22.01.1970
Efri deild: 37. fundur, 90. löggjafarþing.
Sjá dálk 959 í B-deild Alþingistíðinda. (1194)
7. mál, sameining sveitarfélaga
Frsm. minni hl. (Björn Fr. Björnsson):
Herra forseti. Hv. frsm. meiri hl. heilbr.- og félmn. þessarar d. hefur nokkuð rakið aðdraganda þessa frv. um sameiningu sveitarfélaga, starf fjölmennrar mþn., sem fjallað hefur um a. m. k. tveggja ára skeið um þetta efni. Við hv. 1. þm. Vesturl. höfum ekki getað orðið sammála meiri hl. og höfum leyft okkur að bera fram brtt. við frv. Þær er að finna á þskj. 142, og mun ég rekja þær frekar síðar.
Í gildandi sveitarstjórnarlögum frá 1961 eru ákvæði, sem kveða á um það, hvernig fara skuli, ef um sameiningu hreppa, tveggja eða fleiri, er að ræða. Í 4. gr. þessara laga segir svo, með leyfi hæstv. forseta:
„Rn. (þ. e. a. s. félmrn.) skal sameina hreppa, þegar þess er óskað af hlutaðeigandi hreppsnefndum, ef sýslunefndin mælir með því. Með sömu skilyrðum er rn. heimilt að breyta hreppamörkum.“
Þessi 9 ára gömlu lagaákvæði eru skýr og þurfa að sjálfsögðu ekki frekar vitnanna við eða frekari túlkunar. Stefnan þar er ótvírætt sú, að komi fram óskir hlutaðeigandi sveitarfélaga um sameiningu og viðkomandi sýslunefnd mælir með því, sé félmrn. skylt að ganga frá þessari sameiningu. Þannig hefur það verið skýlaus stefna löggjafans, að vilji sveitarstjórna á hverjum stað hefur verið látinn ráða upphafi og frumkvæði að sameiningu og gangi þeirra mála í þessu efni.
Með frv., sem hér liggur fyrir, er sú breyt. m. a. gerð að stefnu til, að félmrn. skuli í samráði við Samband ísl. sveitarfélaga stuðla, eins og það er orðað í 1. gr. frv., að eflingu sveitarfélaga með því að koma sameiningu þeirra á, tveggja eða fleiri.
Í öðru lagi á svo sérstakur erindreki, og um hann ræðir í 2. gr. frv., að annast allar framkvæmdir í sameiningarmálum og hafa töluvert vald til eftirrekstrar, umsjónar með aðgerðum samstarfsnefnda og allt til úrslita mála. T. d. á þessi erindreki að geta ákveðið upp á eindæmi, að fram skuli fara atkvæðagreiðsla um sameiningu í sveitarfélagi, ef sveitarstjórn hefur fellt ályktun um sameiningu. Enn fremur ræður hinn sami erindreki því, hvenær atkvæðagreiðsla á að fara fram í sveitarfélaginu. Þó að þetta sé ekki valdboð beint, þá er það í raun og veru næsta stigið við valdboð í þessum efnum, og ég heyrði ekki betur á hv. frsm. meiri hl. en hann varaði við því að beita valdboði í sambandi við skipti sveitarfélaga og ekki sízt þegar rætt er um sameiningu. Þar er hann á sama máli og við í minni hl. En hins vegar heyrðist mér á máli hans, að hann teldi þetta mikla vald, sem erindrekinn hefur og getið er um í 5. gr. frv., ekki nærri því að vera valdboð, og um þetta greinir hv. frsm. á við okkur í minni hl. n.
Í þriðja lagi er ráðgert að breyta ákvæði 5. gr. núgildandi sveitarstjórnarlaga, en í 5. gr. segir svo, með leyfi forseta:
„Nú hefur íbúatala hrepps verið lægri en hundrað samfellt í fimm ár, og er þá rn. heimilt eftir till. sýslunefndar að sameina hreppinn þeim nágrannahreppi í sömu sýslu, sem sýslunefndin telur eftir atvikum bezt henta.“
En 13. gr. í frv. fer þessum orðum um sama efni: „Ráðh. er heimilt að sameina hrepp nágrannasveitarfélagi samkvæmt till. erindreka, án þess að fyrir liggi samþykki hlutaðeigandi sveitarstjórnar og sýslunefndar, ef íbúatala hrepps hefur s. l. ár verið lægri en 50.“
Á þessari 13. gr. frv. viljum við enn fremur gera nokkra breytingu.
Þau þrjú atriði, sem ég hef drepið á, eru í raun og veru þau þrjú efnisatriði, sem um er að ræða í sambandi við þetta frv., sem hin fjölmenna n., sem fjalla átti um sameiningu sveitarfélaga, hefur samið og afgr. til Alþ.
Við í minni hl. heilbr.- og félmn. föllumst vissulega á það, að sameining hreppa geti í ýmsum tilvikum verið sjálfsögð og jafnvel nauðsynleg og um það er ekki deilt. En við álítum jafneðlilegt, að forustumenn viðkomandi sveitarfélaga eigi sjálfir að koma sér saman um það, þegar um sameiningu er að ræða, það spor, að það sé skýr og ótvíræður vilji heima fyrir, og hann eigi að ráða úrslitum í þessum málum. Heimamenn vita ævinlega bezt, hvar skórinn kreppir. Þessum málum, sem eru mjög viðkvæm og vandasöm við alla úrlausn, á ekki að vera stjórnað að ofan að neinu leyti, eða þá tilfinningu höfum við a. m. k., sem búum úti í hinum dreifðu byggðum. Þeim á engan veginn að vera stjórnað einvörðungu að ofan af skrifstofufólki úr þéttbýli eins og í Reykjavík, og sízt á það fólk að hafa nokkurt úrskurðarvald. Ef nauðsyn er sameiningar, er það alveg vist, að engir eru líklegri til að finna til þeirra þarfa en ábyrgðaraðilar heima í héraði. Þetta er skýlaust álit okkar í minni hl. n.
Margs konar félagsleg vandamál, sérstaklega fjárhagslegs eðlis, verða að áliti okkar í minni hl. að koma enn fremur til meðferðar, þegar rætt er um sameiningu sveitarfélaga. Án þess að líta til slíks er ekkert líklegra en að engu betur sé af stað farið með sameiningarmál en látið kyrrt liggja. En hitt er víst, að ef hlúð er að einstökum sveitarfélögum með auknum fjárráðum þeim til handa og auknu sjálfsforræði um úrlausnir mála heima í héraði, þá verður styrkleiki og þróun í byggðum landsins hvort tveggja meiri og vænlegri til jafnvægis í byggðum lands, sem er stórt um sig, en jafnframt fámennt.
Víða hefur komið til þess, að sveitarfélög, tvö eða fleiri, hafa komið sér saman um að leysa stærri vandamál í félagslegum efnum heima fyrir, komið sér t. d. saman um sameiginlegan rekstur skóla, bæði barnaskóla og gagnfræðaskóla. Sýslufélögin hafa einnig sameinazt um stærri verkefni, svo sem hafnamál og skólamál. Slík þróun er eðlileg. Hún á rætur sínar að rekja til þarfa, sem ábyrgðaraðilar í héruðunum vita bezt um og vilja í samvinnu sinna og leysa úr.
Í stuttu máli, ef viðkomandi sveitarfélög óska sérstaklega eftir sameiningu og vilja vinna að henni, er sjálfsagt, að það sé á þeirra færi og þeirra færi einna með aðstoð stjórnarvalda og þá félmrn. fyrst og fremst að koma slíku máli fram. En að opinberir aðilar eða einn sérstakur, tilkvaddur starfsmaður á ríkisins kostnað sé alls staðar á höttunum um land allt að þreifa fyrir sér um stækkun sveitarfélaga eftir einhverjum meira og minna fálmkenndum formúlum og kannske að beita þrýstingi á forráðamenn sveitarfélaga í þessu skyni, því erum við í minni hl. algerlega mótfallnir.
Frv. þessu, sem hér liggur fyrir, vil ég breyta í þá átt, sem ég hef í fáum dráttum lýst. Við teljum það vel geta gengið, að sú stefna sé tekin upp, sem gert er ráð fyrir í 1. gr. frv., að félmrn. aðstoði á alla lund með öðrum rn. sveitarfélög, þegar svo er komið, að þau óska, tvö eða fleiri, eftir því að fá að sameinast. Eina breytingin frá því, sem nú er, verði sú, að rn. er kvatt til aðstoðar og öryggis við úrlausn þessara mála. Höfuðbrtt. okkar í minni hl. er sú, að eigi verði stofnað til embættis sérstaks erindreka á vegum rn. til að annast sameiningu málanna. Það er höfuðbreyting okkar á þessu frv. Engin ástæða sýnist til þess að ætla, að þetta starf í sambandi við sameininguna á vegum hins opinbera verði svo umfangsmikið, að starfsmönnum félmrn. sé það ofraun að vinna að slíkum málum, þegar þau ber á góma.
Eins og nú standa sakir, hef ég ekki heyrt mikið um áhuga á sameiningu sveitarfélaga, a. m. k. ekki í mínu kjördæmi. Það má vera, að hann sé eitthvað meiri á Vestfjörðum, þar sem hreppar eru orðnir mjög litlir almennt, eða kannske á Austfjörðum. Ég skal ekki segja um það. En í mínum huga og mínu kjördæmi er ekki um það að ræða, að það sé mikill áhugi á sameiningu, enn sem komið er. Þess vegna teljum við, að það sé engin ástæða til þess að vera að ráða sérstakan mann á vegum félmrn. til að vinna að þessum málum.
Þá er á hitt að líta, og það þekkjum við þm. ákaflega vel, að víða í starfsmannakerfi hins opinbera vantar aukið vinnuafl, svo að til erfiðleika horfir, en hins vegar er lagt kapp á það að fjölga ekki starfsfólki vegna fjárskorts. Vegna þessa m. a. finnst mér sízt ástæða til að efna til stofnunar nýs embættis um verkefni, sem alls ekki er vitað, hvert verður eða hvort verður nokkuð í náinni framtíð.
Aðrar brtt. okkar en þær, sem fjalla um þessi þrjú höfuðatriði, eru aðeins til samræmis og þá sérstaklega til samræmis við þá till. okkar að fella niður erindrekaembættið.
Herra forseti. Ég sá það nú á síðustu stundu, að við í minni hl. höfðum gleymt að breyta einu ákvæði, þ. e. a. s. í 3. málsl. 1. mgr. 3. gr. í samræmi við brottfallstillögu okkar um þráttnefndan erindreka. Og því vil ég nú leyfa mér að bera hér fram skrifl. brtt. af hálfu mín og hv. 1. þm. Vesturl., sem er að efni til um það, að erindrekinn komi þar ekki nærri, og að í staðinn fyrir, að þar stendur: „N. kýs sér formann úr sínum hópi, en heimilt er að fela erindreka formennsku n.,“ þá verði málsl. þannig: „N. kýs sér formann úr sínum hópi.“ Ég vil leyfa mér að afhenda hæstv. forseta þessa till., sem þarf afbrigða við, vegna þess að hún er bæði of seint fram komin og skrifleg að auki.
Þá vil ég að lokum fara örfáum orðum um brtt. þær, sem bornar eru fram á þskj. 234 af meiri hl. heilbr1- og félmn. Breyt. undir tölul. 1.a-b fjallar um þráttnefndan erindreka, þannig að nú skal fela sérstökum erindreka fyrst um sinn þessi mál. Og svo, þegar þetta „fyrst um sinn“ er ekki lengur til, á erindrekinn að láta af störfum og félmrn. að taka við. Ég vil segja það alveg eins og er, að þetta er svo óljóst efni máls, að ég þarf að fá ýmsar upplýsingar. Hvað merkir: fyrst um sinn? Og í öðru lagi: Eftir hverju á þá að fara, þegar erindrekinn lætur af störfum, o. s. frv.? Þetta er ákaflega óljóst, og ég er viss um það, að a. m. k. fulltrúar sjálfstæðismanna í n. eru í hjarta sínu sammála okkur í minni hl. um, að það sé ástæðulaust að stofna til þessa embættis og það sé óþarft, en hér eru á ferðinni atriði, sem hljóma ekki vel og skiljast þaðan af síður nægilega vel.
Það er, eins og ég hef þegar drepið á, ekkert það fram komið í þessu máli, að réttlætt geti þessa embættisstofnun. Ef hæstv. fjmrh. sækir fast að koma þessu embætti á, verður sannarlega eftir því tekið. Víða mun vera bráð þörf fyrir aukna starfskrafta við úrvinnslu nýtra verkefna á vegum ríkisins, en, eins og ég hef áður minnzt á, vegna fjárskorts eru ekki nokkur tök á að bæta úr. Ef þessi till. verður samþ., brtt. eða frumtill. í viðkomandi gr. frv., þá verður að telja, að fjárráð á stjórnarheimilinu séu rýmri en í veðri er látið vaka og aðhaldið býsna laust í böndum, að því er snertir útþenslu í starfsmannahaldi ríkisins.
Við í minni hl. teljum brtt. 1. a-b á þskj. 234 í raun og veru yfirklór eitt og enga efnisbreytingu frá frvgr. sjálfri, nema fram komi viðhlítandi skýringar við þessar brtt., og þess vegna eigi hvora tveggja þessa till. að fella.
Við brtt. meiri hl. á þessu sama þskj., 234, undir 2. tölul., að samþykki Alþingis þurfi til þess að sameina sveitarfélög eða hluta sveitarfélaga, sem eru sitt í hvoru kjördæmi, hef ég ekkert að athuga. Mér finnst hún út af fyrir sig eðlileg.
Þá hef ég leyft mér að lýsa nokkuð afstöðu okkar í minni hl.,- minni og hv. 1. þm. Vesturl., til þessara sameiningarmála. Við teljum, að í raun og veru sé ekki komið á það stig, að um sameiningu sveitarfélaga yfirleitt geti verið eða sé að ræða.
Á sínum tíma sendi þessi sameiningarnefnd sveitarfélaga til umsagnar ýmsum sýslumönnum, hvernig þeir litu á þessi sameiningarmál, og kemur margt fram í umsögnum þeirra, sem verður að veita athygli. En ég sé það, að hinir eldri og reyndari sýslumenn eru ákveðnari og hispurslausari í þeirri skoðun sinni og áliti, að farið verði mjög vægilega í það að beita valdboði af minnsta tagi í þessum efnum, þá geti verr farið. En hinir yngri aftur á móti kveða ekki eins fast að orði, en ég vildi taka þó upp hér það, sem einn þeirra segir, það er Einar Oddsson, sýslumaður í Skaftafellssýslu. Hann segir, með leyfi forseta:
„Athuganir, sem ég hef gert hér í Skaftafellssýslu um möguleika á sameiningu hreppa, benda til þess, að íbúar hreppanna séu yfirleitt andvígir allri sameiningu, og meðan svo er, að íbúar sveitarfélaganna eru á móti sameiningu, tel ég alveg fráleitt að þröngva sameiningu í gegn með lagaboði.“
Enn fremur segir hann:
„Sýslufélögin, sem eru þegar fyrir hendi, stjórnarfarslegar heildir, eiga að annast yfirstjórn og hafa eftirlit með flestum hinum meiri háttar sveitarstjórnarmálum yfirleitt.“
Þar kemur að þeirri till., sem víðar hefur stungið upp höfðinu, að hreppsfélög, ef til sameiningar komi, sameinist í eitt sýslufélag, og vissulega er víða um land þannig háttað, að þetta getur gerzt, ef vilji og ósk heimamanna standa til þess.
Þá vil ég, til þess að þreyta ekki um of hv. dm., aðeins taka hér hluta úr umsögn eins elzta og reyndasta sýslumanns í landinu, sýslumannsins í Árnessýslu. Hann segir m. a. í svari sínu, og þó að það sé ekki alveg inni á þessu sjónarmiði í þessu efnisatriði, þ. e. sameiningunni, þá kemur þetta mjög til athugunar, þegar lengra er gengið í sameiningarmálum, með leyfi forseta:
„Ég tel, að hrörnun sveitarfélaga á undanförnum áratugum hafi hvorki verið æskileg né eðlileg og hún sé ekki fyrst og fremst vegna fólksfækkunar. Þess vegna tel ég einnig, að fækkun hreppa út af fyrir sig í því skyni að fjölga íbúum innan hvers einstaks hrepps, en án annarrar stefnubreytingar um skipan sýslu- og sveitarstjórnarmála, sé enginn stór áfangi á leiðinni til eflingar sveitarfélaga. Sýndarsjálfstjórn sýslna og hreppa er áberandi orðin og vaxandi. Þessar félagsheildir njóta ríkisstyrks eða eru öllu heldur háðar ríkisstyrk til nálega hvers sem vera skal. Jafnframt eru sveitarstjórnirnar háðar leyfisveitingum og fyrirsögnum æðri og fjarlægari stjórnarvalda. Ég vil varðveita hina fornu hreppaskipan í stórum dráttum í þeirri trú, að menn komi aftur auga á það, að sjálfstjórn sé betri en forsjón annarra óviðkomandi. Eins og málefnum þessa lands hefur verið betur stjórnað af landsmönnum sjálfum en útlendingum, þannig ætla ég, að málefnum landshlutanna verði, a. m. k. þegar til lengdar lætur, betur stjórnað af íbúunum sjálfum heldur en af stjórnarskrifstofum og opinberum stofnunum í höfuðstaðnum.“
Herra forseti. Þá mun ég láta máli mínu lokið, en vil undirstrika það, að höfuðbrtt. okkar í minni hl. er sú, að eigi verði samþ. sú gr., sem fjallar um stofnun hins nýja embættiserindreka á vegum félmrn., sem á að fá að okkar áliti í minni hl. allt of mikið vald, ef að lögum verður, og við teljum að öðru leyti, að sú embættisstofnun sé alóþörf, eins og málum er háttað nú.