09.03.1970
Neðri deild: 56. fundur, 90. löggjafarþing.
Sjá dálk 999 í B-deild Alþingistíðinda. (1216)

7. mál, sameining sveitarfélaga

Hannibal Valdimarsson:

Herra forseti. Frv. um sameiningu sveitarfélaga hefur verið óvenjulega mikið rætt við 1. umr. máls, og er það ekki að ófyrirsynju. Yfirleitt hafa menn, sem tekið hafa til máls, lýst andúð á frv., verið andvígir því, og er ég einn í þeirra hópi. Ég er algerlega andvígur þessu frv. og sé enga nauðsyn á flutningi þess og enn síður lögfestingu.

Sveitarfélögin eru með allra elztu stofnunum þjóðfélagsins. Sveitarfélögin eru e. t. v. eldri en Alþingi sjálft, og það er gömul og ný reynsla, að menn eru ekki mjög fúsir til að breyta skiptingu landsins í sveitarfélög. Miklu meira hefur verið um það, að sveitarfélögunum hafi verið skipt. Hins eru aðeins örfá dæmi, að sveitarfélög hafi verið sameinuð.

Nú gætu þau rök legið fyrir, að aðstæður hefðu svo breytzt, að þetta væri eðlilegt, og sízt neita ég því, að viðfangsefni sveitarfélaganna stækka og verða þýðingarmeiri, og í einstökum tilfellum eru verkefnin svo stór, að ástæða væri til, að heildirnar, sem eiga að leysa þau málefni, standa undir þeim, mættu vera stærri en sveitarfélögin mörg eru í landi okkar nú. En þá hafa þau gripið til annarra ráða, eins og ég mun koma að síðar.

Ég tel meginefni þessa frv. vera í 2. gr. frv. og í 13. gr. þess. 2. gr. er um það að stofna nýtt embætti. Ég er alveg andvígur stofnun þessa nýja embættis. Ég veit ekki betur en félmrn. hafi til þess fullar heimildir samkv. gildandi lögum að sameina sveitarfélög, þegar þess er óskað af viðkomandi sveitarfélögum. Það stendur meira að segja í gildandi löggjöf, að félmrn. skuli sameina hreppa, þegar þess er óskað af viðkomandi sveitarfélögum. Er þetta ekki algerlega fullnægjandi lagaákvæði um þetta efni? Félmrn. skal gera þetta, ef óskir koma fram um það frá réttum aðilum, sveitarfélögunum. Það hlýtur að vera ætlunin með nýrri löggjöf að fara út fyrir þetta, enda er það svo, því miður. Það á að vinna að sameiningu sveitarfélaga, án þess að þess sé óskað af sveitarfélögum, a. m. k. í vissum tilfellum. Og það álít ég ranga stefnu, alranga stefnu. Ég álít stefnuna algerlega rétt markaða með gildandi lagaákvæðum, að félmrn. standi að sameiningu, ef þess er óskað af viðkomandi sveitarfélögum, og út yfir það þurfi ekki á nokkurn hátt að fara.

Ég sé það, að nýja embættismanninum er ætlað að eiga frumkvæði að sameiningu einstakra sveitarfélaga, að afla upplýsinga, sem máli skipta í sambandi við sameiningu sveitarfélaga, að vera samstarfsnefndum til ráðgjafar og aðstoðar við störf þeirra og að annast fyrirgreiðslu við stjórnvöld um þau mál, sem varða sameininguna. En allt þetta eru vitanlega eðlilegir starfsþættir félmrn. og núna rétt nýverið er búið að létta á félmrn. með því að stofna nýtt tryggingamálaráðuneyti. Það eitt út af fyrir sig gerir það enn þá hneykslanlegra að fara að stofna til nýs embættis af þessu tilefni. Ég hef líka haldið það, að ekki væri svo blómlegt í búi hjá okkur, að það væri ástæða til þess að vera að stofna til nýrra og ekki nauðsynlegra embætta.

Frv. að öðru leyti er svo á margan hátt um það efni, hvaða valdsvið þessi nýi embættismaður eigi að hafa, og hann á svo sannarlega ekki eingöngu að vera til aðstoðar sveitarfélögunum. Hann á samkv. lögum á mörgum sviðum að geta tekið fram fyrir hendur á stjórnum sveitarfélaganna, og það er ekki gott. Með það verður áreiðanlega lítil eða engin ánægja víða um landið.

Það er skýrt frá því hér í aths. með frv., að sameiningarnefnd félmrn. sé búin að starfa frá því á miðju ári 1966, eða hátt í fjögur ár. Og árangurinn er sá, að það hefur engin sameining sveitarfélaga átt sér stað eftir þetta fjögurra ára starf. Það hefur það lengst komizt, að sameiningarnefnd tveggja sveitarfélaga á einum stað á landinu hefur komið sér saman um að spyrja íbúana, hvort þeir vildu sameiningu, þ. e. Ísafjarðarkaupstaður og Eyrarhreppur.

Ég var staddur vestur á Ísafirði og kom í Hnífsdal einnig um það leyti, sem þessi sameiningarmál voru þar á dagskrá, mikið rædd. Áróðursriti hafði verið dreift út og sameiningarmaður framkvæmdanefndar félmrn. var á staðnum. Báðir frsm. mæltu með sameiningu í þessu tilfelli. Samt varð niðurstaðan sú, að mjög treglega gekk að fá kjósendur til þess að tjá sig. Ég hygg, að það hafi orðið eftir allt saman minni hl. kjósendanna í báðum sveitarfélögunum, sem greiddi atkv., en af þeim, sem greiddu atkv., voru þeir að vísu fleiri, sem greiddu atkv. með sameiningunni, enda hygg ég, að það sé þá hvergi til á landinu sérstaða til þess að sameina sveitafélög, ef ekki í þessu tilfelli. Þetta var upphaflega eitt sveitarfélag, Ísafjörður og Eyrarhreppur. Það var eitt hreppsfélag, þangað til Ísafjarðarkaupstaður fékk kaupstaðarréttindi og klauf þá þetta fyrrverandi sveitarfélag í sundur í tvennt. Annar partur sveitarfélagsins er við innfjörðinn, fyrir innan Ísafjarðarkaupstað, og svo Hnífsdalskauptún 3–4 km fyrir utan Ísafjörð. Þarna er flest, sem mælir með sameiningu, ef sameining sveitarfélaga á yfirleitt að geta átt sér stað. Það er sameiginlegur vinnumarkaður, það er sameiginlegt viðskiptasvæði, það eru sameiginlegar skólastofnanir, það eru sameiginlegar heilbrigðisstofnanir o. s. frv., o. s. frv. En samt er þarna svo fast haldið við hina gömlu skipan, að bæjarbúar sérstaklega voru mjög tregir til, — það heyrðist mér á fólki, — að ákveða sameininguna.

Það finnst mér líka undarlegt, að þessi fjölmenna n., níu manna n., sem starfað hefur í nálega fjögur ár, er mest skipuð mönnum úr fjölmennum kaupstöðum á landinu, en engar till. þeirra hníga að því að sameina sveitarfélög á fjölbýlissvæðunum, engar. Þessir menn leggja eingöngu til sameiningu fámennra sveitarfélaga. Það er þá vissulega aðstaða hér á fjölbýlissvæðinu, sem gæti bent til, að eðlilegt væri að sameina. Hvað er t. d. eðlilegra en sameina Seltjarnarnes og Reykjavíkurkaupstað? Eða Reykjavíkurkaupstað og Kópavog? Eða Kópavog og Garðahrepp? Eða Hafnarfjörð og Garðahrepp? En það virðist ekki hafa vérið litið neitt í þessa áttina af nm., sem einmitt voru úr þessum sveitarfélögum. En þeir leggja til um litlu sveitarfélögin, að þau skuli sameinuð, hvort sem þau vilja það eða ekki. Þetta finnst mér nú vera hálfgerð handarbakavinnubrögð og nokkuð einræðiskennt.

Það þykir mér leitt að þurfa að segja það, að þegar verið er að lýsa hér störfum sameiningarnefndarinnar, framkvæmdanefndar hennar, þá er ekki farið rétt með í þessu þskj. Það er skrökvað til. Þess hefði auðvitað ekki þurft, þetta hefði ekki þurft að koma fram. Það er svo, að án lagasetningar hefur verið starfandi maður s. l. ár að þessum sameiningarmálum, og ég get ekki komið auga á það, að nokkur ný nauðsyn hafi risið á því að lögfesta hans starf, hans embætti. Hann hefur starfað án lagasetningar á undanförnum árum að þessum málum og ferðazt um landið. Hann hefur haldið fundi með hreppsnefndum og sýslunefndum, og hann hefur staðið að því, að stofnað hefur verið til sameiningarnefnda, og hér segir: „Á öllum þessum fundum hafa till. um slíka athugun á sameiningu hlotið samþykki.“ En þetta er ekki rétt. Bara af tilviljun er mér kunnugt um það, að það hefur verið synjað um að stofna til slíkrar sameiningarnefndar og þar með neitað að taka slíkt til athugunar. Báðar sveitarstjórnir í því tilfelli voru andvígar og vissu raunar um afstöðu íbúanna í þessu tilfelli einnig. Annað sveitarfélagið sagði, að þrátt fyrir sameiningu samkv. þessari till. væri sveitarfélagið ákaflega litlu sterkara, og hitt sveitarfélagið sagði, að það væri vitað þar um vilja allra íbúanna, og þeir væru andvígir sameiningu. Hvorugt sveitarfélagið vildi þess vegna setja niður n. til þess að athuga mál, sem hvorir tveggja aðilarnir voru andvígir. Ég skil því ekki, hvernig á því stendur, að hér skuli vera sagt svona afdráttarlaust: „Á öllum þessum fundum hafa till. um slíka athugun á sameiningu hlotið samþykki.“ Þetta er ekki rétt, og það kann að vera í fleiri tilfellum en þessu eina, sem mér er kunnugt um af tilviljun, að þetta hafi ekki verið gert. En svo mikið er víst, að þetta er ekki með öllu rétt. Þarna er gert meira úr árangrinum en hann er, því að það hefur ekki alls staðar verið samþ. að stofna til sameiningarnefnda. Víða kemur fram f þessu þskj., að tregðan gegn sameiningu sé mikil. Það stendur hér á 5. bls.:

„Þó að lítill árangur sé enn sýnilegur af tilraunum n. til þess að koma á sameiningu með frjálsu samkomulagi, telur n. þó enn ekki fullreynt um, að árangur náist með þeim hætti. Litlar líkur eru þó til þess, nema málinu sé fylgt eftir með festu af hálfu ríkisstj. og Sambands ísl. sveitarfélaga.“

Stappar nú ekki nærri, að þarna sé sagt, að andúðin gegn þessu sé svo mikil, að árangurs sé ekki að vænta með frjálsum hætti, og það þurfi allt að því þvingun til? Og þá er spurningin: Halda menn, að það sé farsæl lausn á þessu máli að beita þvingun? Ég held, að það sé ekki. Þarna er búið að þrýsta á af ríkisvaldinu, og árangurinn er enginn, og þeir segja, að lítill árangur sé, en þó ekki alveg fullreynt enn þá. Það er enn hert á þessu í þskj. á sömu bls., því að þar er sagt:

„Reynslan hefur þegar sýnt, að lítið verður um störf hjá samstarfsnefndunum, sem kosnar eru, ef ekki kemur til hvatning og ráð frá aðila, sem hæfur er til að veita slíka þjónustu.“

Sveitarfélögin geta þetta ekki og til þess kjörnar samstarfsnefndir. Það verður að njóta hvatningar og ráða frá aðila, sem hæfur er til að veita slíka þjónustu, og þetta er búið að reyna í fjögur ár, einnig án árangurs. Þessi hæfi aðili hefur verið að starfi. Ég sé ekki, að aðstaða hans til þess að þrýsta sveitarfélögunum til sameiningar, verði mjög miklu sterkari, þó að hann fái lög fyrir embætti sínu. Hann hefur verið að starfi í umboði rn.

Ég tók eftir því mér til ánægju, að hæstv. núv. félmrh., sem áreiðanlega hefur ekki átt hlut að samningu þessa frv., sagði það, að það hvarflaði ekki að ráðh. að beita þvingun í þessu máli. En frv. gerir ráð fyrir þvingun. Og það er játað berum orðum. Í aths. við 4. gr. segir: „Frv. gerir ekki ráð fyrir, að sveitarfélög verði sameinuð gegn vilja hlutaðeigandi sveitarstjórna, sbr. þó 13. gr.“ Þar kveður við annan tón. Þar er ekkert um að villast. Í 13. gr. er sagt, að þótt sveitarstjórnir beggja sveitarfélaganna leggist gegn sameiningu og þó að sýslunefnd í viðkomandi sýslufélagi leggist gegn henni, þá skuli erindrekinn samt sem áður geta beitt sér fyrir sameiningu. Ráðh. er heimilt að sameina hrepp nágrannasveitarfélagi samkv. till. erindreka, án þess að fyrir liggi samþykki hlutaðeigandi sveitarstjórna, — það er átt við þær báðar, því að þetta er í fleirtölu, — og sýslunefndar.

Ég held, að það væri ekki gæfulegt spor, ef knúin væri fram sameining sveitarfélaga móti vilja fólksins, móti vilja beggja hreppsnefndanna og móti vilja sýslunefndar. En samt er opnuð leið fyrir erindrekann að knýja þetta samt sem áður fram. Í samræmi við þetta þvingunarákvæði 13. gr. er svo hér á 8. síðu þskj. skrá yfir 10 sveitarfélög, sem bíða á aftökupalli þessa ofbeldis: Klofningshreppur, Múlahreppur í Austur-Barðastrandarsýslu, Ketildalahreppur í Vestur-Barðastrandarsýslu, Auðkúluhreppur í Vestur-Ísafjarðarsýslu, Snæfjallahreppur í Norður-Ísafjarðarsýslu, Flateyjarhreppur í Suður-Þingeyjarsýslu, Fjallahreppur í Norður-Þingeyjarsýslu, Loðmundarfjarðarhreppur í Norður-Múlasýslu, Seyðisfjarðarhreppur í Norður-Múlasýslu og Selvogshreppur í Árnessýslu. Þessi sveitarfélög skulu tekin af, hvað sem sveitarstjórnirnar segja, hvað sem fólkið segir, hvað sem sýslunefndir segja. Ég verð að segja það, að mér finnst þetta ekki lýðræðislegar aðferðir, og mér sýnast þær ekki vænlegar til góðs árangurs. Það á að taka þessi sveitarfélög og leggja þau niður, hvað sem hver segir, ef þar hafa búið færri en 50 manns s. l. 3 ár. Það er eina skilyrðið. Mér skilst, að það eigi að gera þetta, þótt þau hafi staðið í skilum við sýslufélag og ríkissjóð, borgað keisaranum hvað keisarans er og guði hvað guðs er. Og hvað eiga þau að gera meira? Það á að taka þau af samt. Þau eru sett upp á aftökupallinn nú þegar, auglýst til aftöku.

Nú kynnu menn að segja: Þau eru svo smá, að þau rísa ekki undir að leysa hin stærri verkefni, sem sveitarfélögum ber að leysa. En hafa þau ekki fundið úrræði til þess? Mér er ekki kunnugt um annað en þessi fámennu sveitarfélög hafi leitað samstarfs sín á milli um að leysa skólamál sín t. d., án þess að nokkur þörf væri á að breyta hreppamörkum, og þau hafa ekki staðið í veginum. Og það hefur gerzt mjög víða á landinu, að smærri og miðlungsstór sveitarfélög hafa beitt því úrræði að leysa þau með samstarfi. Í heilbrigðismálunum er það algengt, að mynduð hafi verið héraðssamlög margra sveitarfélaga og þannig starfað að því að leysa heilbrigðismálin saman, án þess að það ylli nokkrum vandkvæðum, að að því samstarfi stæðu fleiri sveitarfélög. Ég held því fram, að ef fámennu sveitarfélögin borga sýslunni sitt og ríkinu sitt og leysa sín stóru mál, sem þau ekki ráða við vegna fámennis, með samstarfi sín á milli, þurfi þar alls engra opinberra aðgerða við, og slíkt sé miður, ef það er á móti vilja viðkomandi fólks og stjórnenda sveitarfélaganna.

Þetta er 1. umr. um málið, en þetta vildi ég láta koma fram um afstöðu mína og tel ekki þörf á að fjölyrða meira um það. En ég harma það mjög, ef þetta frv. verður knúið í gegn, eins og það er, og í raun og veru tel ég algerlega þarflaust að bæta nokkru við þá löggjöf, sem um þetta gildir, að félmrn. skuli sameina sveitarfélög, þegar viðkomandi sveitarfélög óska þess.