22.11.1971
Efri deild: 14. fundur, 92. löggjafarþing.
Sjá dálk 204 í B-deild Alþingistíðinda. (270)

86. mál, Framkvæmdastofnun ríkisins

Þorv. Garðar Kristjánsson:

Herra forseti. Hv. síðasti ræðumaður sagði, að andstaðan við þetta frv. byggðist á misskilningi. En það var misskilningur hjá honum, að hann skyldi ekki skýra þetta nánar, því að hvað sem verður sagt um þessa ræðu hans hér áðan, þá verður það ekki sagt, að hann skýrði þetta. Ég vil þess vegna koma nokkru nánar einmitt inn á það grundvallaratriði, um hvað þetta frv. er.

Í grg. frv. er talað um áætlanagerð, sem sé ætlað að auðvelda mótun og framkvæmd efnahagsstefnu, sem tryggi þjóðfélaginu sem örastar framfarir og sem mesta hagsæld allra þjóðfélagsstétta. Allir geta tekið undir þetta markmið, og áætlanagerð er í sjálfu sér ekki ágreiningsefni í íslenzkum stjórnmálum. Það er rétt, sem hæstv. forsrh. sagði í upphafi þessara umr., að það er naumast deilt um gildi áætlanagerðar. En það er ágreiningur um það, hvers eðlis þjóðhags- og framkvæmdaáætlun á að vera, og ekki síður, með hverjum ráðum á að framkvæma áætlunina.

Kommúnistar telja sér til gildis að vera miklir áætlunarmenn, og þeir tala um áætlunarbúskap, þar sem þeir ráða ríkjum. Þetta er eðlilegt viðhorf, þar sem búið er við kommúnistískt hagkerfi. Þar eru ákvarðanir um alla framleiðslu teknar af ríkisvaldinu. Ríkið ákveður, hvað er framleitt og hve mikið í hverri framleiðslugrein. Ríkið ákveður, hvaða fyrirtæki skulu stofnuð og rekin. ríkið ákveður, hvernig hagnýta skuli hráefni og aðrar auðlindir. ríkið ákveður verðið í hverri grein framleiðslunnar. Í kommúnistísku þjóðfélagi er hvorki spurt að vilja forstöðumanna fyrirtækja, verksmiðja eða annarra framleiðslueininga um þessi efni. Það er ekki heldur spurt um vilja neytendanna. Þeir verða að sætta sig við það, sem ríkisvaldið ákveður að hafa á boðstólum. Þeir hafa ekki í önnur hús að venda, því að öll framleiðslan er í höndum ríkisins. Bæði framleiðendur og neytendur eru því undir strangri stjórn. Ríkisvaldið kemur vilja sínum fram með ýmsu móti, en fyrirætlunum sínum í efnahagsmálum kemur kommúnistísk ríkisstj. fram í formi þjóðhags- og framkvæmdaáætlana. Slíkar þjóðhags- og framkvæmdaáætlanir þekkjum við vel frá Austur-Evrópulöndunum.

Í Vestur-Evrópu og öðrum löndum með frjálst hagkerfi gegnir öðru máli með þjóðhags- og framkvæmdaáætlanir. Þetta leiðir af eðli hagkerfisins, sem samrýmist ekki því að vera stjórnað í einu og öllu af ríkisvaldinu. Í frjálsu hagkerfi er valdinu skipt. Eigendur atvinnutækjanna og forstjórar fyrirtækjanna ákveða, hvaða vörur þeir framleiða og hversu mikið af hverri þeirra. Þeir ákveða sjálfir, hvaða hráefni og orku þeir nota. Þeir ákveða, í hvaða framkvæmdir þeir ráðast og hvernig þeir afla fjár til framkvæmdanna. Þeir ráða söluverði framleiðslu sinnar. En þetta vald eigenda framleiðslufyrirtækjanna og forstjóra fyrirtækjanna lýtur vilja neytendanna. Það er neytandinn sjálfur, sem ræður, hvaða vöru hann kaupir. Frjálst vöruval tryggir, að neytandinn fær komið fram vilja sínum. Þetta er það hagkerfi, sem við búum við.

Kommúnistar telja, að þjóðhags- og framkvæmdaáætlanir séu gagnslausar í slíku hagkerfi. Þeir telja, að ekki sé hægt að framkvæma slíkar áætlanir, nema ríkið eigi framleiðslutækin eða geti ráðið ákvörðunum stjórnenda fyrirtækjanna. Þetta hefur verið afsannað rækilega.

Eftir heimsstyrjöldina síðari var farið að taka upp þjóðhags- og framkvæmdaáætlanir í hinum vestræna heimi. Þetta hefur verið gert með góðum árangri í löndum, sem búa við hagkerfi frjáls markaðar og frjálsrar verðmyndunar. Þar hafa þættir atvinnuveganna í þjóðhags- og framkvæmdaáætlunum verið byggðir upp fyrst og fremst af upplýsingum og áætlanagerð samtaka atvinnuveganna sjálfra og einstakra fyrirtækja. Gerð þjóðhags- og framkvæmdaáætlana hefur þannig ýtt undir áætlanagerð fyrirtækjanna sjálfra og stutt að skipulögðum vinnubrögðum þeirra. Þannig hafa í senn verið efldar framleiðslueiningarnar og varazt að skerða frelsi þeirra. Um leið hefur verið tryggt, að heildaráætlunin verði eins raunhæf og kostur er á. Með almennri stefnu ríkisvaldsins í efnahagsmálum, einkum peningamálum og fjármálum, er siðan stutt að framkvæmd þjóðhagsáætlana og framkvæmdaáætlana.

Við Íslendingar vorum heldur síðbúnir með þjóðhags- og framkvæmdaáætlanir og var raunar ekki grundvöllur fyrir slíkri áætlanagerð, fyrr en lokið var gerð þjóðhagsreikninga, sem hagdeild Framkvæmdabankans gerði fyrir tímabilið 1945–1960. En Efnahagsstofnunin tók síðan upp þráðinn, og lagði viðreisnarstjórnin fram á Alþ. 1963 fyrstu þjóðhags- og framkvæmdaáætlunina, sem var fyrir tímabilið 1963 1966, eins og hv. 2. þm. Norðurl. e. hefur þegar skýrt frá í þessum umr.

Hér liggur ekki fyrir þjóðhags- og framkvæmdaáætlun, en hins vegar frv. til l., sem kveður á um starfsemi stofnunar, sem ætlað er að vinna að gerð slíkra áætlana, ef að lögum verður. En því hef ég gerzt svo fjölorður um mismunandi eðli og tilgang þjóðhags- og framkvæmdaáætlana, að afstaða mín til þessa frv. mótast af því, hvels konar áætlanagerð það miðar að, hvort það er í anda áætlanagerða í frjálsu hagkerfi eða áætlunarbúskapar austan járntjalds. Er nú rétt að láta frv. sjálft skera úr um þetta grundvallaratriði.

Í aths. við frv. segir, að Framkvæmdastofnun ríkisins eigi að hafa frumkvæði í atvinnumálum. Nokkur atriði í frv. gefa til kynna, í hverju þessi ríkisforsjá á að vera fólgin. Í 7. gr. frv. segir, að áætlanadeild Framkvæmdastofnunarinnar skuli gera áætlanir um uppbyggingu og þróun mikilvægustu atvinnugreina og um heildarþróun atvinnulífsins. Í aths. um gr. þessa segir, að hún feli í sér nýmæli. Hvert er nýmælið? Ekki áætlanagerðin í sjálfu sér. Mætti segja, að það væri eðlilegt framhald af brautryðjendastarfi viðreisnarstjórnarinnar varðandi þjóðhags- og framkvæmdaáætlanir. Eðli áætlunarinnar er hins vegar nýmæli. Greinilegt er, að áætlunin á að vera tæki fyrir ríkisstj. til að koma fram vilja sínum gagnvart atvinnurekstrinum, en henni er ekki ætlað að skapa heildaryfirsýn um þróun atvinnulífsins eftir upplýsingum og áætlunum um fyrirætlanir einstakra fyrirtækja og framleiðslueininga í landinu. Þetta nýmæli er bæði fólgið í sjálfri gerð áætlunarinnar og framkvæmd hennar, eins og hún er hugsuð. Áætlunina á ekki að byggja á ákvörðunum eigenda og forstöðumanna fyrirtækja, sem í frjálsu hagkerfi mótast af lögmálum frjáls markaðar og verðmyndunar. Í stað þess á svo kölluð lánadeild Framkvæmdastofnunarinnar að annast rannsóknir á arðsemi og þjóðhagslegu gildi nýrra atvinnugreina og fyrirtækja, sem fyrirhugað er að setja á stofn. Þessi forsjá ríkisvaldsins nær ekki einungis til nýrra atvinnufyrirtækja, heldur er lánadeildinni falin rannsókn á stöðu starfandi fyrirtækja, sem þarfnast endurskipulagningar og nýrrar fjármögnunar.

En það er ekki látið við það sitja, að taka eigi fram fyrir hendur þeirra aðila, sem kunna að vilja stofna ný fyrirtæki eða endurskipuleggja gömul. Þessi lánadeild á að geta haft frumkvæði að stofnun nýrra fyrirtækja. Svo mikil á náðarsól ríkisvaldsins að vera, að jafnvel skal séð fyrir þessu. Ég spyr hæstv. forsrh.: Í hverju á þetta frumkvæði lánadeildarinnar að vera fólgið? Það er þeim mun meiri ástæða að spyrja um þetta, þar sem í frv. er opnuð leið fyrir beina þátttöku ríkisins í atvinnurekstri landsmanna. Ég á við ákvæði 30. gr. frv., þar sem Byggðasjóði er heimilað að gerast meðeigandi í atvinnufyrirtækjum. Er kannske ætlunin að efna til þjóðnýtingar atvinnufyrirtækja með því að ganga að því verki um bakdyrnar, þar sem vitað er, að meginþorri þjóðarinnar mundi hafna slíkri stefnu, ef gengið væri hreint til verks?

En lítum nánar á, hvernig ætlunin er að koma í framkvæmd áætlunum Framkvæmdastofnunarinnar. Það er gert með því að veita lánadeild Framkvæmdastofnunarinnar meira vald yfir peningastofnunum landsins en nokkur dæmi eru til. Lánadeild á að vinna að því að samræma útlán allra opinberra stofnlánasjóða og að skipuleggja fjármagnsöflun til framkvæmda með sérstöku tilliti til þeirra framkvæmda, sem forgang þurfa að hafa samkv. áætlunum stofnunarinnar, eins og segir í frv. En ekki nóg með þetta. Þessi lánadeild á að fylgjast með fjárhag allra opinberra fjárfestingarsjóða og gera till. um fjáröflun til þeirra. Þetta mikla bákn, sem lánadeildinni er fengið, leiðir af eðli áætlunarinnar sjálfrar. Í staðinn fyrir að áætluninni sé ætlað að vera hjálpartæki ríkisvaldsins til mótunar efnahagsstefnunnar, er henni ætlað að vissu leyti að koma í staðinn fyrir frjálst markaðs- og verðmyndunarkerfi. Til þess að tryggja framkvæmd slíkrar áætlunar þarf ríkisvaldið að beita þvingunum, sem í grg. frv. er kallað fjárfestingarstjórn.

Þessa fjárfestingarstjórn á að gera mögulega m.a. með því að leggja Framkvæmdasjóð Íslands og Atvinnujöfnunarsjóð undir Framkvæmdastofnunina. En það er yfirlýst stefna frv., eins og fram kom í ræðu hæstv. forsrh. hér fyrr í dag, að leggja eigi fleiri lánastofnanir undir stofnunina. Í 17. gr. frv. segir, að stjórn Framkvæmdastofnunarinnar skuli leita eftir samningum við stjórnir Iðnþróunarsjóðs, Atvinnuleysistryggingasjóðs, lífeyrissjóða og tryggingarfélaga um samvinnu þessara sjóða og félaga við stofnunina varðandi lánveitingar. Í aths. við frv. segir, að litið sé svo á, að þessa sjóði sé ekki fært að sameina, eins og það er orðað, sameina Framkvæmdastofnuninni. Það liggur nærri, að eðlilegt sé að gagnálykta frá þessu og gera ráð fyrir, að alla aðra fjárfestingarsjóði eigi að leggja undir Framkvæmdastofnunina, alla aðra en þá, sem tilteknir eru í 17. gr. Af þessu má nokkuð marka, hvert ríkisstj. er raunverulega að fara, hvílíkum heljartökum hún hyggst beita til að tryggja framkvæmd áætlunarinnar. Hæstv. forsrh. gat þess hér áður, að ekki ætti að leggja alla fjárfestingarsjóði landsmanna undir Framkvæmdastofnunina. En hér er um að ræða svo mikilvægt mál, að eðlilegt verður að teljast, að forsrh. gefi hér í þessum umr. nánari skýringar á því, hvaða fjárfestingarsjóði hann telur þess eðlis, að einkum komi til greina að leggja síðar undir Framkvæmdastofnunina.

Hv. 2. þm. Norðurl. e. hefur þegar bent á mörg atriði í þessu frv., sem eru viðsjárverð, svo að ekki sé meira sagt. Ég skal ekki endurtaka það, sem hann sagði, en ég vil sérstaklega taka undir það, sem hann sagði um þau ákvæði frv., sem fela í sér, að Efnahagsstofnunin og Hagráð skuli felld niður, að svo miklu leyti sem verkefni þessara stofnana eru ekki falin Framkvæmdastofnuninni. Ég tel, að það sé mjög misráðið að hverfa að þessu ráði. Hér er um að ræða stofnanir, sem þurfa að vinna að verkefnum sínum á sem hlutlægastan hátt og varast þurfa að vera leiksoppar pólitískrar togstreitu. Við þurfum í stjórnkerfi okkar að efla slíkar stofnanir og gera þær óháðar duttlungum stjórnmálanna, eftir því sem framast má verða. Auðvitað á Alþ. að setja þær reglur, sem slíkar stofnanir vinna eftir. En í störfum sínum þurfa þær stofnanir, sem eiga að vinna eftir reglunum, að vera sem mest óháðar framkvæmdavaldinu. Þetta er að sínu leyti áþekk hugsun eins og felst í aðskilnaði dómsvalds og framkvæmdavalds, sem er stjórnarskrárvarin skipan, svo sem kunnugt er. Það er líka athyglisvert, að sums staðar hefur verið farið inn á þá leið að tryggja visst sjálfstæði hinna mikilvægustu stofnana. Í Svíþjóð er það t.d. svo, að réttur Seðlabankans til ákveðins sjálfstæðis er varinn með stjórnarskrárákvæði. Ég nefni þetta ekki vegna þess, að ég sé að leggja neitt slíkt til hér, heldur til að undirstrika, hve frv. það, sem hér liggur fyrir, gengur í öfuga átt með því að leggja starf það, sem nú er unnið af Efnahagsstofnuninni, undir Framkvæmdastofnunina.

Ég sagði í upphafi máls míns, að fylgi mitt við þetta frv. færi eftir því, hvort við athugun kæmi í Ljós, að áætlanagerð samkv. frv. þessu væri miðuð við frjálst hagkerfi eða hagkerfi, sem við þekkjum fyrir austan járntjald. Af því, sem ég hef nú sagt, er það augljóst mál, að það frv., sem hér er lagt fram, miðar ekki við eðlilega framkvæmd á því hagkerfi, sem við búum við. Það er einstætt í sinni röð hvað þetta snertir um slíka löggjöf í hinum vestræna heimi. Og ég vísa algerlega á bug þeim fullyrðingum, sem fram komu hjá síðasta ræðumanni, að slíkt þekktist, að því mig minnir að hann sagði, í Frakklandi og Svíþjóð, að ég ekki segi í Bandaríkjunum. Ég held, að hver sanngjarn maður eigi líka að sjá þetta. Þetta er staðreynd, og við eigum ekki að vera að deila um staðreyndir. Ég kalla hér til vitnis og mér til stuðnings ekki ómerkari mann en hæstv. viðsk.- og sjútvrh. Hann ræddi þessi mál fyrir nokkrum dögum á landsfundi Alþb., og það er skýrt frá því, sem þessi hæstv. ráðh. sagði, í Þjóðviljanum nú fyrir nokkrum dögum. Þar segir þessi hæstv. ráðh., að þessari löggjöf, sem stefnt er að með þessu frv., sé ætlað að verða „vísir að áætlunarbúskap“. Ég held, að þetta sé rétt lýsing. Auðvitað hefur mér ekki komið til hugar að halda fram, að með samþykkt þessa frv. séum við búnir að setja á stofn algeran áætlunarbúskap, eins og þekkist fyrir austan járntjald. Fyrr má nú vera. En þetta er tvímælalaust vísir að áætlunarbúskap, eins og þar gengur og gerist, og það er í þessu efni, sem ég er algerlega sammála þessum hæstv. ráðh. Það styrkir mig einnig í þeirri skoðun minni, að mér beri að vera á móti þessu frv.