05.11.1969
Sameinað þing: 10. fundur, 90. löggjafarþing.
Sjá dálk 523 í D-deild Alþingistíðinda. (3245)

22. mál, endurskoðun stjórnarskrárinnar

Flm. (Gísli Guðmundsson):

Herra forseti. Undanfarin ár hefur verið um það rætt í þingsölum, að nauðsyn beri til að breyta starfsháttum Alþ. Þegar þetta ber á góma verður að hafa í huga, að stjórnarskráin mótar að miklu leyti skipan þingsins og störf. Stjórnarskrána þarf að endurskoða. Till. til þál. um slíka endurskoðun flutti Karl Kristjánsson þáv. alþm. á Alþ. 1966, en sú till. varð ekki útrædd. Þessa till. Karls Kristjánssonar leyfði ég mér að taka upp til endurflutnings á Alþ. 1967 að mestu óbreytta. Kom þá fram nokkur gagnrýni á till., en ekki gafst tækifæri til andsvara, og var 1. umr. um málið ekki lokið á því þingi.

Till. sú, sem ég hef leyft mér að flytja á þskj. 22, er með sama sniði og sú, sem ég áður nefndi, en fjallar þó um ýmis ný efnisatriði, að þau skuli taka til sérstakrar athugunar við endurskoðunina. Ég segi ný efnisatriði, af því að þau voru ekki nefnd sérstaklega í hinni fyrri till., en þau eru þó a.m.k. flest valin með hliðsjón af ýmsu, sem menn hafa lagt til mála eftir stofnun lýðveldisins, m.a. síðustu árin í sambandi við stjórnarskrána. Till. á þskj. 22 fylgir grg., sem ég leyfi mér að vísa til, en ég tel mér jafnframt skylt að geta þess, að sá hluti grg., sem fjallar um sögu stjórnarskrármálsins síðustu áratugina er að mestu tekinn upp úr hinum eldri grg. Ég leyfi mér einnig að vísa til hinnar snjöllu framsöguræðu, sem Karl Kristjánsson flutti um þetta mál á Alþ. 1966 og skráð er eða prentuð í Alþingistíðindum. En hér á þingi eiga nokkrir hv. þm. sæti, sem ekki áttu sæti, er sú ræða var flutt. Ég vil taka það fram strax, að ég stend einn að þessari till. og finni menn á henni agnúa, er við mig einan að sakast, en ekki þingflokk þann, sem ég telst til, því að till. hefur enn ekki verið rædd þar og er ekki flokksmál.

Árið 1942, þegar undirbúningur var hafinn að endurreisn lýðveldis á Íslandi, var samkv. ákvörðun Alþ. skipuð nefnd til að gera till. um breytingar á stjórnarskrá konungsríkisins Íslands. Í nefndinni tóku sæti á því ári átta alþm., tveir frá hverjum þingflokki. Þetta voru allt mikilhæfir menn og mikilsvirtir, sem m.a. má ráða af því, að sex af þessum átta nefndarmönnum hafa gegnt ráðherraembættum fyrr eða síðar, einn verið alþingisforseti og einn formaður stjórnmálaflokks um áratugi, en aðeins einn þeirra á nú sæti í þessum sal. Nefndin samdi frv., sem gerði ráð fyrir þeim breytingum á stjórnarskránni, sem óhjákvæmilegar voru vegna breytingarinnar á konungsríki í lýðveldi árið 1944. En í grg. fyrir frv. kvaðst hún vinna áfram að endurskoðun stjórnarskrárinnar. Sagði hún það starf, sem eftir væri, vera víðtækara en hitt, sem unnið hefði verið, og nauðsynlegt að afla gagna frá öðrum lýðræðisþjóðum. Undir þetta rituðu nefndarmenn allir nöfn sín. Alþ. ákvað svo árið 1945 að skipa skyldi tólf manna endurskoðunarnefnd til ráðuneytis eldri nefndinni. Þarna voru þá tuttugu menn að verki við að gera till. um það, sem almennt var nefnt lýðveldisstjórnarskráin og réðu þeir til utanfarar prófessor í lögfræði, þjóðkunnan mann, en hann fór víða um lönd til að safna stjórnarskrám eða draga saman fróðleik um þær. Frá tuttugu manna nefndinni komu þó ekki till., svo að mér sé kunnugt, og eftir tvö ár felldi Alþ. niður umboð hennar. En jafnframt fól þingið ríkisstj. að skipa nýja sjö manna nefnd til að endurskoða stjórnarskrána. Þetta gerðist árið 1947. Sú nefnd mun hafa starfað í nokkur ár, en skilaði aldrei nál. og er víst úr sögunni fyrir löngu. Formaður þeirrar nefndar, núv. hæstv. forsrh., hefur í bókinni Land og lýðveldi, sem kom út árið 1965, sagt frá till., sem fram hafi komið í nefndinni, en málið hlaut þar ekki neina afgreiðslu svo ég viti.

En það voru fleiri en Alþ. og nefndirnar þrjár, sem létu lýðveldisstjórnarskrármálið til sín taka fyrsta áratug lýðveldisins. Fjórðungsþing Austfirðinga og Norðlendinga tóku málið til meðferðar og gerðu um það merkilegar tillögur, sem birtar voru, og sunnanlands var stofnað stjórnarskrárfélag áhugamanna. Í blöð og tímarit var mikið um þetta mál ritað og víða var það rætt. Þegar á árinu 1944 sögðu stjórnarskrárnefndir beggja deilda Alþ. í sameiginlegu nál., 22. febr. þess árs:

„Það mun vera almenn skoðun í landinu, að mikil þörf sé gagngerðrar endurskoðunar stjórnarskrárinnar og sú breyting ein sé ekki fullnægjandi, að lýðveldi verði stofnað í stað konungdæmis.“

Ég hef rakið þessa sögu í fáum orðum til þess að rifja það upp fyrir hv. þm., að við stofnun lýðveldisins og lengi síðan var það útbreidd skoðun í landinu og studdist við yfirlýsta stefnu leiðandi manna í stjórnmálaflokkum og sjálfs Alþ., að fara þyrfti fram vönduð endurskoðun á stjórnarskránni gömlu, að þjóðin ætti að fá lýðveldisstjórnarskrá, og tillögur um stjórnarskrárbreytingu komu fram bæði í síðustu stjórnarskrárnefndinni og frá aðilum utan Alþ., en þar var m.a. um ýmis mikilsverð nýmæli að ræða. Þó að hljóðara yrði um þessi mál síðar, verður enn víða vart gremju út af því, að stjórnarskrármálið sem slíkt hafi verið svæft og er þingflokkum kennt um. Úr því að nauðsynlegt þótti fyrir 20–25 árum að endurskoða stjórnarskrána í heild, þá er það áreiðanlega ekki síður nauðsynlegt nú. Ég held meira að segja, að 25 ára reynsla hafi leitt í ljós, að nauðsyn breytinga sé jafnvel brýnni nú en hún virtist þá vera.

Ég hef heyrt því varpað fram sem einhvers konar afsökun í þessu máli, að Bretar hafi enga stjórnarskrá, heldur láti sér nægja almenna löggjöf og hefð. Það kemur ekki þessu máli við. Hér á Íslandi er stjórnarskrá í gildi, sem er undirstaða ríkisvalds og löggjafar, og ef menn vilja afnema hana, þá er þar vissulega um róttæka breytingu að ræða, sem varla yrði gerð án mikillar athugunar. Sagt er að þar sem festan er mest í stjórnarfari, séu stjórnarskrár búnar að gilda lengi. En hver treystir sér til að halda því fram, að hér á landi hafi verið festa í stjórnarfari síðan lýðveldið var stofnað? Það er sagt, að nýlegar stjórnarskrár hafi sums staðar dugað illa, t.d. í Þýzkalandi og Frakklandi. En nýju stjórnarskrárnar í þeim löndum urðu til eftir styrjöld eða byltingu, kannske að einhverju leyti af því að þær elztu voru búnar að vera helzt til lengi í gildi. Hér er verið að tala um að setja lýðveldisstjórnarskrá í landi, þar sem hvorki geisar ófriður né bylting, en undirstöður eru ótryggar.

Eftir reynslunni að dæma virðist það ekki gefa góða raun að fela þingflokkum einum eða fulltrúum þeirra að endurskoða stjórnarskrána. Ástæðuna læt ég liggja á milli hluta, en þess vegna er í þessari till., sem hér liggur fyrir, gert ráð fyrir að skipa stjórnarskrárnefnd þannig, að líklegt sé, að þar ráði fleira tillögum manna en flokkssjónarmið ein. Lagt er til, að níu menn verði í nefndinni, fjórir tilnefndir af þingflokkum, en fimm af hæstarétti og lögfræðideild Háskólans. Helzt hefði ég kosið, að nefndarformaðurinn og annar í viðbót væru tilnefndir af forseta Íslands án þess að framkvæmdastjórn Alþ., þ.e. ríkisstj., ætti þar hlut að máli, en mér hafa tjáð löglærðir menn, að slíkt samræmist varla stjórnarskránni eins og hún er nú, og er það, ef rétt reynist, glöggt dæmi þess, hve mjög vald hins þjóðkjörna forseta er takmarkað.

Ætla má, að nefnd, sem skipuð yrði á þann hátt, sem hér er gert ráð fyrir, ynni verkið, og ólíklegt er, að fulltrúar eins eða fleiri þingflokka fengju því ráðið, að málið yrði svæft í nefndinni, þó að þeir kynnu að óska þess, að eitt atriði, t.d. kjördæmaskipunin, yrði tekið til sérafgreiðslu vegna flokkshagsmuna og allt annað látið sitja á hakanum. Færi svo, að nefndin klofnaði, mundu tillögur nefndarhlutanna og rökstuðningur a.m.k. skapa umræðugrundvöll fyrir þjóð og þing. En í lengstu lög verður að vona, að nefnd sem þessi gæti náð samkomulagi um þau málsatriði, er mestu skipta, eftir að hafa brotið þau til mergjar með framtíðarheill ríkis og þjóðar fyrir augum og að tímabundin sérsjónarmið flokka eða annarra yrðu þá látin þoka fyrir því, sem meira er um vert, er til lengdar lætur.

Til þess er ætlazt, að nefndin endurskoði stjórnarskrána í heild og hafi óbundnar hendur um tillögugerð. Gert er þó ráð fyrir, að lagt verði fyrir nefndina að taka til sérstakrar athugunar allmörg nánar tilgreind efnisatriði, sem eru svo mikilsverð eða það mikið umrædd í seinni tíð, að ekki má undan falla, að um þau fáist álit nefndarinnar, hvernig sem það yrði. Þessi málsatriði, sem till. fjallar um sérstaklega, eru 20 talsins. Leyfi ég mér að vísa til þess, sem um þau er sagt í grg. En efnisatriðin eru þessi:

1. Hvort fyrirkomulag æðstu stjórnar ríkisins sé svo heppilegt sem það gæti verið, og hvaða skipan hennar mundi vera bezt við hæfi þjóðarinnar.

2. Hvort skipting Alþ. í deildir sé úrelt orðin og ein málstofa heppilegri.

3. Hvort þörf sé skýrari ákvæða um aðgreiningu löggjafarvalds, framkvæmdavalds og dómsvalds.

4. Hvort nauðsyn sé nýrra ákvæða til að marka rétt ríkisstj. og Alþ. til samninga við aðrar þjóðir.

5. Hvort setja skuli ákvæði um það, hvenær rétt sé og skylt að láta fara fram þjóðaratkvæðagreiðslu og hvað hún gildi.

6. Hvort ástæða sé til að takmarka kjörgengi meira en nú er gert í 34. gr. stjórnarskrárinnar.

7. Hvort rétt sé að breyta kjördæmaskipuninni á þá leið, að landinu öllu verði skipt í einmenningskjördæmi, þar sem aðalmenn og varamenn verði kosnir saman óhlutbundnum kosningum, en uppbótarþingmenn engir.

8. Hvort þörf sé lagasetningar um skyldur og réttindi þingflokka.

9. Hvort æskilegt sé að taka inn í stjórnarskrána ákvæði um skiptingu landsins í fylki eða aðrar nýjar samtakaheildir, er hafi sjálfstjórn í sérmálum, enda leiti nefndin um þetta álits sýslunefnda, bæjarstjórna, borgarstjórnar Reykjavíkur, Sambands ísl. sveitarfélaga og sérsambanda sýslu- eða sveitarfélaga í einstökum landshlutum.

10. Hvort ástæða sé til að kveða nánar á en nú er gert um útgáfu bráðabirgðalaga og gildistíma.

11. Hvort þörf sé nýrra ákvæða um eignakaup og eignasölu ríkissjóðs og ríkisstofnana.

12. Hvort gerlegt sé og nauðsynlegt að hindra með stjórnarskrárákvæði óeðlilega verðhækkun lands og fasteigna.

13. Hvort ástæða sé til að kveða á um rétt og skyldu allra verkfærra þjóðfélagsþegna til að leysa starf af hendi.

14. Hvort kveða skuli á um, að þjóðfélaginu sé skylt að sjá svo um, að börnum og ungmennum, hvar sem þau eiga heima á landinu, skuli gert kleift að afla sér almennrar menntunar.

15. Hvort ákvæði 75. gr. stjórnarskrárinnar eigi þar heima á komandi tímum.

16. Hvort rétt sé, að í stað „15. dag febrúarmánaðar“ í 35. gr. stjórnarskrárinnar komi annar tími, t.d. 1. okt.

17. Hvort rétt sé að kveða nánar á en nú er gert um frumkvæði að hækkun ríkisútgjalda.

18. Hvort bæta skuli ákvæðum úr mannréttindayfirlýsingu Sameinuðu þjóðanna við VII. kafla stjórnarskrárinnar og breyta 70. gr. hennar með hliðsjón af nútímalöggjöf.

19. Hvort tilhlýðilegt sé og gagnlegt til leiðbeiningar á komandi tímum, að stjórnarskráin hefjist á yfirlýsingu um skyldur þjóðarinnar við landið og um nauðsyn landsbyggðar, enda jafnframt kveðið á um, að fasteignir og náttúruauðæfi hér á landi séu yfirleitt í eigu Íslendinga.

20. Hvort ráðlegt sé, að sérstaklega kjörið stjórnlagaþing fjalli um stjórnarskrána.

Hér er í rauninni um að ræða lágmarkstölu þeirra efnisatriða, sem ég tel, að stjórnarskrárnefndin verði að gefa sérstakan gaum, taka afstöðu til og gera tillögur um, ef henni sýnist svo.

Í þessari skrá um athugunarefni felast, eins og ég hef áður sagt, fyrst og fremst þau efnisatriði, er tekin voru upp í tillögu Karls Kristjánssonar á Alþ. 1966, en auk þess atriði, sem komið hafa fram hjá öðrum í meira eða minna ákveðnu tillöguformi og einnig atriði, sem nú eru nefnd í fyrsta sinn að ég hygg í þessu sambandi. Komið hefði til greina að nefna fleiri atriði og geta hv. þm. að sjálfsögðu gert till. um það við meðferð málsins og er form tillögunnar hentugt með tilliti til slíkra viðbóta.

Í grg. tillögunnar er fjallað um þessi 20 efnisatriði, sem í tillögunni eru nefnd, hvert fyrir sig, og leyfi ég mér að vísa til þess, en ég vil þó leyfa mér að fara nokkrum orðum um sum þeirra atriða, sem talin munu mestu skipta, og um stjórnarskrána almennt.

Stjórnarskrá ríkis er í eðli sínu eins konar stofnsamningur þjóðfélagsþegnanna, samningur um þjóðfélagsvaldið, meðferð þess og tilgang og jafnframt samningur um takmörkun á þjóðfélagsvaldinu gagnvart einstaklingum og um mannréttindi almennt. Ný stjórnarskrá hér á Íslandi eða ákvæði um breytingar á henni eru sett með tveimur beinum afgreiðslum þjóðarfulltrúanna á Alþ. og einni óbeinni afgreiðslu þjóðarinnar sjálfrar, þ.e. kjósenda, en við aðra löggjöf nægir ein fullnaðarafgreiðsla á Alþ.

Í mörgum löndum hefur stjórnarskráin í öndverðu verið sett á sérstöku stjórnlagaþingi þjóðarfulltrúa með eða án samþykkis ríkjandi þjóðhöfðingja. Þetta hefði átt að gerast hér á þjóðfundinum 1851, en sá fundur fór út um þúfur svo sem kunnugt er, og talið var, að konungurinn hefði síðan gefið okkur stjórnarskrána árið 1874. Þjóðin átti þar formlega engan hlut að máli, en ávann sér síðar rétt og aðstöðu til að nota þessa konungsgjöf að sínum vilja. Samkvæmt stjórnarskránni, eins og hún er nú, er Ísland lýðveldi eða „republik“. Hér á að vera lýðræði eða það, sem á útlendum málum heitir „demókratí“. Stjórnarskráin er grundvöllur hinnar almennu löggjafar. Stjórnarskrá frænda okkar Dana, sem okkar stjórnarskrá dregur dám af, ber beinlínis heitið grundvallarlög eða „grundlov“, og stjórnlagaþing þeirra 1849 var nefnt á þeirra máli „grundlovgivende forsamling“. Ef Alþ. setur lög, sem fara í bága við ákvæði í stjórnarskránni, eru þau lög ógild.

Í 2. gr. stjórnarskrárinnar er talað um þrjár greinar þjóðfélagsvalds: löggjafarvald, framkvæmdarvald og dómsvald. Heil þjóð, jafnvel þótt fámenn sé tiltölulega, getur yfirleitt ekki sjálf farið með þetta vald nema á óbeinan hátt. Hún kýs sér fulltrúa til að semja lög, hún kýs sér forseta til að fara með framkvæmdarvaldið, en hann á að gera það ásamt öðrum stjórnarvöldum, svo sem nánar er tilgreint í stjórnarskránni. Dómendur fara með dómsvald. Þeir eru ekki kjörnir af almenningi, enda ætlazt til, að þeir séu lærðir sérfræðingar á sínu sviði og gert ráð fyrir, að hæfni þeirra sé erfitt að meta í almennri kosningu. Þeir eru því skipaðir af framkvæmdarvaldinu, en eiga ekki að vera háðir því í dómum. Þetta mætti e.t.v. tryggja betur en nú er gert, en að öðru leyti ætla ég ekki að ræða um dómsvaldið.

En um framkvæmdarvaldið og löggjafarvaldið vil ég leyfa mér að fara nokkrum orðum í þessu sambandi. Milli þessara tveggja greina valdsins ætti að hafa gleggri skil en nú eru í stjórnarskránni. Forsetinn er kjörinn af þjóðinni, eins og Alþ. En hann fer ekki nema að mjög litlu leyti með framkvæmdarvaldið. Honum er hins vegar ætlað að undirskrifa lög, sem hann tekur ekki þátt í að semja. Það er venja frá fyrri tímum, að þjóðhöfðingi geri slíkt, en löggjafarþingið eða meiri hluti þess ræður framkvæmdarstjórn ríkisins. Þessi framkvæmdarstjórn hefur svo í reyndinni mjög mikil áhrif á störf þingsins, þ.e. löggjöfina. Eftir nokkuð löng kynni af Alþ. og ríkisstj. hallast ég að því, að bæði Alþ. og ríkisstj. gætu unnið verk sitt betur, ef forsetinn réði ríkisstj. og ráðherrar væru ekki alþingismenn. Þó deila megi um einstök atriði, finnst mér það leiða af eðli málsins, að þjóðkjörinn forseti eigi að fara með raunverulegt framkvæmdarvald. En í starfi sínu verður hann og stjórn hans að sjálfsögðu að fara eftir stjórnarskránni og þeim lögum, sem Alþ. setur hverju sinni. Núgildandi stjórnarskrá tryggir löggjafarvaldið og eins og nú hagar til meginhluta ríkisvaldsins stjórnmálaflokkum, einkum þó svo nefndum þingflokkum, og stuðlar að því beinlínis, að þjóðin skiptist í sem flesta slíka. En forsetann, sameiningartákn þjóðarinnar, sviptir hún miklum hluta þess valds, sem hann eftir eðli málsins ætti að hafa. Hún áskilur þingflokkum sérstakan rétt til 11 þingsæta af 60. Sætum þessum er svo úthlutað til flokksframbjóðenda, sem ekki hafa haft nægilegt fylgi til að ná kosningu í kjördæmi og segi ég það ekki til óvirðingar hlutaðeigandi mönnum, sem margir hafa verið mætir menn. Þingmenn eru að öðru leyti kosnir hlutfallskosningu í fáum, stórum og á íslenzkan mælikvarða fjölmennum kjördæmum. Kjósandanum er ekki tryggður réttur til að kjósa þá frambjóðendur, sem hann helzt vill. Hann verður að kjósa lista, þ.e. heilan hóp manna, flokk, og það þó að honum sé kannske áhugamál að vera utan flokka. Sjálfur hef ég lengi verið í stjórnmálaflokki og er enn. Ég lít svo á, að flokkar hafi innt af hendi mikilsvert hlutverk í sögu lýðræðisþróunarinnar. En þegar ég í seinni tíð hugsa um framtíð þjóðarinnar, sem ekki verður nema um stuttan tíma mín framtíð og okkar, sem sitjum í þessum sal, þá finnst mér, að hér þurfi að breyta til. Mér finnst stundum í seinni tíð, að Alþ. sé ekki til, að þingflokkarnir fjórir, sem hér eru nú, séu í rauninni fjögur þing, og þó er það auðvitað ýkt mynd, en hún skýrir það, sem ég á við. Það er sjálfsagt gagnlegt, að stjórnmálaflokkar haldi áfram að starfa, og þeir gera það eflaust, en stjórnarskráin á ekki að vernda flokkaríki hér á landi. Hún á að vera miðuð við fólkið, sem í landinu býr, landið og landsbyggðina. Hún á svo sem unnt er að tryggja sjálfstæði ríkisins og áframhaldandi eignarrétt þjóðarinnar á landinu. Flokkar eru tímabundið fyrirbrigði í þjóðlífinu. Stjórnarskráin á að tryggja, að fólkið í landinu, hver og einn, og byggðarlögin hafi sem bezta aðstöðu til að kjósa þann fulltrúa persónulega, sem það vill öðrum fremur af þeim, sem um er að velja, og hafi sem bezta aðstöðu til að gera sér grein fyrir því, hverjum heppilegast sé að treysta. Með þetta í huga hallast ég að því nú, að einmenningskjördæmin séu það, sem koma skal. Þau munu líka að jafnaði tryggja Alþ. bezta starfskrafta, er til lengdar lætur og draga hæfilega úr því, sem nefnt er flokksræði. Þau munu skapa nánara samband milli kjósenda og þingmanna og trausta staðbundna þekkingu þingmanna. En hin staðbundna þekking er undirstaða þekkingar á þjóðarhag. Menn ættu ekki að temja sér að tala með lítilsvirðingu um hreppapólitík eða landshlutapólitík, því að hún á a.m.k. eins mikinn rétt á sér og pólitík stétta og flokka. Miklu auðveldara yrði að koma við prófkosningum eða skoðanakönnunum í einmenningskjördæmum en í núverandi kjördæmum með hlutfallskosningu.

Ég veit, að ýmsir óttast, að erfitt kunni að vera að skipta landinu í t.d. 60 einmenningskjördæmi, svo að miðað sé við núverandi þingmannatölu. Ég hef sjálfur gert tilraun til þess, og ég veit, að það er ekki auðvelt, svo að öllum líki. Ég er á sama máli og formaður stjórnarskrárnefndarinnar síðustu um það, að það sé of einstrengingsleg regla, að öll einmenningskjördæmi hafi næstum jafnmarga íbúa eða kjósendur. Það verður að taka tillit til staðhátta. Ef ég ætti að gefa ráð um þetta, mundi ég að líkindum stinga upp á því, eins og sakir standa, miðað við 60 þm., að núverandi uppbótarþingsætum yrði skipt milli þriggja fjölmennustu kjördæmanna, sem nú eru, og fengi Faxaflóasvæðið syðra meginhluta þeirra, og síðan yrði öllum kjördæmunum skipt eins og þingmannatala þeirra að viðbættum uppbótarsætum segir til um, enda þótt trúlega yrði vegna staðhátta að gera minni háttar undantekningar frá þessari reglu. Ég álít, eins og margir aðrir, þ. á m. nefndarformaðurinn, sem ég vitnaði til áðan, eðlilegt og sanngjarnt, að strjálbýlið hafi hlutfallslega fleiri þm. miðað við íbúafjölda en höfuðborgarsvæðið eða stærstu bæirnir. Um það úrval starfskrafta, sem á þingið kæmi, hygg ég, að fjölmennismismunur kjördæmanna hefði ekki mikil áhrif. Frambjóðandi, sem er þeim kostum búinn að geta fengið meiri hl. í 2 500 manna kjördæmi, gæti alveg eins fengið hann í 3 000 eða 3 500 manna kjördæmi, ef menn þekktu hann þar. En það, sem sízt má ske í þessu máli, er, að flokkarnir komist upp með að láta fyrir fram útreiknaðar áætlanir um flokkshagnað eða flokkstjón á næstunni ráða úrslitum í þessu máli, því að slíkt er hégóminn einber, þegar um langa framtíð er að ræða. Og sem betur fer eru allar áætlanir um þetta meira eða minna út í bláinn. En víst má telja, að svona róttæk breyting í skynsemdarátt mundi ýta fram á sjónarsvið stjórnmálanna mörgum mikilhæfum mönnum, sem nú eru innan flokka og utan og ekki kæmu að öðrum kosti við sögu fyrst um sinn.

Ég heyri sagt, að sumir forustumenn minni flokkanna telji sér skylt að vera á móti einmenningskjördæmum. Sé svo, vil ég biðja þá að hugleiða, hver muni vera ástæðan til þess, að flokkar þeirra hafa ekki styrkzt til muna við upptöku almennra hlutfallskosninga, að núverandi kjördæmaskipun er ekki sameinandi, heldur sundrandi afl, ef svo mætti að orði komast. Ég heyri sagt, að sumir mikli fyrir sér, að stærsti flokkurinn, sem nú er, fengi alla þm. í Reykjavíkurkjördæmunum. Heldur þykir mér það ólíklegt, að svo færi. En í mínum augum skipta svona spár engu máli. Setning stjórnarskrár fyrir framtíðina á að standa ofar stundarhagsmunum núverandi flokka, og það vona ég, að menn viðurkenni í þessum sal, því að flokkarnir og flokksforingjarnir okkar eru engan veginn eins slæmir og margir vilja vera láta.

En þó að flokkarnir eigi það ekki allt skilið, sem þeim er sagt til hnjóðs um þessar mundir, og þó að ég sé sjálfur í flokki, er ég því fylgjandi, sem vikið er að í tillögunni, að sett verði stjórnarskrárákvæði og síðan lög um réttindi og skyldur þingflokka. Í stjórnarskránni hefði slíkt ákvæði átt að standa alla tíð síðan flokkunum var þar áskilinn sérstakur réttur til þingsæta. Og ég held, að lög um þetta efni séu eðlileg, jafnvel þótt einmenningskjördæmafyrirkomulagið verði tekið upp. Það leynifélagssnið, sem ósjaldan hefur verið á flokkum hér og víðar og ýmissi starfsemi þeirra, er óheppilegt. Og það er hlálegt, að hægt sé að auglýsa flokk, þar sem í raun og veru enginn skipulagður félagsskapur er til staðar. Um margs konar félagsskap hafa verið sett lög í þessu landi, og sjálfsagt er hægt að setja lög um flokkana, án þess að mælt sé fyrir um það í stjórnarskránni, en ég tel, að taka beri til athugunar, að stjórnarskráin mæli fyrir um lagasetningu um þetta efni.

Ég vék að því áðan, að þjóðin, þ.e. almenningur í landinu, hefði yfirleitt ekki tök á því að fara með ríkisvaldið, heldur verði að velja til þess fulltrúa. Stundum hefur það þó verið talið framkvæmanlegt og eftir atvikum heppilegt að leita álits þjóðarinnar með því að láta fara fram almenna atkvgr. í landinu um tiltekin efni, sem eru þess eðlis, að hægt er að svara játandi eða neitandi spurningu um glögglega skilgreind undirstöðuatriði. Þjóðaratkv. fór fram um sambandslögin 1918, um stofnun lýðveldisins 1944, um áfengisbann tvisvar, þegnskylduvinnu og e.t.v. fleira, þótt ég minnist þess ekki nú. Hér er lagt til í 5. tölul. í tillögunni, að tekið verði til athugunar að setja í stjórnarskrána ákvæði um þjóðaratkvgr. og hvert gildi þær skuli hafa, og er þar gert ráð fyrir, að meira verði um þjóðaratkvgr. en verið hefur. Heyrt hef ég það haft á móti þessu, að við þjóðaratkvgr. erlendis hafi komið fram, að þjóðir reynist, þegar til slíks kemur, íhaldssamari en þingfulltrúar þeirra. Ég geri ráð fyrir, að þau rök kæmu til athugunar í nefndinni ásamt öðrum rökum þessa máls, en ekki sýnast mér þau nothæf í þessu sambandi. Einu ákvæðin, sem nú eru í stjórnarskránni um þjóðaratkvgr., eru í 79. gr. hennar varðandi kirkjuskipun, en undanfarið hefur verið svo mikið og oft um þjóðaratkvgr: rætt, að sjálfsagt er, að því efni sé sérstakur gaumur gefinn við endurskoðunina. Þess verður þá auðvitað að gæta, að ekki sé skylt að setja af stað samkv. stjórnarskránni svo margar og tíðar þjóðaratkvgr., að þær geri löggjafarþingið óvirkt.

Endurskoðunarnefndinni er í tillögunni, sem hér liggur fyrir, m.a. ætlað að taka sérstaklega til athugunar, hvort æskilegt sé að taka inn í stjórnarskrána ákvæði um skiptingu landsins í fylki eða aðrar nýjar samtakaheildir, er hafi sjálfstjórn í sérmálum. Tillaga um þetta mál hefur áður verið flutt sérstaklega á Alþ. Ég vil leyfa mér að minna á aðdraganda þess máls.

Á Alþingi hinu forna á Þingvöllum við Öxará var landinu skipt í fjórðunga árið 965, en þessi fjórðungaskipan er enn rík í meðvitund þjóðarinnar. Um svipað leyti og hið endurreista Alþ. fékk löggjafarvald á öldinni sem leið voru tekin upp ömt og amtsráð í landshlutum, en síðan afnumin, þegar höfuðstaðarvald byrjaði að verða virkt afl í þjóðfélaginú. Fáum árum eftir lýðveldisstofnunina, í tíð stjórnarskrárnefndanna, sem ég vék að áðan, gerðu fjórðungsþing Austfirðinga og Norðlendinga m.a. þá tillögu í stjórnarskrármálinu, að landinu skyldi skipt í nokkur stór umdæmi, sem sjálf önnuðust meðferð nánar tiltekinna mála á sínum svæðum og færu kjörnir fulltrúar og framkvæmdastjórar með þau mál í hverjum landshluta. Tillagan gerði ráð fyrir fleiri umdæmum en fjórum, og því var ekki hægt að kalla þau fjórðunga eins og fyrrum. Hvatamenn tillögunnar fyrir austan og norðan voru menn málvandir og þjóðlegir í hugsun. Þeir vildu gefa umdæmunum svipmikið nafn, sem væri helzt í senn fornt að uppruna og þó alkunnugt og munntamt. Þeir völdu orðið fylki, sem er norrænt og íslenzkt orð og var að fornu notað í Noregi, en kemur víða fyrir í íslenzkum ritum fornum. Fylki er eins og konungsheitið fylkir dregið af fólk. Ég kann vel við þetta nafn, en það skiptir ekki öllu máli. Í orðabók Menningarsjóðs er það talið sömu merkingar og hérað eða landshluti. Hins vegar er rangt að þýða orðið „state“ í Bandaríkjunum með íslenzka orðinu fylki. „State“ þýðir ríki, og það er a.m.k. ekki mín hugmynd, að Ísland verði ríkjasamband eins og Bandaríkin. Hins vegar vakir það fyrir mér o.fl., að í fylkjunum eða umdæmunum verði stjórnunarmiðstöðvar, sem hefðu meira vald en sveitarstjórnir hafa nú og tækju að sér hver á sínu svæði eitthvað af þeim verkefnum, sem nú eru á vegum ríkisins, og væri þá eðlilegt, að ríkissjóður fengi þeim sem því svarar af tekjum sínum. Margir eru þeirrar skoðunar, að þetta fyrirkomulag sé líklegt til að verða, ef til kæmi, áhrifamest þeirra úrræða, sem menn hafa komið auga á til að efla skapandi mátt innan landshlutanna og jafnræði milli þeirra. Í tímaritinu Gerpi, sem gefið var út á Seyðisfirði á sínum tíma, eru mjög athyglisverðar hugleiðingar um þetta mál. Þar er t.d. af skarpskyggni á það bent, að slíkar stjórnarmiðstöðvar mundu til þess fallnar að laða að sér menntaða hæfileikamenn, sem eru upprunnir í hlutaðeigandi landshlutum og hafa hlotið þar mikilsverða menntun, t.d. stúdentsmenntun, en nú sogast inn í höfuðborgina, af því að þeir fá hvergi annars staðar verkefni. Fyrir landshlutana er þarna um tilfinnanlega blóðtöku að ræða. Eftir sólarmerkjum að dæma verður þessari fylkjaskipun komið á fyrr eða síðar í einhverju formi og með einhverju nafni, en því fyrr, því betra. Vera má, að það sé hægt án stjórnarskrárbreytingar, en ég held, að eðlilegt sé, að undirstöðuákvæði um þetta séu í stjórnarskránni og svo nánari ákvæði í lögum; eftir því sem þörf gerist. Ég bið alla þá, sem vilja, að Ísland sé byggt, að athuga þetta mál með skilningi og án fordóma, og það veit ég, að nefndin muni gera, sem ætlazt er til, að skipuð verði samkv. þessari tillögu. Smæð þjóðarinnar er ekki frambærileg sem rök gegn þessu máli, því að þá er skammt í það að halda því fram, að Íslendingar geti ekki verið sjálfstæð þjóð vegna smæðar sinnar.

Þegar hér er komið, tel ég rétt að gera grein fyrir 19. tölul. þessarar tillögu, sem einhverjum kann að koma spánskt fyrir sjónir við fyrstu sýn. Við lestur sumra stjórnarskráa frá öðrum löndum hefur komið upp hjá mér sú hugmynd, að vel færi á því, að íslenzka stjórnarskráin hæfist á einhverri almennri yfirlýsingu um hornsteina þjóðfélags vors, en benda má á fordæmi um slíkt í öðrum stjórnarskrám. Mér er í því sambandi efst í huga, að slík yfirlýsing yrði um skyldur þjóðarinnar við landið, um nauðsyn landsbyggðar og eignarhald Íslendinga á náttúruauðæfum þess og föstum verðmætum. Tvö hundruð þúsund mönnum eru mikil örlög sköpuð með því að fá að vera sjálfstætt ríki svo lengi sem það lánast, og það er landinu að þakka. Það er því að þakka, að við eigum landið; þetta stóra, fagra og heilnæma land, og við eigum það, af því að við höfum byggt það. Við töpum því, ef landsbyggð eyðist. Á þessa staðreynd mætti 1. gr. stjórnarskrárinnar minna okkur um aldur og ævi eða svo lengi sem við Íslendingar setjum okkur sjálfir lög.

Þessi framsöguræða er að verða nokkuð löng, og um önnur athugunarefni, sem nefnd eru í tillögunni, verð ég því að vera fáorður, en hið hv. þm. að kynna sér það, sem í grg. er sagt um þau efni. Þar er lágt til, að fjallað verði um samninga við aðrar þjóðir, um kjörgengi, um bráðabirgðalög, um kaup og sölu ríkiseigna, um óeðlilega verðhækkun lands; um skiptingu Alþ. í deildir, um þingsetningartíma, um rétt og skyldur til vinnu, um jöfnun aðstöðu til almennrar menntunar, um varnarskyldu, um hækkun ríkisútgjalda, um mannréttindi og um stjórnlagaþing. Um sum þessara atriða er ég sjálfur enn í vafa, hvað ég ætti þar að leggja til mála, en tel þau öll þannig vaxin eða þannig til komin í sambandi við stjórnarskrárumræður, að um þau beri að fjalla í nefndinni. Það sýnist mér staðreynd, að hin gífurlega verðhækkun lands, lóða og fasteigna sé í þann veginn að verða þjóðarmein hér, en er þegar orðið það víða um heim. Manna á milli er oft um það rætt, að ýmis mikilsverð trúnaðarstörf utan þings séu ekki vel samrýmanleg þingmennsku eða þátttöku í stjórnmálabaráttu. Ég vek athygli á þessu tvennu hér, en vísa að öðru leyti til grg., eins og ég hef áður sagt.

Við Íslendingar erum mjög fámenn þjóð. Samt erum við gjarnir á að kveða upp dóma og koma þeim á framfæri um önnur ríki, einkum stórveldin, stjórnarfar þeirra og framferði, styrjaldir þeirra og vopnaskak. Við tökum jafnvel afstöðu með og móti erlendum stjórnmálaflokkum, og okkar flokkar telja til frændsemi við þá. En allt er þetta til lítils, því að svigurmæli okkar eða vinmæli verða fáum kunn og lítils metin, og við erum lítils megandi í samskiptum þjóða. En eitt er það, sem gæti gert Ísland að stórveldi. Þjóðfélag okkar gæti orðið fyrirmynd, sem athygli vekti um heim allan einmitt vegna fámennisins hér og að ýmsu öðru leyti hagstæðra skilyrða til slíks, sem hér verða ekki rakin. Ef íslenzka þjóðin gæti lært þá list að stjórna sér sjálf betur en aðrar þjóðir gera, yrði sannarlega eftir því tekið og um það rætt, og þá yrðu Íslendingar ekki lengur áhrifalítil þjóð. Ég vona, að endurskoðun stjórnarskrárinnar, sem fram mun fara fyrr eða síðar, verði áfangi á leiðinni að því marki.

Ég legg svo til, herra forseti, að till. verði að þessari umr. lokinni vísað til síðari umr. og hv. allshn.