyrir almenningi. En ég tel, að ákvæðið um 15. jan. sé eðlilegt. Hv. 5. þm. Norðurl. e. leggur til, að það verði miðað við janúarlok. Ég tel eðlilegt, að þetta ákvæði sé miðað við 15. jan., því að í sambandi við a-lið 47. gr. sveitarstjórnarlaganna er gert ráð fyrir því, að sveitarstjórn skuli fyrir 15. jan. hafa gert um það samþykkt, hvort hún ætlar að nota heimild l. um að láta greiða hluta af væntanlegu útsvari fyrirfram á ákveðnum gjalddögum. Ég tel eðlilegt og sjálfsagt, að jafnhliða því, sem þetta er ákveðið, þá sé einnig ákveðið af sveitarstjórn, hvort fyrirframgreiðslan skuli þá verða frádráttarbær eða ekki, og að eins sé farið með það, að það sé skylda að auglýsa það fyrir almenningi, því að gjaldendur eiga vissulega rétt á því að fá að vita það þegar, áður en fyrirframgreiðslan hefst, hvort fyrirframgreiðsla útsvara verður frádráttarbær, ef staðið er í skilum með hana fyrir tilskilinn tíma. Þetta þarf að fylgjast að, svo að almenningur viti um ákvörðun sveitarstjórnar varðandi þetta atriði.

Ég skal svo ekki tefja umr. frekar um þetta, nema tilefni gefist frekar til, en ég legg á það ríka áherzlu — til þess að það skapi ekki að mínum dómi mjög leiðinlega aðstöðu hjá sveitarfélögunum, — að till. bæði 1. og 2. minni hl. heilbr.- og félmn. verði báðar felldar. Ég tel hvoruga þeirra til bóta fyrir gjaldendur eða sveitarstjórnir og ef á að breyta þessum ákvæðum, þarf að skoða þau mikið nánar af þeim mönnum, sem með þessi mál fara fyrir hönd allra sveitarfélaga í landinu, það þarf að skoða mikið nánar og rannsaka, hvaða verkanir það gæti haft fyrir sveitarfélögin í sambandi við tekjuöflun þeirra. Og ég undirstrika alveg sérstaklega það atriði, að ef menn eru með það í huga að fella niður aðstöðugjaldsstofninn sem tekjustofn fyrir sveitarfélög, þá verða menn annaðhvort að benda á nýjan tekjustofn, er þá reynist raunhæfur og betri en aðstöðugjöldin, eða þá að þeir verða að sætta sig við það að leggja þyngri kvaðir í útsvörum á launamenn og aðra, sem útsvör greiða nú í hverju sveitarfélagi.