03.03.1970
Neðri deild: 54. fundur, 90. löggjafarþing.
Sjá dálk 971 í B-deild Alþingistíðinda. (1208)

7. mál, sameining sveitarfélaga

Utanrrh. (Emil Jónsson):

Herra forseti. Þetta mál er komið hingað til þessarar hv. d. frá Ed., þar sem það var samþ. með litlum breyt., sem koma fram á þskj. 285, þar sem prentaðar eru 2 gr. með áorðnum breyt., en öðrum greinum var þar ekki breytt.

Þetta frv. er samið af n., sem skipuð var með bréfi rn. 27. maí 1966. Þessi n. var skipuð samkvæmt ósk Sambands ísl. sveitarfélaga, sem á undanförnum árum hefur fjallað um nýja skipun sveitarfélaga á landinu. Í n. áttu sæti níu menn, þrír tilnefndir af sambandinu, fjórir af þingflokkunum, einn af hverjum, einn tilnefndur af Dómarafélagi Íslands og einn án tilnefningar, og var sá formaður n.

Augljósar ástæður mæla með því, að tekin verði upp breytt skipan sveitarfélaga hér á landi í samræmi við breytta þjóðlífshætti. Skal lauslega vikið að nokkrum þessara ástæðna. Stór sveitarfélög eru sterkari til sóknar og varnar í velferðarmálum þegna sinna en smá sveitarfélög. Þetta gildir bæði gagnvart ríkisvaldinu og öðrum aðilum. Sumir álíta, að ríkisvaldið hafi færzt um of á hendur fárra aðila og að nauðsyn sé að stefna að nokkurri dreifingu þess í hendur aðila úti á landsbyggðinni. Sterkari og stærri sveitarfélög eru grundvallarskilyrði þess, að sú þróun geti átt sér stað.

Sannleikurinn er sá, að hinn mikli samdráttur ríkisvaldsins til höfuðborgarinnar, sem orðið hefur á undanförnum áratugum, á ekki hvað sízt rætur sínar að rekja til fámennra stjórnarfarseininga úti um landsbyggðina, sem hreinlega hafa ekki verið þess megnugar að rækja þau verkefni, sem annars verða bezt af hendi leyst eðli málsins samkvæmt heima í héraði. Þá hefur ríkisvaldið tekið málin í sínar hendur, og þannig hafa æ fleiri verkefni verið unnin í Reykjavík, sem kannske betur væru af hendi leyst af fólkinu sjálfu úti í héruðunum, ef samtök þess hefðu verið nægilega öflug til þess að sinna störfunum.

Hin mörgu sveitarfélög hér á landi eru mjög sundurleitur hópur. Íbúatalan er frá 10–20 og upp í 80 þúsund. Geta og hæfni þessara stjórnarfarseininga til meðferðar hinna ýmsu verkefna er vissulega mjög misjöfn. Flokkun sveitarfélaga eftir getu og hæfni þeirra og úthlutun verkefna í samræmi við slíka notkun skapar glundroða í stjórnarfarslöggjöfinni, sem sízt væri til bóta. Nær liggur þá að efla sveitarfélögin, sem veikust eru, með sameiningu og freista þess þannig að koma á fót sveitarfélögum, sem ekki yrðu eins sundurleit og þau eru nú. Möguleikarnir á því að skipta verkefnum á milli ríkisins og sveitarfélaganna væru því meiri, ef unnt væri að skapa öflug sveitarfélög í landinu yfirleitt. Fjölmörg sveitarfélög geta hagnýtt sér margvíslegar vélar í starfi sínu. Allt miðar það að betri vinnu og meira öryggi á þeim sviðum. Þá ætti enn fremur að mega vænta þess, að reikningsskil gætu orðið innan þess frests, sem lög setja, en á það skortir nú mikið í mörgum sveitarfélögum.

Hreppaskipting sú, sem nú er í landinu, á rót sína að rekja til fyrri tíma samgönguhátta. Nú er öldin önnur í þeim efnum. Má segja, að vegur liggi næstum heim að hverju byggðu bóli, og flest heimili hafa yfir að ráða samgöngutækjum nútímans. Þá er það ekki síður mikilvægt, að sími er kominn á hvert heimili, og allt greiðir þetta fyrir öllum samskiptum manna á meðal. Allar fjarlægðir hafa stytzt, ef svo má segja, og þessi nýju viðhorf auðvelda mjög stækkun sveitarfélaganna. Ýmislegt fleira mætti nefna, sem mælir með sameiningu, en hér verður þetta látið nægja að sinni.

Samkvæmt framansögðu getur það naumast orkað tvímælis, að brýna nauðsyn ber til þess að gera gagngerða breytingu á skipun sveitarfélaganna hið allra fyrsta. Mörg rök virðast hníga í þá átt, að þörf sé mjög róttækra breytinga.

N., sem hafði þetta mál til meðferðar, skipti landinu í 66 athugunarsvæði. Skipting þessi var gerð í samráði við sýslumenn og sveitarstjórnarmenn, en af þessum 66 athugunarsvæðum eru 17 sveitarfélög óbreytt frá því, sem nú er, og ekki líklegt að verði aðilar að sameiningu. Af þeim 49 athugunarsvæðum, sem þá eru eftir til athugunar, hefur verið samþ. á formlegum fundum með sveitarstjórnunum að athuga sameiningu á 34 athugunarsvæðum, sem taka til samtals 157 sveitarfélaga. Þó að ekki hafi enn verið haldnir formlegir fundir með sveitarstjórnum á þeim 15 svæðum, sem þá eru eftir, með samtals 51 sveitarfélagi, hafa till. um myndun þeirra verið gerðar í nánu samráði við hlutaðeigandi oddvita. Í aths. sameiningarnefndar um þessi 66 athugunarsvæði segir m. a. svo:

„Ef skipan þessi hlyti samþykki, þó mundi sveitarfélögum á landinu fækka úr 227, sem þau nú eru, í 66. Ef skipan þessi hlyti samþykki, þá mundi sem sagt fækkunin verða um 160 sveitarfélög. N. telur, að þróunin í þessa átt væri til mikilla bóta. Lögfesting slíkrar skiptingar er viðkvæmt stjórnmál, sem ríkisstj. og Alþ. verða að meta, hvort rétt sé að framkvæma. N. telur því ekki rétt að leggja til, að slík lögfesting fari fram. Þó að lítill árangur sé enn sýnilegur af tilraunum n. til þess að koma á sameiningu með frjálsu samkomulagi, telur n. þó enn ekki fullreynt um, að árangur náist með þeim hætti. Litlar líkur eru þó til þess, nema málinu sé fylgt eftir með festu af hálfu ríkisstj. og Sambands ísl. sveitarfélaga.“

Niðurstaða n., sem um þetta mál fjallar, er þess vegna sú, að sameining, ef hún á að framkvæmast, verði að gerast með frjálsu samkomulagi hreppsfélaga.

Ég skal að lokum aðeins minnast á efni þessa frv., sem hér liggur fyrir.

Í 1. gr. frv. segir, að félmrn. skuli í samráði við Samband ísl. sveitarfélaga stuðla að eflingu sveitarfélaganna með því að koma á sameiningu tveggja eða fleiri sveitarfélaga í eitt sveitarfélag samkvæmt því, sem fyrir er mælt í lögum þessum.

Í frv. er gert ráð fyrir erindreka, sem á að annast framkvæmd laganna undir umsjón rn. og í samráði við Samband ísl. sveitarfélaga og hlutaðeigandi sveitarstjórnir. Í þeim breyt., sem gerðar voru á frv. í hv. Ed., segir þó, að þessi ráðstöfun sé einungis tímabundin, og síðar skuli félmrn. taka við starfi þessa erindreka. Hlutverk erindrekans skal m. a. vera að eiga frumkvæði að því, að athuguð verði skilyrði fyrir sameiningu einstakra sveitarfélaga um allt land og að afla upplýsinga eftir föngum um allt það, sem máli skiptir í sambandi við sameiningu þeirra.

Það er höfuðreglan samkvæmt þessu frv., að sameining sveitarfélaga getur ekki náð fram að ganga, nema hlutaðeigandi sveitarstjórnir séu samþykkar sameiningu. Ein undantekning er þó frá þessari reglu. Í 13. gr. frv. er gert ráð fyrir heimild handa ráðh. til að sameina hrepp nágrannasveitarfélagi samkvæmt till. erindreka, án þess að fyrir liggi samþykki hlutaðeigandi sveitarstjórna og sýslunefndar, ef íbúatala hreppsins hefur s. l. þrjú ár verið lægri en 50.

Í frv. eru ýmis ákvæði, sem greiða fyrir því, að sameining geti náð fram að ganga, ef vilji er á annað borð fyrir hendi hjá sveitarstjórnunum. Þannig er t. d. gert ráð fyrir því, að jöfnunarsjóður veiti fjárhagslega aðstoð til þess að greiða fyrir sameiningu hreppa umfram þá aðstoð vegna skuldabyrði, sem heimiluð er í 2. mgr. 5. gr. l. nr. 51 1964, þegar sveitarfélög, sem hlut eiga að máli, eiga við óvenjulega erfiðleika að stríða vegna framfærsluþunga eða annarra hliðstæðra verkefna.

Í 12. gr. frv. eru ákvæði, sem eiga að greiða fyrir sameiningu dreifbýlishrepps við þéttbýlissveitarfélag, en ákvæðið hljóðar á þá leið, að þegar hreppar, sem eru í dreifbýli, verða sameinaðir kaupstað eða kauptúni, er sveitarstjórn hinna sameinuðu sveitarfélaga heimilt að ákveða í tiltekinn tíma, þó ekki lengur en 10 ár frá sameiningu, í fyrsta lagi, að innheimta skuli fasteignaskatt, sbr. 5. gr. 1. nr. 51 1964, með allt að 400% álagi. Ákvæði þetta gildir þó ekki um bújarðir með tilheyrandi jarðarhúsum. Í öðru lagi, að útsvör, sem lögð eru á gjaldendur, sem eiga lögheimili á bújörðum og hafa meiri hluta tekna sinna af landbúnaðarstörfum þar, verði lægri en annarra gjaldenda, þannig að frávik útsvarsstiga verði hagstæðara fyrir þá.

Með frv. þessu er stefnt að því, að athugun á sameiningu fari fram um allt land. Athugun þessi verði framkvæmd af fulltrúum sveitarstjórna þeirra, sem hlut eiga að máli, í samráði við erindreka.

Samkvæmt ákvæði til bráðabirgða skulu samstarfsnefndir þær, sem eru starfandi, starfa áfram eftir gildistöku þessara laga, þar til þær hafa lokið störfum eða hlutaðeigandi sveitarstjórnir hafa kosið nýjar samstarfsnefndir. Eins og áður segir, hefur verið formlega samþ. að athuga um sameiningu í 34 athugunarsvæðum, er taka 61 samtals 157 sveitarfélaga, og kjósa samstarfsnefndir til þess að framkvæma þá athugun.

Þetta mál er orðið að mínu viti aðkallandi, þar sem of mörg sveitarfélög eru svo fámenn, að þau eiga erfitt með framkvæmd þeirra verkefna, sem þessum sveitarfélögum eru falin. Eina leiðin út úr þeim erfiðleikum er að mínu viti og þeirra, sem um þetta mál hafa fjallað, sú, að þessi smáu sveitarfélög sameinist annaðhvort tvö eða fleiri eða sameinist stærra sveitarfélagi, ef um fámennt sveitarfélag er að ræða, o. s. frv. Hins vegar geta náttúrlega verið skiptar skoðanir um þetta, og menn eiga kannske erfitt með að hugsa sér að sameinast öðrum sveitarfélögum, en ég held, að nauðsynin sé svo brýn, að menn ættu að skoða það mjög grannt, áður en þessari leið verður hafnað.

Þessi athugun mála og meðferð hefur verið framkvæmd í nágrannalöndum okkar, og ég heyrði það t. d. í útvarpi í gær, að af 1200 sveitarfélögum, sem áður voru í Danmörku og ganga til kosninga þar í dag, eru nú aðeins 200 sveitarfélög eftir, þegar sameining hefur þar farið fram, þeim hefur fækkað um 4/5 eða 5/6 eða eitthvað þess háttar.

Ég vil að lokum undirstrika það, sem ég sagði hér áðan, að það er ekki meiningin að þvinga þessari sameiningu upp á neinn, heldur að það sé gert með fullu samþykki þeirra sveitarfélaga, sem í hlut eiga.

Ég vildi svo leyfa mér, herra forseti, að leggja til, að þessu máli yrði vísað til 2. umr. og hv. heilbr: og félmn.