16.12.1968
Efri deild: 29. fundur, 89. löggjafarþing.
Sjá dálk 267 í C-deild Alþingistíðinda. (2514)

107. mál, skipan opinberra framkvæmda

Fjmrh. (Magnús Jónsson):

Herra forseti. Svo sem segir í greinargerð með frv. þessu, var á árinu 1965 skipuð 7 manna n. til þess, eins og sagði í skipunarbréfi hennar, að gera heildarathugun á því, hversu hagnýta megi með sem jákvæðustum árangri það fé, er ríkið ver til margvíslegra fjárfestingarframkvæmda. N. þessi skilaði áliti í aprílmánuði 1966, og á grundvelli skýrslu n. var samið frv., sem lagt var fram á hinu háa Alþ. síðla vors 1967 eða skömmu áður en þingi lauk, þannig að málið gat að sjálfsögðu ekki orðið útrætt, enda tók ég það fram í sambandi við flutning málsins eða í framsöguræðu minni, að hér væri um það margvíslegar nýjungar að ræða, að þess væri engin von, að hægt væri að ætlast til þess, að til þeirra væri tekin afstaða í skyndi, og þess vegna þætti rétt að sýna málið. Eftir að þingi lauk þá, hefur frv. ekki aftur verið flutt hér á Alþ. fyrr en nú, og er orsökin sú, að það kom í ljós við nánari athugun, svo sem við mátti búast, að það var nauðsynlegt að taka málið til enn rækilegri meðferðar, og hefur frv. verið sent ýmsum þeim aðilum til umsagnar, sem þetta mál helzt varðar. Það er þá fyrst og fremst Samband ísl. sveitarfélaga auk ríkisaðilanna, en auk þess hafa bæði Efnahagsstofnunin og fjárlaga- og hagsýslustofnunin haft málið til meðferðar. Enn fremur hefur málið verið borið undir ráðunaut Alþjóðabankans um gerð framkvæmdaáætlana, sem kom hér til Íslands fyrir nokkru. Á grundvelli allra þessara athugana og athugasemda, sem fram hafa komið, hefur þetta frv. verið samið af þremur mönnum, þ. e. einum frá Sambandi ísl. sveitarfélaga, skrifstofustjóra Efnahagsstofnunarinnar og hagsýslustjóra ríkisins. Birtist nú frv. í þeim búningi, sem þeir hafa frá því gengið, eftir að það hefur gengið í gegnum svo margvíslegar athuganir eins og ég hef nú gert grein fyrir.

Við ákvörðun n. þeirrar, sem upphaflega var sett til að íhuga þetta vandamál, sem ég gat um, var því sjónarmiði fylgt að skipa ekki í n. neinn af framkvæmdastjórum eða forráðamönnum opinberra stofnana, sem hefðu með ríkisframkvæmdir að gera. Þetta var ekki gert vegna þess, að það væri neitt vantraust á þessum aðilum, síður en svo, heldur vegna hins, að fá fram ný viðhorf og væri hægt að kanna þessi vandamál á hlutlausan hátt.

N. taldi sig hafa komizt að því fljótlega, eftir að hún hóf starf sitt, að það væri rétt, sem var gefið í skyn í erindisbréfi hennar, að opinberar framkvæmdir hér margar hefðu orðið dýrari og óhagkvæmari heldur en þær hefðu þurft að vera af ýmsum ástæðum, og það væri ástæða til að halda, að það væri hægt að bæta hér mjög verulega um. En til þess þyrfti þó verulega skipulagningu frá því, sem verið hafði.

Með frv. er prentaður kafli úr grg. 7 manna n., þar sem er að finna samandregnar niðurstöður hennar og athugasemdir við það, sem hún telur ábótavant, og jafnframt ábendingar um hitt, sem hún telur þörf að hafa í huga, þegar vinna á að tillögugerð og lagasetningu um endurbætur. Ég skal ekki fara langt út í athugasemdirnar, þar sem þær eru glöggt afmarkaðar hér. Þar kemur ekki fram annað en það, sem mér sýnist vera eðlilegt, og er byggt á því, sem ég hafði álitið að mundi eiga sér stað og vera orsök þess, að ríkið fengi ekki fyllsta afrakstur þess fjár, sem lagt væri í opinberar framkvæmdir. Það má minna hér á aðeins nokkur höfuðatriði, sem n. bendir á.

Það er í fyrsta lagi það, að ráðizt sé í miklu fleiri framkvæmdir en fé sé fyrir hendi til að ljúka. Þetta þekkja allir hv. þdm. Mörg dæmi eru um, að ýmsar byggingar og önnur mannvirki eru í smíðum í langan tíma, sem veldur stórfelldum aukakostnaði og margvíslegum erfiðleikum. Það er ekki séð fyrir því að tryggja það fé, sem þarf til að ljúka þessum mannvirkjum, og það er þess vegna ekki heldur hægt að nýta þau vinnubrögð, hvorki með útboði né með öðrum hætti, að vinna skipulega að því, að framkvæmdin geti orðið sem ódýrust. Það verður oft að fá bráðabirgðalán hér og þar, jafnvel skulda verktökum, sem gerir það að verkum, að það er auðvitað miklu erfiðara að hafa ákveðna stjórn og aðhald að þessum aðilum. Þess eru þess vegna ákaflega oft dæmi, að eftir á standa menn andspænis reikningum hér og þar, bankaskuldum og margvíslegri óreiðu, sem myndazt hefur hjá þeim, sem hafa séð um verkið og hafa reynt að þoka því áleiðis, af því að ekki hefur verið séð fyrir fé.

En það, sem er ekki síður slæmt og er á undan þessu gengið, er undirbúningur verklegra framkvæmda, sem því miður er allt of oft handahófskenndur. Ég á þó hér ekki við hinar venjulegu framkvæmdastofnanir ríkisins, svo sem vegagerð og vitamálaskrifstofu og reyndar fleiri, sem sjá um undirbúning verka og framkvæmd þeirra, en þar er aftur á móti sá annmarki á, að sami aðilinn sér um bæði undirbúning og framkvæmd, sem er almennt talið mjög óheppilegt. Það, sem oft er galli í sambandi við opinberar framkvæmdir, byggingar og annað, er það, að undirbúningur er mjög gallaður, ákvarðanir eru teknar um að hefjast handa, áður en nægilega hefur verið rannsakað, hvort það sé heppilegasta úrræðið til þess að leysa þann vanda, sem á að leysa. Hér er yfirleitt ákaflega lítið um það, að gerðar séu fyrir fram samanburðarathuganir á ýmiss konar valkostum, sem koma til greina til þess að leysa vandann, og því fjarri því, að sé tryggt, að sú leið sé valin, sem í senn sé hagkvæmust og jafnframt geti oft og tíðum verið um leið ódýrust.

Þannig verður bæði þessi stóri galli, að ekki er ákveðið, hver valkostur sé heppilegastur, og jafnframt ófullnægjandi undirbúningur, teikningar og margt annað, til þess, að á þessu verða margvíslegir annmarkar og kostnaðarauki. Það er ekki reynt að gera sér grein fyrir því nema að sáralitlu leyti og oftast nær ekki, hvað leiðir af byggingum þessum, hver verður rekstur þeirra stofnana, sem þarna eru settar upp, eða rekstrarkostnaður mannvirkjanna. Þá er einnig eftirlit með framkvæmdunum oft harla handahófskennt. Það eru skipaðar byggingarnefndir, sem oft og tíðum hafa litla eða enga sérþekkingu á þeim viðfangsefnum, sem við er að fást. Byggingarnefndir geta verið ágætar, en þær eiga í rauninni ekki að sjá um framkvæmd verks, heldur eiga þær að vinna að undirbúningi þess, athuga einmitt fyrstu stigin, hvaða leiðir séu hagkvæmastar og líklegastar til að leysa þá þörf, sem á að leysa. Síðan á það að vera hlutverk tæknilegra sérfræðinga að fylgjast með byggingunum sjálfum.

Eins og ég áðan sagði, er það og mikill galli, hvað það er oft á sömu hendi undirbúningur verka og framkvæmd þeirra. Verk eru síðan ekki tekin út, sem er mjög þýðingarmikið að gera, til þess að gera sér til hlítar grein fyrir því, hvernig verkið hefur verið unnið og hvernig áætlanir hafa reynzt, og síðan sé það beinlínis fengið í hendur bæði Alþ. og þeim aðilum, sem upphaflega hafa ákveðið um verkið, hvernig þetta dæmi allt saman hefur komið út. Þá vantar og mjög á það, að t. d. í sambandi við bæði embættisbústaði og annað sé hugsað um það að hafa staðlaðar byggingar. Það er miklu oftar, að þegar ráðizt er í það að byggja embættisbústað, þá er það látið vera háð tillögugerð þess embættismanns, sem á að byggja yfir. Vitanlega geta aðrir embættismenn haft allt aðrar þarfir, sem síðar koma til, og á þetta á auðvitað ekki að líta, heldur reyna að staðla þessa bústaði og með þeim hætti að gera þá ódýrari.

Þetta eru aths., sem n. setti fram, og síðan benti hún á, hvað hún teldi að þyrfti að vera meginsjónarmið, ef ætti að bæta úr þessum vanköntum, sem hér er um að ræða, og þar tilgreinir n. nokkur atriði. Í fyrsta lagi þurfi að skilja algerlega á milli þeirra aðila, sem undirbúa verkin, og hinna, sem framkvæma þau. Í öðru lagi að takmarka afskipti þeirra aðila, sem nota eiga mannvirkið, við undirbúningsstig þess, gera þeim ekki að hafa framkvæmdastjórnina. Í þriðja lagi að fá ákveðnum aðila það verkefni að hafa frumkvæði að hvers konar stöðlun mannvirkja, sem reisa þarf á ríkisins vegum. Í fjórða lagi að tryggja ákveðnar aðferðir um úttekt og skilagreinar vegna mannvirkja, sem reist eru á vegum ríkisins, og birtingu skýrslna um það opinberlega. Í fimmta lagi að samræma bókhald við mannvirkjagerð til þess að gera auðveldari samanburð. Og síðast, en ekki sízt að bjóða út á einum stað alla mannvirkjagerð á vegum ríkisins, eftir því sem aðstæður eru og eftir því sem eðli mannvirkjanna leiðir af sér að sé eðlilegt. Til þess að koma þessum framkvæmdum öllum skipulega fyrir, þurfum við að koma á fót fastri skipulagseiningu, sem eðlilegast sé þá, að sé á vegum fjmrn., sem annist þessa samræmingu og umsjón og sjái til þess, að þessum reglum sé fylgt varðandi undirbúning og framkvæmd þessara opinberu framkvæmda.

Ég skal ekki fara að rekja frv. eins og það liggur hér fyrir. Það er skýrt og skilur rækilega á milli hinna ýmsu þátta í þeim reglum, sem talið er nauðsynlegt að fylgja við undirbúning að skipan og framkvæmd á opinberri mannvirkjagerð. Ég vil í fyrsta lagi leggja höfuðáherzlu á það, að með þessu frv., þó að það sé lagt til að setja upp sérstaka samræmingarnefnd og yfirstjórn þessara mála sé í höndum fjmrn., þá er hvorki ætlunin að skerða vald Alþ, né heldur vald einstakra rn., og það er tekið fullt tillit til aðildar sveitarfélaga, þar sem það á við. Hér er aðeins um það að ræða að setja ákveðnar reglur um vinnubrögð, sem allir þessir aðilar verði að hafa í huga og fylgja. Það er hér greint á milli frumathugana, áætlunargerðar og framkvæmdar. í sambandi við frumathuganir er við það átt, sem ég áðan sagði, að áður en ráðizt væri í framkvæmd á verki, sem eigi að leysa tilteknar þarfir, sé reynt að meta þarfirnar og það sé reynt að gera sér fulla grein fyrir þeim valkostum, sem um sé að ræða. Og eftir að það hafi verið gert af réttum aðilum og viðkomandi rn., og þá eftir atvikum í samráði við sveitarstjórnir, þá komi það til athugunar við fjárlagasamningu að afla fjár til þess að halda áfram undirbúningi málsins, þ. e. a. s. næsta stigi þess, sem er áætlunargerð. Og í þriðja kafla frv. eru settar ákveðnar reglur um það, hvað þá skuli hafa í huga og að hverju áætlunargerð stefni, en hún á að leggja grundvöll að því, að ekki sé hafizt handa um framkvæmd verks, fyrr en nákvæmlega liggi fyrir bæði teikningar af því, kostnaðaráætlanir og einnig rekstraráætlanir í sambandi við þann rekstur eða þá þjónustustarfsemi, sem gert er ráð fyrir að þessi tiltekna framkvæmd eigi að sinna. Í fjórða kaflanum eru svo settar ákveðnar reglur um framkvæmd verksins og þá fyrst og fremst gert ráð fyrir því, að út í verk megi ekki leggja, fyrr en sé búið að tryggja til þess fjármagn. Það er svipuð stefna og reynt hefur verið að móta nú síðustu árin í sambandi við skólakostnaðarlögin, þar sem er mikið átak, vegna þess að þar hefur orðið að gerbreyta um stefnu og hefur raunar leitt til þess, að menn hafa á þessu fyrsta stigi gefizt upp við að fylgja lögunum út í æsar, heldur reynzt óumflýjanlegt að stíga dálítið skemmra skref, að í stað þess, að kostnaður við skólabyggingu sé greiddur á þremur árum, þá hefur þótt nauðsynlegt að leggja til, að í þetta sinn verði fylgt reglu um 4 ár, þar sem hér er um að ræða í rauninni mesta fjárhagsvandamálið í sambandi við opinberar framkvæmdir. En engu að síður er það á engan hátt ætlunin að hverfa frá þeirri meginstefnu að stíga skrefið til fulls, svo sem gert er ráð fyrir í lögunum um skólakostnað, sem sett voru á síðasta þingi, Í annan stað hefur verið stefnt í þessa sömu átt með fjárveitingar til hafnargerða, þar sem í stað þess að áður voru veittar nokkur hundruð þús. í kannske margra milljóna mannvirki, svo að það safnaðist hali eða vangreidd ríkisframlög, sem hafa komizt upp í 70–80 millj. kr. og valdið sveitarfélögunum stórkostlegum óþægindum, þá var í ár og einnig ætlunin á næsta ári að fylgja þeirri meginlínu varðandi fjárlög að veita að fullu ríkishluta þess áfanga við hafnargerð, sem á að vinna að á því tiltekna ári. Ég álít, að það sé nokkurn veginn sameiginleg skoðun allra, sem þessu hafa kynnzt, að í báðum þessum tilfellum sé rétt stefnt. Og þetta frv., sem hér er um að ræða, er framhald þeirrar stefnu varðandi ýmsa aðra þætti ríkisframkvæmda.

Svo sem ég áðan tók fram, er gert ráð fyrir því, að það sé meginstefna að bjóða verk út, en hins vegar verði framkvæmdastofnanirnar að gera til viðmiðunar kostnaðaráætlanir, svo að ljóst verði, hvort útboðið skilar þeim árangri, sem ætlazt er til. Það er ætlunin, að þar sem ríki og sveitarfélög eru saman aðilar að verki, þá skuli viðkomandi sveitarfélag geta staðið að útboðinu, það sé samkomulagsatriði. Þá er loks gert ráð fyrir því, sem ég áðan sagði, að það verði ekki hafður sá háttur á, að byggingarnefnd, þó að hún sé sett á laggirnar til að byrja með við athugun á því úrlausnarefni, sem á að leysa í sambandi við tiltekna byggingu, þá skuli hún fást við eftirlit með byggingunni sjálf, heldur skuli ráða hverju sinni sérfróðan umsjónarmann, sem sé fullábyrgur fyrir verkinu og eigi að gera grein fyrir því á viðhlítandi hátt. Og loks þegar verki er lokið, er gert ráð fyrir því, sem hefur ekki áður verið, að hvert verk sé tekið út, og að fjvn. Alþ. og eignaraðilum sé eftir á send nákvæm grg. um það, hvernig tekizt hefur til um verkið, hvort það hefur farið fram úr áætlun og þá á hvaða liðum og af hvaða ástæðum.

Svo sem ég áðan sagði, þótti óumflýjanlegt til að hafa samræmi í þessum efnum, að það væri einn aðili, sem hefði heildaryfirstjórn á framkvæmd opinberra verka, þ. e. a. s. þegar þau eru komin á framkvæmdarstíg, þó að viðkomandi rn. og sveitarstjórn eftir atvikum hefðu þau sömu völd, sem þau hafa haft. Og það hefur verið talið eðlilegt, að það verði fjárlaga- og hagsýslustofnun fjmrn., sem hefði þessa yfirumsjón með höndum, og að sett yrði á laggirnar 3 manna samstarfsnefnd til að fylgjast með því, að öllum reglum verði hlýtt, og sjá um, að ekki verði ráðizt í framkvæmdir nema í samræmi við reglur þessa frv. eða laga, ef til kemur, og að það væri tengt saman, annars vegar fjmrn. eða hagsýslustjóri og Alþ., með því að form. fjvn. eða fulltrúi frá fjvn. ætti sæti í þessari samstarfsnefnd, og í þriðja lagi forstjóri Innkaupastofnunar ríkisins, en það er ætlazt til þess, að Innkaupastofnunin annist útboð allra ríkisframkvæmda, og eftir atvikum kæmu e. t. v. þar einnig til fulltrúar frá því rn., sem þessi mál heyrðu undir, eða Sambandi ísl. sveitarfélaga.

Til þess að taka af allan efa, sem raunar er fram tekið í frv., skal á það lögð áherzla, að með þessu er ekki ætlunin að taka völd úr höndum vegamálastjórnar, vitamálastjórnar eða annarra þeirra aðila, sem hafa með opinberar framkvæmdir að gera, því að það er gert ráð fyrir því, að heimilt sé að fela framkvæmdastofnunum ríkisins umsjón nánar skilgreindra flokka opinberra framkvæmda, ef þessar stofnanir hafa aðstöðu til að annast þetta verk. Hins vegar er gert ráð fyrir því, að þessar stofnanir verði einnig um vinnubrögð og undirbúning verka að fylgja þeim reglum, sem lagt er til að setja með þessu frv. Það er ekki ákveðið í þessu frv., að þetta skuli taka til annarra stofnana en þeirra, sem taka fjárveitingar í fjárlögum, en hins vegar er því haldið opnu, að það sé hægt að fella undir frv. með ríkisstjórnarákvörðun aðrar ríkisstofnanir, þ. e. a. s. þau fyrirtæki, sem ríkið á, þó að þau séu ekki á fjárlögum eða fái fjárveitingar, bæði rekstrarfyrirtæki eða framleiðslufyrirtæki og svo einnig aðrar stofnanir, eins og t. d. banka.

Þá er að lokum gert ráð fyrir því, að ef þetta verður að lögum, þá verði teknar til endurskoðunar núgildandi reglur um byggingadeild menntmrn., sem sett var á laggirnar af nokkuð svipaðri hugsun og hér er um að ræða, en á nokkuð takmarkaðra sviði og átti eingöngu að fást við skólabyggingar, og að embætti húsameistara ríkisins verði endurskoðað. Húsameistari ríkisins hefur haft með höndum ekki aðeins teikningar mannvirkja, heldur einnig beinlínis eftirlit með þeim. Þetta brýtur í bága við þá hugsun, sem hér er gert ráð fyrir í frv., að sami aðili undirbúi ekki og teikni mannvirki og sjái síðan um alla framkvæmd frá upphafi til enda. Það getur hins vegar verið fullkomlega eðlilegt, að ríkið hafi sérstaka teiknistofu, og þáttur húsameistara ríkisins getur gert sitt gagn engu að síður á þann hátt að teikna mannvirki fyrir ríkið og jafnvel aðra, og það er þá eðlilegt, að það embætti geti staðið undir sér og taki þá eðlileg gjöld, þó að það að vísu geti orðið ríkinu engu að síður mun kostnaðarminna en ef um væri að ræða að bjóða það út til annarra arkitekta.

Ég sé ekki ástæðu til, herra forseti, nema tilefni gefist til, að fara að orðlengja frekar um þetta frv. Það er eðlilegt, að hv. þdm. þurfi nokkurn tíma til þess að íhuga það, þar sem hér er á margan hátt um nýjungar að ræða. Ég held, að það sé engum efa undirorpið, að það hafi verið þörf að setja reglur í þessa átt og það sé auðið með skipulegri og fastari framkvæmd ýmiss konar mannvirkjagerðar á vegum ríkisins og raunar sameiginlegra mannvirkja ríkis og sveitarfélaga að koma við mun meiri hagkvæmni, sem geti leitt til mikils sparnaðar í fjármunum. Það er jafnan mikil nauðsyn að gera sér grein fyrir því, hvernig hinar ýmsu þarfir verði bezt leystar. Það eru allt of mörg dæmi þess, að það hefur verið ráðizt í mannvirki til þess að fullnægja vissum þörfum, sem hefði verið hægt að fullnægja betur með öðrum hætti, og að byggingar hafa ekki endilega verið reistar þar, sem heppilegast hefði verið, og að þær hafa reynzt í framkvæmd of dýrar. Við þekkjum allt of margar sögur um ýmsar ríkisframkvæmdir, embættisbústaði og margt annað, sem fólk bendir á sem dæmi um það, hve dýrar framkvæmdir á vegum ríkisins séu. Þessu þarf vissulega að sinna og gera sér grein fyrir því, hvernig hægt er úr að bæta, og ég efast ekkert um, að allir hv. þdm. eru mér sammála um nauðsyn þeirrar stefnu. Það getur auðvitað alltaf orkað tvímælis, hvernig nákvæmlega á að þessu að fara. En ég fullyrði, að þetta frv. og þessar till. hafi verið eins rækilega undirbúnar og kostur hefur verið á. Þær hafa farið gegnum allan þann hreinsunareld, sem við höfum getað hugsað okkur, til þess að það hafi verið kannað til hlítar, hvort hér væru á einhverjar veilur, og mér þykir sérstök ástæða til að vekja athygli á því, að sá aðili, sem ég minntist á hér áðan, ráðunautur Alþjóðabankans um framkvæmdaáætlanagerð, sem var hér á ferð í fyrra og skoðaði þetta mál, taldi, að þetta væri mjög mikilvægt spor, sem mundi stuðla að verulega jákvæðum árangri, ef okkur tækist að lögfesta reglur sem þessar og lifa eftir þeim.

Herra forseti. Ég legg svo til, að frv. verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. fjhn.