01.04.1971
Sameinað þing: 39. fundur, 91. löggjafarþing.
Sjá dálk 177 í D-deild Alþingistíðinda. (3664)

294. mál, landhelgismál

Forsrh. (Jóhann Hafstein):

Herra forseti. Góðir hlustendur. Landhelgismál Íslendinga eru að minni hyggju hafin yfir pólitískar flokkadeilur og erjur. Mér er það gleðiefni að geta lýst yfir, að við Íslendingar stefnum allir að einu marki, þótt ágreiningur sé nokkur um leiðir að þessu marki eða aðferðir til framkvæmda. Sá ágreiningur er of lítilfjörlegur til þess að geta verið uppistaða í umr. frá Alþ. um þetta örlagaríka mál þjóðarinnar. Hitt er mikilvægt, að Alþingi Íslendinga geri umheiminum ljóst, að hverju við stefnum, hver sé kjarni málsins. Ég leyfi mér að vitna til orða eins helzta brautryðjanda Íslendinga í baráttu þeirra fyrir réttindum landsmanna yfir hafinu umhverfis landið, Ólafs Thors, þegar hann sagði á landsfundi Sjálfstfl. í marzmánuði 1959:

„Við viljum, að umheimurinn fái að vita, að:

1. Á Íslandi getur engin ríkisstj. setið að völdum, nema hún hagnýti til hins ýtrasta rétt Íslendinga til friðunar á fiskimiðum.

2. Á Íslandi getur engin þjóð búið, nema því aðeins að friðunartilraunirnar takist.“

Við Íslendingar þurfum ekki mörg orð til þess að lýsa stefnu okkar. Úthafseyjan Ísland er nyrzt í Atlantsálum, og landgrunn þess er eitt. Þegar ég gerði grein fyrir stefnu ríkisstj., er Alþ. kom saman á s.l. hausti, vék ég m.a. á eftirfarandi hátt að landhelgismálinu:

„Ríkisstj. telur hagsmunagæzlu Íslendinga og réttarvernd á landgrunninu eitt veigamesta viðfangsefnið á næstunni. Leggja ber áherzlu á samstöðu landsmanna á þessum vettvangi, sbr. þáltill. frá 5. maí 1959, er allir þingflokkar stóðu að, þar sem Alþ. lýsir yfir, að það telur Ísland eiga ótvíræðan rétt til 12 mílna fiskveiðilandhelgi og að afla beri viðurkenningar á rétti þess til landgrunnsins alls, svo sem stefnt var að með lögunum um vísindalega verndun fiskimiða landgrunnsins frá 1948.“

Enn fremur minnti ég á lögin frá 24. marz 1969 um yfirráð íslenzka ríkisins yfir landgrunninu sjálfu umhverfis Ísland, þar sem lýst er yfir, að íslenzka ríkið eigi fullan og óskoraðan yfirráðarétt yfir landgrunni Íslands, að því er tekur til rannsókna á auðæfum landgrunnsins og vinnslu og nýtingar þeirra.

Ég taldi, að auka bæri vísindarannsóknir og efla landhelgisgæzluna í tengslum við þetta lífshagsmunamál þjóðarinnar. Ég minnti á, að ríkisstj. Íslands væri því samþykk, að kvödd væri saman alþjóðaráðstefna varðandi réttarreglur á hafinu, enda yrði verksvið hennar nægilega víðtækt til að fjalla um öll atriði varðandi réttindi strandríkisins á svæðum, sem liggja að ströndum þess. Ísland var meðflutningsaðili að tillögu á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna í haust, sem ákveður, að hafréttarráðstefna skuli koma saman á árinu 1973. Ég lýsti þeirri skoðun, að strandríki eigi rétt á að ákveða takmörk lögsögu sinnar innan sanngjarnra takmarka með hliðsjón af landfræðilegum, jarðfræðilegum, efnahagslegum og öðrum sjónarmiðum, er þýðingu hafa. Ég taldi, að fiskveiðilögsaga Íslands og umráð yfir landgrunni þess og hafinu yfir því væri sanngjörn og réttlát og verðskuldaði viðurkenningu samfélagsþjóðanna.

Í samræmi við þessi sjónarmið hefur ríkisstj. Íslands nú með stuðningi þingflokka sinna lagt fram á Alþ. till. til þál. um réttindi Íslendinga á hafinu umhverfis landið. Þessi till. mótar stefnu okkar og viðhorf með þeirri grg., sem henni fylgir. Ég verð að láta mér nægja tímans vegna að vitna til þessarar till. til þál. ásamt grg., en draga saman í sem fæstum orðum meginefnið.

1. Allir þingflokkar vinni sameiginlega að því að undirbúa frv. til laga um rétt Íslendinga til landgrunnsins og hagnýtingar auðæfa þess, er lagt verði fyrir næsta Alþingi.

2. Landgrunnsmörkin verði þannig ákveðin í væntanlegri löggjöf, að 50 sjómílur frá grunnlínu sé lágmark fiskveiðilandhelginnar, sem á vissum svæðum gæti hins vegar orðið verulega breiðari.

3. Í lögunum verði ákvæði um óskertan rétt Íslendinga til fiskveiða í hafinu yfir landgrunninu, eins og rétturinn til hafsbotnsins hefur þegar verið tryggður með lögum frá 24. marz 1969 um yfirráðarétt Íslendinga yfir landgrunninu sjálfu umhverfis landið.

4. Nægjanlega víðtækar ráðstafanir séu gerðar til þess að tryggja eftirlit af Íslands hálfu og varnir gegn því, að hafið kringum Ísland geti orðið fyrir skaðlegum mengunaráhrifum vegna úrgangsefna frá skipum eða af öðrum ástæðum.

5. Áréttuð sé sú stefna, sem ríkisstj. Íslands mótaði í orðsendingu til alþjóðalaganefndar Sameinuðu þjóðanna 5. maí 1952 og hefur síðan og reyndar fyrr, en síðan statt og stöðugt haldið fram, að ríkisstj. Íslands sé rétt og skylt að gera allar nauðsynlegar ráðstafanir á einhliða grundvelli til að vernda auðlindir landgrunnsins og þar á meðal fiskistofnana til hagnýtingar fyrir landsins börn.

6. Nú þegar verði undirbúnar friðunaraðgerðir fyrir öllum veiðum til verndar ungfiski á landgrunnssvæðinu fyrir utan 12 mílna mörkin.

Þetta eru meginatriðin. En um hvað deilum við þá, svo að ég víki örlítið að þeirri hlið málsins, þar sem fyrir liggja tvær till. til þál. í þessu máli, önnur frá ríkisstj. og stjórnarflokkunum, en hin frá stjórnarandstæðingum?

Um það var samstaða í landhelgisnefnd þingflokkanna að leggja ekki fram till. á Alþ., fyrr en fullreynt væri, hvort samstaða gæti orðið um eina sameiginlega till. Það er missögn, sem fram kemur í grg. fyrir þáltill. stjórnarandstæðinga, að af þessum sökum hafi þeir frestað því mánuðum saman að leggja till. sínar fyrir Alþ. Fyrirkomulag tillöguflutnings á Alþ. var rætt á fundi landhelgisnefndar 22. jan. s.l., og þá var samkomulag þar um. Frumdrög að till. allra aðila voru fyrst lögð fram á fundi landhelgisnefndar þann 9. febr. s.l. Stjórnarandstæðingar lögðu fram till., sem þeir sögðust hafa samstöðu um, á fundi landhelgisnefndar þann 23. febr. s.l. Á þeim fundi lá fyrst fyrir, að tvær till. yrðu fluttar á Alþ., og var till. stjórnarandstæðinga lögð fram í þinginu samdægurs. Mér þykir rétt að benda á þetta um leið og ég fagna góðri og gagnlegri samvinnu í landhelgisnefndinni, enda þótt okkur hafi ekki auðnazt að standa allir sem einn að tillöguflutningi hér á hinu háa Alþingi.

Stjórnarandstæðingar vilja í sinni till. lýsa yfir nú þegar, að við munum færa út landhelgina í 50 mílur 1. sept. 1972. Við viljum á þessu stigi málsins ekki binda okkur við þessi mörk. Þau kynnu að geta orðið víðtækari, eins og ég hef áður vikið að. Í öðru lagi er að ófyrirsynju að taka að þessu leyti ákvörðun nú. Við erum að hefja viðræður við aðrar þjóðir samkv. okkar eigin till. á þingi Sameinuðu þjóðanna um það, hvað rétt sé og eðlilegt í slíkum efnum, og alveg sérstaklega með hliðsjón af aðstöðu strandríkja eins og Íslands, sem hefur sína sérstöðu. Það er úthafseyja, er hvílir á stöpli, landgrunninu, sem er mjög skýrt afmarkað. En utan þess tekur svo úthafsdýpið við. Að vísu þurfum við að mæla og rannsaka landgrunnið nánar, en það getum við hæglega gert á skömmum tíma. Í því, sem ég hef sagt, felst ekki, að ekki kynni að vera ráðlegt að færa út landhelgina, áður en hafréttarráðstefnan 1973 kemur saman. En það yrði þá síðari tíma ákvörðun, byggð á frekari athugun málsins af okkar hálfu og jafnframt af meiri kunnugleika á afstöðu annarra þjóða, en við Íslendingar erum ekki einir í heiminum. Ég tel það einfaldlega siðaðra manna hátt og gætinna að hafna ekki möguleikum til þess að kynna sér afstöðu annarra þjóða og undirbúa sínar eigin rannsóknir og athuganir í svo veigamiklu máli vandlega.

Í till. stjórnarandstöðunnar segir, að það mundi tvímælalaust verða til styrktar á hafréttarráðstefnunni, bæði fyrir Ísland og önnur ríki, sem líkra hagsmuna hafa að gæta, ef fiskveiðilandhelgi Íslands hefði verið færð út, áður en ráðstefnan kemur saman. Sannleikurinn er sá, að Ísland skipaði sér þegar árið 1948 í flokk þeirra ríkja, sem telja sig hafa rétt til lögsögu yfir öllu landgrunnshafinu. Það sjónarmið var síðast ítrekað af Íslands hálfu á fundi undirbúningsnefndar ráðstefnunnar í marz s.l. Ísland er því á engan hátt talið meðal þeirra ríkja, sem telja 12 mílna mörkin hámark. Þvert á móti er það nú alkunnugt um allan heim, að Íslendingar telja sig hafa yfirráð yfir landgrunnshafinu öllu. Það, sem nú er um að ræða, er einmitt að afla viðurkenningar annarra þjóða á þessari afstöðu. Um það atriði snýst nú þátttaka Íslendinga í undirbúningi að hafréttarráðstefnu Sameinuðu þjóðanna, sem er hinn rétti vettvangur í því efni.

Þá er hitt atriðið, sem stjórnarandstæðingar leggja til í sinni till., að við eigum að lýsa því nú yfir fyrir umheiminum, að við Íslendingar séum ekki reiðubúnir til þess að standa við orð okkar og samninga. Hér er átt við samkomulag og yfirlýsingu á milli Íslands og Stóra-Bretlands og Vestur-Þýzkalands frá árinu 1961, sem var sáttargerð í illvígri deilu, sem ég leyfi mér að halda fram, að hafi verið stofnað til að ófyrirsynju og af lítilli fyrirhyggju. Í deilum um þetta mál fyrr og síðar hafa andstæðingar þeirra, sem að samningagerðinni við Breta stóðu, því miður viljað halda því fram, að með henni væru íslendingar að afsala sér rétti til einhliða útfærslu, sem ella hefði verið fyrir hendi. Þeirri spurningu hefur aldrei verið svarað, hvernig hægt sé að afsala sér rétti með því að fá aðra til að skuldbinda sig til þess að leggja hugsanlega deilu undir ákvörðun dómstóls. Enn fremur hefur annarri spurningu ekki verið svarað: Ef Íslendingar áttu annan rétt til einhliða útfærslu landhelginnar 1958 en þeir eiga nú, hvers vegna takmörkuðu þau stjórnvöld, sem þá réðu á Íslandi, útfærsluna við 12 mílur, en ekki 50 mílur, eins og nú er lagt til? Um samkomulagið við Breta sagði Bjarni heitinn Benediktsson í ræðu á Alþ., þegar málið var þar til umr.:

„Með þessu bindur Ísland sig hvorki við viðurkenningu, sem kynni að fást með málaleitan eða samningum við einstök ríki, Bretland eða önnur, né við alþjóðasamninga, heldur áskiljum við okkur rétt til að gera einhliða ákvarðanir um stækkun, jafnskjótt og við teljum, að einhver sú réttarheimild sé fyrir hendi, sem alþjóðadómstóllinn viðurkennir. Á þennan veg hafa Íslendingar tryggt sér að njóta góðs af allri þeirri þróun alþjóðaréttar, sem kann að verða, okkur til hags í þessum efnum. Á hvern hátt er betur hægt að tryggja sér þá viðurkenningu, sem Alþ. hefur hinn 5. maí 1959 lagt fyrir ríkisstj. að afla?“

Sú viðurkenning, sem hér er átt við, tekur til réttar Íslendinga yfir landgrunninu öllu. Í tengslum við þennan lögfræðilega skilning þykir rétt að minna á það, sem prófessor Ólafur Jóhannesson, formaður Framsfl., sagði í umr. á Alþ. um þetta mál 14. nóv. 1960, en það er á þessa leið:

„Vissulega er það svo, að smáþjóð verður að varast það að ganga svo langt, að hún geti ekki alltaf verið við því búin að leggja mál sitt undir úrlausn alþjóðadómstóls, því að sannleikurinn er sá, að smáþjóð á ekki annars staðar skjóls að vænta heldur en hjá alþjóðasamtökum og alþjóðastofnunum, af því að hún hefur ekki valdið til að fylgja eftir sínum ákvörðunum eins og stórveldin, og þess vegna hefði að mínu viti hvert eitt spor í þessu máli átt að vera þannig undirbúið, að við hefðum verið við því búnir að leggja það undir úrlausn alþjóðadómstóls.“

Í þessu sambandi vil ég leggja áherzlu á, að öll þessi mál eru nú í deiglunni og eiga eftir að skýrast mjög á næstu misserum. Ef útfærsla fiskveiðitakmarkanna við Ísland yrði nú lögð fyrir alþjóðadómstól, er mjög líklegt, að dómur yrði ekki kveðinn upp fyrr en að ráðstefnunni lokinni. Sú hraðfara þróun, sem nú á sér stað, styrkir okkar málstað. Tíminn vinnur fyrir okkur Íslendinga, er ótrauður bandamaður. Ég hef bjargfasta trú á því, að við hljótum á næstu misserum alþjóðaviðurkenningu á rétti okkar til fiskveiðilandhelgi á landgrunnssvæðinu öllu.

Við Íslendingar höfum frá upphafi þessa máls fylgt þeirri stefnu að vinna að breytingum á alþjóðalögum varðandi fiskveiðilögsögu. Þannig tókst að ráða niðurlögum þriggja mílna reglunnar á Genfarráðstefnunni 1958, og enda þótt þar væri ekki gengið formlega frá 12 mílna víðáttu, var þó ljóst, að yfirgnæfandi meiri hluti þjóðanna var fylgjandi 12 mílum, að vísu með 10 ára umþóttunartíma. Var það því með stoð í þeim árangri, sem náðist með Genfarráðstefnunni 1958 og 1960, að 12 mílna lögsaga var ákveðin við Ísland. Af Íslands hálfu var aldrei fallizt á það á Genfarráðstefnunni, að 12 mílur væri hámark fiskveiðilögsögu, enda greiddi sendinefnd Íslands atkvæði gegn þeirri till. Síðan hefur þróunin haldið áfram, og hafa margar þjóðir fært landhelgi sína út fyrir 12 mílna mörk og sumar langt umfram það.

Óhætt er að fullyrða það, að nú á næstu misserum mun gefast gullvægt tækifæri til að styrkja okkar aðstöðu, sem nota verður út í yztu æsar, með því m.a. að skýra málstað okkar enn frekar, afla fylgis við hann og fá staðfesta afstöðu annarra ríkja á þeim fundum, sem nú eru hafnir og haldið verður áfram í sumar og á næsta ári, enda er hér um að ræða lokaþáttinn í því starfi Sameinuðu þjóðanna, sem við Íslendingar stofnuðum til á allsherjarþinginu 1949, er samþykkt var sú till. fulltrúa Íslands, Hans G. Andersens þjóðréttarfræðings, að alþjóðalaganefndin tæki til meðferðar í fyrirhuguðu starfi réttarreglur á hafinu í heild, þar á meðal um fiskveiðilögsögu og landgrunnsmál.

Ég vil forðast að ýfa upp deilur í þessu efni, en Íslendingum verður sjálfum að vera ljóst inntak málsins og efni án undanbragða og áróðurs, sem því miður vill blossa upp, þegar kosningar fara í hönd. Við eigum mikið verk að vinna með færustu vísindamönnum okkar og sérfræðingum á fleiri sviðum. Veltur þar á miklu að samhæfa rannsóknir og störf þeirra stofnana, sem margar tengjast sameiginlega þeim viðfangsefnum, sem við er að fást. Þess vegna fól ríkisstj. ráðuneytisstjórum fimm ráðuneyta undir umsjón forsrh. að skipuleggja áætlun og samræmd vinnubrögð á þessu sviði. Fyrsta bráðabirgðaskýrsla þeirra var lögð fram í landhelgisnefnd ásamt fleiri gögnum þann 9. febr. s.l. Hér er aðeins um upphaf að ræða, sem kappkosta verður að halda áfram. Þessi bráðabirgðaskýrsla ber þó glöggt með sér, hversu viðfangsefnið er margþætt. Til þess að varpa á það nokkru ljósi, er hún prentuð sem fylgiskjal með þáltill. ríkisstj. Þeir þættir, sem mestu varða, eru þessir:

1. Vísindalegar rannsóknir á landgrunninu, þ. á m. dýptarmælingar og kortlagning og skipulegar rannsóknir í samvinnu við erlenda aðila.

2. Fiskstofnar við Ísland, þ. á m. verndun og hagnýting þeirra.

3. Beiðnir, sem liggja fyrir frá erlendum aðilum um leyfi til leitar að olíu og jarðgasi í landgrunninu, og reglugerðarákvæði um leit að olíu og öðrum jarðefnum í íslenzka landgrunninu.

4. Mengun hafsins, þ. á m. undirbúningur Stokkhólmsráðstefnunnar 1972, þar sem þau mál verða væntanlega ítarlega rædd. Íslendingar tóku þátt í Norðurlandaráðstefnu í Osló í jan. í ár um varnir gegn mengun hafsins, og haldið er áfram slíku samstarfi.

5. Stefnumörkun varðandi ytri mörk landgrunnsins og tengsl þess máls við stefnuna varðandi fiskveiðitakmörkin.

Rannsóknaráð ríkisins skipaði landgrunnsnefnd, sem samkv. skipunarbréfi dags. 13. okt. 1969 skyldi gera till. um rannsóknir á íslenzka landgrunninu með tilliti til hugsanlegrar hagnýtingar náttúruauðæfa, sem kynnu að finnast á sjávarbotni. Lauslega hefur verið áætlað, að verja þurfi um 20 millj. kr. til tækjakaupa til rannsókna, sem um ræðir, og um 14 millj. kr. á ári í skipakostnað, tækjakaup, laun og annan rekstur miðað við tveggja mánaða starfstíma skips á ári, en með slíkum starfstíma er talið, að allgóð byrjunarmynd af íslenzka landgrunninu fáist á 2–3 árum. Árlegan starfstíma mætti auka til þess að ná fljótari niðurstöðu. Hins vegar eru áætlaðar fjárhæðir í fullkominni óvissu. Hefur því ekki þótt rétt að leita enn fjáröflunar með lántöku eða á annan hátt. Ríkisstj. hefur ákveðið að beita sér fyrir fjáröflun, eftir því sem þörf gerist, í trausti öruggs stuðnings Alþ., þegar þar að kæmi. Sagt hefur verið frá því, að ríkisstj, hafi fallizt á tilmæli Sheli í Hollandi um að fá að rannsaka landgrunnið með tilteknum hætti í sumar frá rannsóknarskipi. Það er tilskilið, að íslenzkur vísindamaður fylgist með rannsóknunum um borð í skipinu og niðurstöður þeirra séu látnar íslenzku ríkisstj. í té. Þessari rannsókn fylgja engar skuldbindingar af hálfu íslenzkra stjórnvalda. Eigi er vitað, hvað sparast í kostnaði af okkar hálfu af þessum sökum eða hvers vænta má af niðurstöðum rannsóknanna. Landhelgisgæzlan hefur fyrirmæli um að fylgjast náið með ferðum fiskiskipa á landgrunnssvæðinu, og hafa þær verið kortlagðar tvisvar í mánuði frá því í sumar.

Í febr. s.l. gekk samstarfsnefnd um fiskveiðihagsmuni Íslendinga á landgrunnsmiðum frá ítarlegri grg. til ríkisstj. Í nefnd þessari eiga sæti Hans G. Andersen, ráðunautur utanrrn. í þjóðarétti, Jón L. Arnalds, ráðuneytisstjóri sjútvrn., Jón Jónsson, forstjóri Hafrannsóknastofnunarinnar, og Már Elísson fiskimálastjóri. Nefndin mun hafa öll þessi mál í stöðugri athugun undir yfirstjórn ríkisstj. með tilliti til undirbúnings hafréttarráðstefnu Sameinuðu þjóðanna. Ríkisstj. hefur einnig átt viðræður við fulltrúa helztu samtaka útvegsmanna, sjómanna og fiskvinnsluaðila um veigamikla þætti þessa máls og mun halda þeim tengslum áfram. Utanrrh. mun í þessum umr. greina nánar frá málarekstri á erlendum vettvangi. Allt skyldi þetta og fleira líkt stefna að því að brynja okkur sem bezt í þeirri baráttu, sem fram undan er.

Herra forseti. Góðir tilheyrendur. Látum nú einskis ófreistað til að sameina orku okkar og vilja til þess að ná sem örugglegast því marki, sem við öll stefnum að. Við skulum slíðra sverð innbyrðis sundurlyndis, sem er í sjálfu sér lítið og skiptir ekki meginmáli. Látum umheiminn aðeins sjá eina hlið á okkur Íslendingum, þar sem við hreinskilnir og einarðir stöndum saman og tengjum hönd við hönd í lífshagsmunamáli íslenzku þjóðarinnar.