08.12.1971
Efri deild: 24. fundur, 92. löggjafarþing.
Sjá dálk 222 í B-deild Alþingistíðinda. (278)

86. mál, Framkvæmdastofnun ríkisins

Frsm. minni hl. (Geir Hallgrímsson):

Herra forseti. Frsm. meiri hl. fjhn. þessarar hv. d. hóf mál sitt með því að geta um nokkurn ágreining, sem ríkti varðandi afstöðu pólitískra flokka til áætlana og áætlanagerðar. Ég held, að það sé rétt þess vegna að gera strax í upphafi máls míns nokkra grein fyrir afstöðu Sjálfstfl. til áætlanagerða og reyna að skýra fremur en hv. síðasta ræðumanni tókst að mínu áliti að gera ágreining þann, sem ríkir milli stjórnmálaflokka á þessu sviði. Ég held, að áætlanir eða áætlanagerð sé ekki ágreiningsefni sem slík. Hvort heldur um er að ræða einstakling, heimili, fyrirtæki, stofnun, sveitarfélag eða ríkið sjálft, þá hlýtur það svo að vera, að hver aðili fyrir sig geri sér grein fyrir hinum mismunandi fyrirætlunum sínum og geri sér um leið grein fyrir, í hvaða röð unnt er að framkvæma þær fyrirætlanir. Enginn einn þessara aðila er væntanlega þannig úr garði gerður, að hann geti veítt sér allt, sem hann æskir sér, hann verður að velja á milli mismunandi valkosta. Og það er ekki nema skynsamra manna háttur og fyrirhyggjusamra að raða þessum fyrirætlunum sínum niður og gera sér grein fyrir, hvernig bezt sé að koma þeim í framkvæmd. Í þeim skilningi er áætlanagerð, að ég hygg, ágreiningslaus. Áætlanagerð er í þessum skilningi að leggja niður fyrir sér vandamálin, skilgreina markmiðin, sem unnt sé eða æskilegt að keppa að, og áætlanagerð felur um leið í sér að benda á leiðir og valkosti til að ná þessu markmiði. Í þessum skilningi er áætlanagerð sjálf ekki ákvörðun, og áætlanir þær, sem samdar hafa verið hér á landi og víðar um lönd, eru í þessum skilningi ekki ákvarðanir, um leið og þær eru gerðar. Þær eru fyrst ákvarðanir, þegar sjálfstæð afstaða er tekin til einstakra þátta áætlananna, eins og t.d. þegar fjárlög eru samþykkt til hvers árs fyrir sig, sem byggjast á slíkum áætlunum að vissu marki, og þegar framkvæmda- og fjáröflunaráætlanir hafa verið samþykktar til eins árs í senn.

Áætlun og áætlanagerð í þessum skilningi á að vera hjálpargagn, viðmiðun við ákvörðunartöku. En þótt við séum, býst ég við, flest ef ekki öll sammála um þetta hlutverk áætlanagerðar og að þessu marki, þá getur verið ágreiningur um það, hvernig að áætlanagerðum er staðið og á hvern hátt ákvörðun eða ákvörðunarvaldið er tengt áætlanagerðinni sjálfrí. Á að fylgja áætluninni fram með valdboði, eða á að gera það með fortölum og samningum og með fyrirmynd? Er áætlunin föst og ákveðin fyrirmæli eða viðmiðun, sem aðila ber að hafa í huga við ákvarðanatöku?

Það bar á góma hér í 1. umr. um þetta mál, að það væri úrelt að byggja áætlanagerð á lögmálum framboðs og eftirspurnar. Lögmál markaðarins væru nú úrelt orðin og önnur sjónarmið bæri að hafa í huga við gerð áætlana. Ég hygg, að þetta sé á miklum misskilningi byggt, og raunar gerir þetta frv., sem hér liggur fyrir til umr., þessa skoðun algerlega að engu, en í þessu frv. er, held ég, á fleiri stöðum rætt um, að nauðsynlegt sé að gera áætlanir og rannsaka arðsemi fyrirtækja, ýmist þeirra, sem setja á á stofn, eða hinna, sem eru starfandi og þarfnast endurskipulagningar við. Slíkar arðsemisáætlanir hljóta að byggjast á því, hvað framleiðslan gefur í aðra hönd á markaðnum samkv. lögmálum framboðs og eftirspurnar. Það kann vel að vera, að við áætlanagerð sé vikið frá svo kölluðum arðsemissjónarmiðum, vegna þess að aðrir hagsmunir eru taldir eiga að sitja í fyrirrúmi. Við það hef ég í sjálfu sér ekkert að athuga, einungis ef menn gera sér grein fyrir, hvenær þeir víkja frá þessu arðsemissjónarmiði og í hvaða tilgangi. Ef það er t.d. gert í þeim tilgangi að líta lengra fram á veg til lengri tíma og líta á arðsemissjónarmiðið frá þeim sjónarhóli heldur en til örfárra eða nokkurra ára, þá tel ég það mjög vel viðunandi. Ef það er gert t.d. til þess að viðurkenna byggðasjónarmiðið í framkvæmd á þeim grundvelli, að heildarhagsmunum þjóðarinnar sé betur borgið með því að byggð haldist í sem flestum sveitum landsins til frambúðar, þá tel ég að beri að viðurkenna slík frávik frá því arðsemissjónarmiði, sem kann að leiða til annarrar niðurstöðu, ef til skamms tíma er litið, en í heild sinni hlýtur grundvöllurinn fyrir allri áætlanagerð að vera arðsemissjónarmiðið. Við erum að tala um áætlanagerð í þeim tilgangi að ná ákveðnum efnahagslegum markmiðum. Við erum að tala um áætlanagerð til þess að tryggja öran hagvöxt, fulla atvinnu og efnahagslegt jafnvægi, og við það ber okkur að miða áætlanagerðina, en það breytir ekki hinu, að miklu máli getur skipt, hvernig að áætlanagerðinni sjálfri er staðið, hvort ætlunin er, að hún fari fram ofan frá eða hvort eðlilegra þyki, að hún eigi upphaf sitt í hinum einstöku rekstrarheildum, allt frá einstaklingnum einum, samtökum og fyrirtækjum hans, sveitarfélögum eða stofnunum, og sé að einhverju leyti síðan samræmd í heild sinni. Þetta skiptir miklu máli. Ég álít áætlanagerð, sem á upphaf sitt að ofan, dauðadæmda þegar í upphafi, og er það e.t.v. megingallinn á þessum fyrirætlunum hæstv. ríkisstj., sem birtast í því frv., sem hér er til umr.

Það er ástæða til þess að skýra afstöðu Sjálfstfl. til áætlanagerðar með því að vitna nokkuð til afskipta fyrrv. ríkisstj. af þessum málum, en segja má, að hún hafi verið brautryðjandi að raunhæfri áætlanagerð hér á landi. Síðasti ræðumaður nefndi að vísu, að skipulagsnefnd atvinnumála væri talin brautryðjandi að þessu leyti, en ég efast um, að þær tilraunir, sem þar fóru fram varðandi rannsókn efnahagsmála og til þess að beita þeim niðurstöðum við stjórn efnahagsmála, geti jafnazt á við áætlanagerð, sem við erum nú að tala um. Þá voru engir þjóðhagsreikningar til né neinar þær upplýsingar um ástand og þróun efnahagsmála, sem hægt var að byggja áætlanir á, enda er tæpast hægt að tala um áætlanagerð í þeim skilningi, sem hér um ræðir, nema eftir styrjöldina síðustu. Á þetta bendir Jónas H. Haralz í merkri grein um áætlanagerð, sem er samhljóða erindi sem höfundurinn hélt á fundi Hagfræðafélags Íslands 1964, og birtist í tímaritinu úr þjóðarbúskapnum, tímariti Framkvæmdabankans. Á sama hátt er ekki hægt að líkja þeirri starfsemi nýbyggingaráðs, viðskiptaráðs, fjárhagsráðs og innflutningsskrifstofunnar á árunum eftir styrjöldina við þá áætlanagerð, sem við erum að ræða um. Það er í raun og veru ekki fyrr en með brautryðjendastarfi fyrrv. ríkisstj., sem hér á landi er lagt út í þjóðhags- og framkvæmdaáætlanagerð. Mér þykir hlýða í því sambandi að vitna til þjóðhags- og framkvæmdaáætlunar fyrir árin 1963-1966 og sérstaklega til ræðu þáv. forsrh., Ólafs Thors, á Alþ. 16. apríl 1963, með leyfi forseta, en þar segir svo í upphafi:

„Í yfirlýsingu þeirri um stefnu ríkisstj., sem ég flutti Alþ. hinn 20. nóv. 1959, var skýrt frá því, að ríkisstj. mundi taka upp samningu þjóðhagsáætlunar, er verða skyldi leiðarvísir stjórnarvalda og banka um markvíssa stefnu í efnahagsmálum þjóðarinnar, beita sér fyrir áframhaldandi uppbyggingu atvinnuveganna um land allt og undirbúa nýjar framkvæmdir til hagnýtingar á náttúruauðlindum landsins.“ Enn fremur segir svo síðar í þessari ræðu, þar sem greint er frá hlutverki þessarar þjóðhags- og framkvæmdaáætlunar, að líta beri á hana „fyrst og fremst sem yfirlitsáætlun, er hafi þann tilgang að marka höfuðlinur í þróun þjóðarbúskaparins. Hún hefur hins vegar ekki að geyma sundurliðaðar áætlanir um framkvæmd hins opinbera á þessu tímabili né um fjárhagslega aðstoð þess við framkvæmdir einstaklinga eða einstakra aðila. Á grundvelli þeirrar heildarstefnu, sem mörkuð er í áætluninni, þarf síðan að gera séráætlanir, bæði um þróun og framkvæmdir á einstökum árum áætlunartímabilsins og um þróunina í atvinnuvegum og mikilvægum þáttum þjóðarbúskaparins. Fyrsta skrefið hefur verið stigið í þessa átt með áætlun þeirri, sem samin hefur verið fyrir árið 1963, og að nokkru leyti árið 1964, um helztu tegundir opinberra framkvæmda og starfsemi opinberra fjárfestingarsjóða og fjáröflun vegna þeirra. Jafnframt hefur verið hafinn undirbúningur að slíkum séráætlunum fyrir lengri tíma“, segir þar. Og enn fremur, ef ég má vitna í sömu ræðu um tilgang áætlunarinnar, en þar segir: „Áætluninni er hins vegar ekki ætlað að verða þröngt sniðinn stakkur, er hefti frjálsar athafnir manna eða þröngvi þeim í eitt mót. Hana ber öllu fremur að skoða sem leiðarvísi og stefnumið fyrir alla þá, sem framkvæmdum ráða, hvort sem það eru stjórnarvöld, atvinnurekendur eða einstaklingar. Hún á m.ö.o. að sýna þjóðinni, hvaða markmiðum hún getur náð, ef hún sameinar krafta sina að einu marki, og hún mun þannig ekki hindra menn eða hefta, heldur leysa öfl framtaks og dugnaðar úr læðingi með því að gefa þeim raunhæft markmið að stefna að.“

Ég hygg, að með þessum tilvitnunum í ræðu þáv. forsrh., Ólafs Thors, megi segja, að fram komi stefna Sjálfstfl. varðandi áætlanagerð. Ég vil enn fremur, með leyfi hæstv. forseta, til frekari áréttingar þessu vitna til ræðu eða skýrslu þáv. fjmrh., Magnúsar Jónssonar, um framkvæmda- og fjáröflunaráætlun fyrir árið 1967, sem hann flutti í Sþ. 7. apríl það ár. En þar segir svo, og er í því m.a. skýring á því, hvers vegna sú áætlun tekur aðeins til eins árs, með leyfi forseta:

„Leggur ríkisstj. því að þessu sinni aðeins fram áætlun til eins árs, eins og gert hefur verið á undanförnum árum. Eigi að síður telur ríkisstj. miklu máli skipta, að áfram sé haldið að starfa að áætlanagerð til langs tíma. Í þessu sambandi vill ríkisstj. leggja sérstaka áherzlu á það, að grundvöllur slíkrar áætlanagerðar sé treystur sem bezt. Verður raunar að telja þetta miklu þýðingarmeira en það, hvenær formlega er gengið frá nýjum áætlunum til langs tíma. Má í þessu sambandi einkum nefna þrennt.

Í fyrsta lagi er þýðingarmikið, að nákvæmari athuganir en gerðar hafa verið fari fram á þróun einstakra atvinnugreina og vandamálum þeirra í samvinnu við samtök hlutaðeigandi atvinnugreina. Slíkar kannanir eru nauðsynleg forsenda þess, að hægt sé að móta stefnu stjórnarvaldanna varðandi þróun þessara atvinnugreina.

Í öðru lagi er þýðingarmikið, að gerðar séu athuganir á einstökum greinum opinberra framkvæmda og samdar áætlanir til langs tíma um þessar greinar. Að þessum málum hefur verið unnið allmikið á undanförnum árum, einkum á sviði raforkumála, samgöngumála og menntamála. Á hinn bóginn hefur ekki verið aðstaða til þess að sinna öðrum greinum opinberra framkvæmda og þjónustu á þennan sama hátt, og ber mikla nauðsyn til þess, að svo verði gert. Þetta krefst hins vegar breytinga á starfi og starfsaðstöðu rn. og stofnana.

Í þriðja lagi skiptir miklu máli, að aðferðir við undirbúning og mat framkvæmda og töku ákvarðana séu endurskoðaðar og fullkomnaðar. Með stofnun fjárlaga- og hagsýslustofnunar fjmrn. hefur skapazt nokkur aðstaða til þess að sinna þessum málum, og hafa till. um endurbætur í þessu efni verið lagðar fram í frv. til l. um framkvæmdir á vegum ríkisins.“

Ég vil einnig til þess m.a. að sýna, hver stefna fráfarandi ríkisstj. var í þessum málum og hvað var gert á vegum hennar varðandi áætlanagerð og vinnu við skipulagningu áætlanagerða leyfa mér sérstaklega að fara lauslega yfir álit og till. um áætlanagerð, sem stjórn Efnahagsstofnunarinnar lét frá sér fara í lok marzmánaðar 1968, en þessa stjórn skipuðu þá Jónas H. Haralz, formaður, Gísli Blöndal hagsýslustjóri, Jóhannes Nordal seðlabankastjóri, Klemens Tryggvason hagstofustjóri og Sigtryggur Klemenzson heitinn, að ég hygg, þáv. seðlabankastjóri. Þar er getið almennt um áætlanagerð á þá leið, sem ég skal nú greina, með leyfi forseta:

„Áætlanir um þjóðarbúskap, einstakar greinar atvinnulífs og framkvæmda eða um einstakar byggðir fjalla fyrst og fremst um æskilega og sennilega þróun þjóðarbúskapar, greinar eða byggðar á tilteknu tímabili og þá stefnu, sem stjórnarvöld geti fylgt til að stuðla að þeirri þróun. Með því að veita yfirlit um þróun og stefnu geta áætlanir verið þýðingarmikið hjálpartæki, þegar ákvarðanir eru teknar um einstakar aðgerðir eða framkvæmdir. Þær fela hins vegar yfirleitt ekki í sér beinar ákvarðanir. Undantekningar frá þessu eru þó árleg fjárlög og árlegar framkvæmdaáætlanir, sem fela í sér ákveðnar fyrirætlanir, sem ákvarðanir hafi verið teknar um. Áætlanir fela heldur ekki í sér tæknilegan eða fjárhagslegan undirbúning einstakra verka. Á hinn bóginn eru þær nátengdar þessum undirbúningi á því stigi, sem er undanfari þess, að ákvarðanir séu teknar. Kemur þar hvort tveggja til, að áætlunargerð getur stuðlað að vandlegum undirbúningi verka, og slíkur undirbúningur er jafnframt forsenda góðrar áætlunargerðar.“

Eftir að hafa síðan gert nokkra grein fyrir, að hvers konar áætlunum hefur verið unnið undanfarin ár, þá er þessa getið um reynslu af áætlanagerð, sem hér segir:

„Áætlanir til langs tíma um einstakar greinar, framkvæmd eða atvinnulíf verða jafnframt að styðjast við almennt yfirlit um þróun efnahagsmála á því tímabili, sem þær fjalla um, og tengjast fjárlögum og árlegum framkvæmdaáætlunum. Á hinn bóginn bendir reynslan, bæði hér á landi og annars staðar, til þess, að þær almennu þjóðhags- og framkvæmdaáætlanir til fjögurra eða fimm ára, sem mjög hafa verið í tízku, hafi ekki mikið hagnýtt gildi og allra sízt í löndum, þar sem efnahagsþróunin er háð mikilli óvíssu. Þar sem þessi tegund áætlunargerðar krefst geysimikils starfs jafnframt því, sem víðtæk áætlunargerð um einstakar greinar er í raun og veru forsenda hennar, virðist einsætt, að hér á landi beri á næstunni að leggja höfuðáherzlu á árlegar áætlanir annars vegar og áætlanir til langs tíma um einstakar greinar hins vegar.“

Síðan eru í þessu áliti gerðar sundurliðaðar tillögur um áætlanagerð á næstu árum og skipulag hennar. Þar er í fyrsta lagi gerð tillaga um almennar þjóðhagsáætlanir, að haldið sé áfram gerð almennra þjóðhagsáætlana til eins eða tveggja ára, er notaðar séu sem hjálpartæki við mótun stefnu í efnahagsmálum og við undirbúning fjárlaga og árlegra framkvæmdaáætlana. Og um framkvæmdina er þess getið, að heppilegast virðist, að Efnahagsstofnunin haldi áfram gerð þjóðhagsreikninga og söfnun grundvallarupplýsinga, en varðandi þær er tekið fram, að þetta verði að vera fyrst og fremst á ábyrgð Hagstofu Íslands, og þessar tvær stofnanir verði að starfa að sameiginlegri áætlun um aukna skýrslugerð á þessu sviði og um verkaskiptingu sin á milli. Þá er bent á þýðingu fjárlaga- og hagsýslustofnunarinnar og nauðsynlegt sé, að meira af því, sem unnið hefur verið í Efnahagsstofnuninni varðandi fjárlaga- og framkvæmdaáætlanir, færist yfir til hagsýslustofnunarinnar. Það er gengið út frá því, að Seðlabankinn vinni að áætlun um þróun greiðslujafnaðar, um peningalega þróun og áhrif hennar á þróun eftírspurnar. Þá er gert ráð fyrir því, að Seðlabankinn vinni að skýrslugerð um fjármagnsmarkaðinn og þróun fjármagnsmyndunar í efnahagskerfinu, og sömuleiðis, að hann hafi tengsl við fjárfestingarlánastofnanir og fjármunamyndun eða sjóði tryggingarfélaga og lífeyrissjóði.

Þá er í öðru lagi rætt um undirbúning fjárlaga og árlegra framkvæmda- og fjáröflunaráætlana, að haldið sé áfram þeim umhótum á undirbúningi fjárlaga, sem hafnar hafa verið undir forustu fjárlaga- og hagsýslustofnunar, haldið sé áfram samningu árlegra framkvæmda- og fjáröflunaráætlana, jafnframt stefnt að því, að sá hluti þessara áætlana, sem fjallar um opinberar framkvæmdir, verði í framtíðinni felldur inn í fjárlög, og tekið sé til athugunar að hefja gerð áætlunar um langtímaþróun ríkisfjármála, áður en langt um líður. Það er ítrekað, að þessi þáttur fari meira til fjárlaga- og hagsýslustofnunar en verið hefði, en eftir sem áður væri það hlutverk Seðlabankans og Framkvæmdasjóðs að gera sérstakar áætlanir um starfsemi og fjáröflun fjárfestingarlánasjóða.

Í þriðja lagi er lögð áherzla á að halda áfram því starfi, sem hafið hefur verið í áætlanagerð til langs tíma um einstakar greinar opinberra framkvæmda og auka þær jafnframt og efla. Samhliða þessu þarf að leggja áherzlu á að bæta tæknilegan og fjárhagslegan undirbúning einstakra verka. Þar er bent á áætlanir um menntamál, samgöngumál og samstarf við Hagstofuna, að því er mannfjöldaáætlanir og nemendaskrá Hagstofunnar snertir. Þar er rætt um samgöngumálaáætlun, að því er tekur til undirbúnings að lagningu hraðbrauta, og bent á, hve æskilegt það væri að hefja áætlun um heilbrigðismál.

Í fjórða lagi er svo lagt til, að stefnt sé að því að vinna áætlun um gerð og þróun einstakra greina atvinnulífsins á víðtækari grundvelli og forusta fyrir slíkrí áætlanagerð um einstakar greinar atvinnulífsins verði hjá hlutaðeigandi rn., er komi á fót starfshópum til að vinna að henni með þátttöku samtaka atvinnugreinanna og hlutaðeigandi opinberra stofnana.

Það er áréttað, að réttara sé, að frumkvæði og áætlanagerð um einstakar atvinnugreinar sé hjá hlutaðeigandi rn. í náinni samvinnu við samtök atvinnugreinanna sjálfra og þær stofnanir, sem að málefnum þeirra starfa. Enn fremur er áréttað, að þýðingarmikið sé, að Efnahagsstofnun, fjárlaga- og hagsýslustofnun, Seðlabankinn, Framkvæmdasjóður og Hagstofa eigi hlutdeild að starfshópunum, eftir því sem við á hverju sinni, og greint frá starfsskiptingu þessara aðila á þann veg, að hlutverk Efnahagsstofnunarinnar mundi þá fyrst og fremst vera að láta í té upplýsingar og sjónarmið varðandi almenna efnahagsþróun landsins, tengja áætlanagerðina annarri áætlanagerð og framkvæma tæknilegar athuganir, eftir því sem geta hennar leyfði. Hlutverk fjárlaga- og hagsýslustofnunar mundi vera að fjalla fyrst og fremst um tengsl áætlananna við opinbera starfsemi, fjárlög og fjárlagaþróun. Þátttaka Seðlabanka og Framkvæmdasjóðs beindist að fjármögnunarvandamálum og vandamálum varðandi fjárhagslega uppbyggingu fyrirækja, og hlutverk Hagstofunnar og hagdeilda annarra stofnana að sjá starfshópunum fyrir nauðsynlegum skýrslum til starfseminnar.

Í fimmta lagi er lögð áherzla á áframhald byggðaáætlana, og í sjötta lagi er rætt um skipulag og starfslið þeirra stofnana, sem að áætlanagerð vinna, og bætt skipulag þeirra og aukningu á sérhæfðu starfsliði. Og þar er sérstaklega tekið fram, að sú aukning starfsliðs, sem hér um ræðir, þurfi að eiga sér stað hjá rn. og stofnunum, sem fjalla um opinberar framkvæmdir, hjá Efnahagsstofnun, fjárlaga- og hagsýslustofnuninni og hagfræðideild Seðlabankans. Síðast en ekki sízt verður hún að eiga sér stað hjá Hagstofunni og öðrum stofnunum, er safna og vinna úr frumgögnum.

Ég hef, herra forseti, vitnað svo ítarlega í þessar tillögur stjórnar Efnahagsstofnunarinnar frá því á árinu 1968 til þess að sýna mönnum fram á, hve frábrugðin eru vinnubrögð stjórnar Efnahagsstofnunarinnar um tillögugerð að tilhögun áætlanagerðar og svo aftur vinnubrögð þeirrar nefndar, sem undirbjó þetta frv., sem hér er til umr. Það er ljóst mál, að þar sem stjórn Efnahagsstofnunarinnar gerir sundurliðaðar og ítarlegar tillögur um, hvernig haga skuli þessari áætlanagerð, þá er aftur á móti tillaga þeirrar nefndar, sem undirbjó þetta frv. um Framkvæmdastofnun ríkisins, ákaflega losaraleg, yfirborðskennd og almennt orðuð með heildarumboði væntanlegri stjórn og einkum framkvæmdaráði stofnunarinnar til handa til þess að fylla inn og upp í þann ramma, sem lögin setja, sem þó er mjög víður.

Það er ekki á neinn hátt tekin afstaða til þess í þessu frv., hvernig haga skuli áætlunum í einstökum atriðum. Og að svo miklu leyti sem unnt er að lesa á milli línanna og draga ályktanir af framsöguræðu hæstv. forsrh. og hv. frsm. meiri hl. fjhn., þá er ljóst, að ætlunin er að ganga í þveröfuga átt við álit og tillögur um áætlanagerð, er stjórn Efnahagsstofnunarinnar lét frá sér fara á árinu 1968. í stað þess að þar var gerð grein fyrir nauðsyn þess að dreifa áætlanagerðinni um allt ríkiskerfið, fyrst og fremst milli rn., einstakra stofnana í ríkiskerfinu og meðal allra rekstraraðila í þjóðfélaginu, þá er nú með þessu frv. verið að leggja áherzlu á að draga þessa vinnu saman á einn stað. í stað þess að áætlanagerðin komi og verði undirbúin neðan frá af þeim, sem næstir standa hinu lifandi atvinnulífi í landinu, þá er nú stjórnarherrum falið það verkefni að stjórna og gefa fyrirmælin ofan frá.

Á sama veg gera tillögur stjórnar Efnahagsstofnunarinnar frá árinu 1968 ráð fyrir því, að nokkur aðgreining sé annars vegar á milli áætlanagerðar og ákvarðanatöku á þeim grundvelli, að áætlanir geti ekki verið annað en viðmiðun og hjálpargögn, en eigi í sjálfu sér ekki að fela í sér ákvarðanir. Þvert ofan í þetta gerir frv. beinlínis ráð fyrir því, að á sama stað sé til staðar sá aðili og sameinist í sama aðila áætlanagerðarmaðurinn og ákvörðunartökuaðilinn.

Það má svo geta þess hér á milli þátta, að það er ákaflega einkennandi fyrir núv. hæstv. ríkisstj., sem hefur svo mörg orð um gildi og nauðsyn áætlanagerðar eða áætlunarbúskapar, að hún hefur nú hafið göngu sína á þann veg, að með því fjárlagafrv., sem lagt var fram, fylgir ekki framkvæmda- og fjáröflunaráætlun fyrir næsta ár. Nú eru liðnir bráðum 5 mánuðir frá valdatöku núv. hæstv. ríkisstj., og það sýnist hafa verið nægur tími til að útbúa slíka áætlun. Það er meira að segja anað áfram án skipulagðra vinnubragða í mörgum mismunandi tilvikum af hæstv. ríkisstj., eins og dæmin sanna, útboð á 200 millj. kr. skuldabréfaláni núna fyrir áramótin, sem þó er sagt, að eigi ekki að verja til framkvæmda fyrr en á næsta ári, en enginn veit enn, til hvaða framkvæmda, enda mun sanni næst, að þessir peningar eigi að jafna upp eyðslu ríkisstj. á þessu ári, sem enn fremur byggist á ákvörðunum sundurslitnum og án alls samhengis, samræmis eða allsherjar áætlanagerðar. Fjárlagafrv. er í algeru öngþveiti, eins og hv. þm. vita. Þrátt fyrir það, að núverandi tekjustofnar gefi 3000 millj. kr. hærri tekjur, eða hækkun, sem nemur 27% frá síðustu fjárlögum, er talað um nauðsyn á nýjum sköttum. En um það er þó ekki komið neitt fram, sem á er að byggja, þótt slíkt þurfi þó væntanlega að samþykkja um leið og fjárlög innan 10 daga eða hálfs mánaðar. Það eru lengd lán og lækkaðir vextir, án þess að gerð sé grein fyrir því, hvað fjárhagsgeta viðkomandi sjóða skerðist af þessum sökum. Það er farið hljótt með nýtt frv. um tekjustofna sveitarfélaga og nýtt frv. um beina skatta til ríkisins. Þar er sama pukrið og reyndar var lengi vel við undirbúning þessa frv. til l. um Framkvæmdastofnun ríkisins. Þessi frv. eru samin meira og minna og flestöll af pólitískum trúnaðarmönnum núv. ríkisstj., án þess að eðlilegt samráð sé haft við aðila í þjóðfélaginu, sem þessi mál skipta, og þannig mætti lengi telja.

Ég vil aðeins sérstaklega varðandi undirbúning að því frv. til l. um Framkvæmdastofnun ríkisins, sem við erum hér að ræða, benda á, hvaða háttur hefur verið hafður á undirbúningi þess, með því að vitna í bréf frá forstöðumanni Efnahagsstofnunarinnar, Bjarna Braga Jónssyni, sem útbýtt var í fjhn. d. En hann skrifar fyrst til nefndarinnar 6. ágúst 1971 og síðan 8. okt. 1971, hið síðarnefnda til hæstv. forsrh., þar sem hann segist hafa sent nefndinni, sem undirbjó frv., grg. 10. ágúst. Í viðræðum við nefndina þá hafi verið gert ráð fyrir, að hann væri fenginn til frekara samráðs, þegar málið kæmist á tillögustig, en fyrir tveim vikum hafi það verið ítrekað og gert ráð fyrir, að hann kæmi umsögn á framfæri, ef ástæða reyndist til. Síðan hafi það verið ítrekað við einn nm., að hann yrði kallaður á fund nefndarinnar, en það hefur farizt fyrir. Síðan lætur hann sem sagt í té 8. okt. leiðbeiningar í þessu máli. Málið er ekki lagt fyrir Alþ. fyrr en, að ég hygg, 19. nóv. og áður var þm. ekkert um þetta mál kunnugt.

Það hefur farið hljótt, hverjir skipa þessa undirbúningsnefnd, sem samdi þetta frv., en einn nm., hv. þm. Ragnar Arnalds, hefur þó gengizt við faðerninu að sínu leyti. Það er virðingarvert, vegna þess að þetta verk er ekki lofsvert að einu eða neinu leyti. Það er mikið öfugmæli, þegar hæstv. forsrh. segir, að tillögur um áætlanagerð byggist á vel byggðum og traustum grunni, eins og hann komst að orði í 1. umr. um málið, og hef ég þegar gert grein fyrir þeim mun, sem er á tillögum stjórnar Efnahagsstofnunarinnar um fyrirkomulag áætlanagerðar hér á Íslandi og því frv., sem við höfum rætt um.

Ég skal þá snúa mér að einstaka atriðum í frv. Það er þá fyrst að víkja að hlutverki hagrannsóknadeildar. Í 6. gr. frv. er kveðið á um verkefni hagrannsóknadeildar og segir þar, að deildin skuli annast gerð þjóðhagsreikninga og almennra þjóðhagsáætlana. Segja má, að þetta sé hið sama og í 13. gr. núgildandi laga um Framkvæmdasjóð Íslands, Efnahagsstofnun og Hagráð. Enn fremur segir, að deildin annist hagfræðilegar athuganir fyrir ríkisstj. og Seðlabankann og aðra opinbera aðila, eftir því sem um semst, og er það sömuleiðis hliðstætt c-lið 13. gr. núgildandi laga. Mismunurinn samanborið við núgildandi lög er hins vegar fólginn í tvennu, í fyrsta lagi því, að liður b í 13. gr. núgildandi laga fellur niður, þ.e. að vera ríkisstj. til ráðuneytis í efnahagsmálum. Í öðru lagi er nú sagt, að deildin annist þær hagfræðilegu athuganir fyrir ríkisstj., er hún kann að óska eftir. Hér gæti verið um veigamiklar hreytingar að ræða. Stofnunin er með þessu fjarlægð ríkisstj. Hún virðist ekki hafa skyldu til að vera ríkisstj. til ráðuneytis í efnahagsmálum að því leyti til að hafa frumkvæði að athugunum fyrir ríkisstj., heldur eingöngu að framkvæma það, sem um er beðið.

Það er ástæða til, að ríkisstj., eins og segir í nál. okkar í minni hl., hafi ávallt efnahagsráðgjafa, sem vekji athygli ríkisstj. á þróun efnahagsmála á hverjum tíma og nauðsynlegum aðgerðum á því sviði. Þetta er svo víðast hvar, a.m.k. hér á Vesturlöndum, eins og rakið er í nál. okkar í minni hl.

Þá er, eins og ég gat um, hagrannsóknadeildin gerð háðari en áður var og fjarlægð ríkisstj. Hún heyrir nú ekki eingöngu undir sinn deildarstjóra, heldur og þrjá pólitíska framkvæmdastjóra og þingkjörna stjórn.

Af þessum sökum höfum við leyft okkur að bera fram brtt. á þskj. nr. 156 á þann veg, að 6. gr. frv. ásamt kaflafyrirsögn fellur niður. Að gefnu tilefni frá hv. síðasta ræðumanni, frsm. meiri hl. fjhn., vil ég geta þess, sem stendur raunar í nál., að ástæðan til þess, að við gerum ekki breyt. á 39. gr. í tengslum við þessa brtt. okkar, er sú, að þar er gerður fyrirvari um það, að ef þessi brtt. okkar yrði samþ., um að fella 6. gr. niður, er ætlunin að bera fram brtt. við lög nr. 66 frá 1966, um Efnahagsstofnun, Framkvæmdasjóð og Hagráð, þannig að kaflinn, er fjalli um Efnahagsstofnunina, haldi sér að því er tekur til verkefna hagrannsóknadeildar, og sömuleiðis var það ætlun okkar, að kaflinn um Hagráð héldi sér, því að við teljum, að Hagráð hafi gert töluvert gagn með starfi sínu að vera vettvangur skoðanaskipta milli aðila vinnumarkaðarins, vinnuveitenda og launþega, milli þeirra og hinna einstöku atvinnugreina í þjóðfélaginu og fulltrúa stjórnmálaflokka. Það er að vísu svo, að ýmsir annmarkar hafa komið fram í starfi Hagráðs, en þeir eru ekki slíkir, að ekki sé unnt að leiðrétta þá og færa til betri vegar. Hér er um þann vettvang að ræða, sem hefur skapað skilyrði fyrir upplýsingamiðlun, sem nauðsynlegt er, að eigi sér stað milli mismunandi stétta í þjóðfélaginu og hagsmunahópa. Þótt aðeins eitt atriði í starfsemi Hagráðs sé nefnt, hefur það slíkt gildi, að mjög óheppilegt, að ekki sé sagt skaðlegt, er að fella það niður, en það er skylda sú, sem hvílir á Efnahagsstofnuninni að gefa Hagráði reglulegar skýrslur um framvindu þjóðarbúsins. Þess vegna er það ætlun okkar með þessari brtt. nr. 3 á þskj. 156, að hagrannsóknadeildin starfi áfram að sínum verkefnum og sömuleiðis, að Hagráð starfi áfram, og gerum við þann fyrirvara í nál., að nauðsynlegar brtt. þar að lútandi og samræmingu á öðrum gr. þessa frv., svo og lögum nr. 66 frá 1966 mundum við bera fram fyrir 3. umr., ef þessi till. fær framgang.

Þá hefur því verið mjög haldið á lofti, að þetta frv. væri spor í þá átt að samræma og koma á auknu samstarfi milli þeirra aðila og stofnana, sem að þessum málum hafa hingað til unnið. En sannleikurinn er sá, að í öfuga átt er stefnt að mörgu leyti. Í stjórn Efnahagsstofnunarinnar sitja fulltrúar frá Hagstofu Íslands, fjmrn., Seðlabanka og Framkvæmdasjóði. Þessi skipan hefur tryggt samvinnu milli þessara aðila og verkaskiptingu milli þessara aðila. Með þessu frv. er algerlega skorið á tengslin við Hagstofu Íslands, við fjmrn. og við Seðlahankann. Það liggur í augum uppi, að þetta er spor aftur á bak og til þess fallið, að verið sé að gera sama hlutinn á fleiri en einum stað í ríkiskerfinu.

Ég vil þá víkja að 2. brtt. okkar á þskj. 156, þar sem lagt er til, að forstöðumenn deilda skipi framkvæmdaráð og það skuli annast daglega stjórn Framkvæmdastofnunar ríkisins. Hv. frsm. meiri hl. n. taldi núverandi orðalag frv. ekki koma í veg fyrir það, að þessi háttur yrði á hafður og taldi jafnvel möguleika á því, að ríkisstj. veldi þessa leið, ef ekki að öllu leyti, þá að einhverju leyti. Ég vonast til þess, að hann hafi eitthvað til síns máls í þeim efnum, en sé ekki með blekkingum að reyna að komast hjá því að rökræða gildi tillögunnar sjálfrar með þessum hætti. Ég er ósköp hræddur um, að 4. gr. frv. um þriggja manna framkvæmdaráð hafi ákveðið gildi og þýðingu í augum hæstv. ríkisstj. og tillögugerðarmanna þessa frv., nefnilega það að auka pólitíska íhlutun í öllum málefnum landsmanna. Ef hæstv. ríkisstj. hefur slíkt í huga, sem brtt. okkar felur í sér, þá vonast ég hins vegar til, að hún stígi skrefið strax og fallist á þessa brtt. Frá starfslegu og starfrænu sjónarmiði eru þessir þrír svo kallaðir „kommissarar“ alger óþarfamilliliður, og það má geta þess, að í gildandi lögum er heimild fyrir ráðh. að skipa aðstoðarráðherra. Hér virðist vera um útvíkkaða heimild að þessu leyti, að það eigi enn á ný að skipa aðstoðaraðstoðarráðherra eða, eins og sumir vilja kannske vera láta og kalla, yfirráðherra.

Ég vil ekki orðlengja þessa brtt. að svo komnu máli, en nefni þá 1. brtt. okkar á þskj. 156 um að fella niður úr verkefnum stjórnar Framkvæmdastofnunar það hlutverk að fara með stjórn Byggðasjóðs. Þessi brtt. er í tengslum við 5. brtt. okkar á þskj. 156, um það, að 26. gr. orðist svo:

„Byggðasjóður er eign ríkisins og starfar sem hluti af Framkvæmdastofnun ríkisins og lýtur sérstakri sjö manna stjórn, kjörinni Hlutfallskosningu í sameinuðu Alþ., að afstöðnum kosningum til Alþingis.“

Þessi brtt. er flutt með þeim rökum, að hér sé um það mikil og víðtæk verkefni að ræða, annars vegar stjórn Framkvæmdasjóðs og stjórn Framkvæmdastofnunarinnar í heild sinni, og hins vegar stjórn Byggðasjóðs, að nauðsynlegt sé að hafa nokkra verkaskiptingu á milli. Það er einnig skoðun okkar, að menn hljóti í stjórn Byggðasjóðs að leggja sérstakt byggðasjónarmið til grundvallar afgreiðslu mála, byggðasjónarmið, sem fengi e.t.v. ekki að njóta sín í stjórn Framkvæmdasjóðs sem skyldi. Í því sambandi má geta um ályktun Fjórðungssambands Norðlendinga, sem nefndarmönnum fjhn. hefur borizt og ég leyfi mér að vitna til. en þar telur atvinnumálanefnd Fjórðungssambandsins að vísu, að stofnun Framkvæmdastofnunar ríkisins stefni í rétta átt, en hins vegat varar nefndin við þeirri hættu, að stofnunin verði nýtt miðstöðvarvald í höfuðstaðnum, enda hafa landshlutasamtökin í dreifbýlinu enga hlutdeild um störf Byggðasjóðsins eða að sjóðurinn lúti sjálfstæðri stjórn, eins og fyrirhugað var. Ég vil sérstaklega leggja áherzlu á, að í stjórnarsáttmálanum er gert ráð fyrir sérstakri stjórn Byggðasjóðs, og er því brtt. okkar í samræmi við þá grein málefnasamningsins.

Í tengslum við Byggðasjóðinn er 6. brtt. okkar. Við 32. gr. bætist ný mgr., að stjórn Byggðasjóðs skuli hafa samráð við landshlutasamtök sveitarfélaga við ráðstöfun fjár úr sjóðnum. Þetta mun hafa verið gert, eins og fram kemur í fyrrnefndri ályktun atvinnumálanefndar Fjórðungssambands Norðlendinga, hingað til í sambandi við framkvæmd Norðurlandsáætlunar og ráðstöfun fjár úr Atvinnujöfnunarsjóði til Norðurlands. Ég teldi það mikla afturför, ef frá þessari sjálfsögðu starfsaðferð yrði horfið.

4. brtt. okkar er svo um það, að 3. mgr. 12. gr. falli niður. Þeirri gr. hefur nú verið breytt með brtt. meiri hl. fjhn., en þó ekki á þann veg, að við getum fallið frá brtt. okkar, vegna þess að ef nokkuð er, þá er brtt. öllu verri og skaðlegri en upphaflegt orðalag frv. Hv. frsm. meiri hl. fjhn. gat þess, að nauðsynlegt hefði verið talið að breyta röð orða, að því er tók til skyldu lánastofnunar opinberra sjóða til að haga lánveitingum í samræmi við reglur um, hvers konar framkvæmdir skuli hafa forgang umfram aðrar. Í þessari breytingu felst það, að nú eru öll tvímæli tekin af um það, að einkahankar falla engu síður en ríkisbankar undir þessa skyldu, og þá má segja, að allir sjóðir og lánastofnanir í landinu séu skyldugir til þess að hlíta fyrirmælum þessarar einu stofnunar í landinu. Því fékkst ekki svarað í fjhn., hvað yrði um innlánsdeildir kaupfélaganna í þessu sambandi, og var jafnvel dregið í efa, að þær féllu undir þetta orðalag. Ég vil aðeins ítreka það sem mína skoðun, að vitaskuld hljóta innlánsdeildir kaupfélaganna að falla undir þetta orðalag, og vitaskuld hlýtur þeim að vera jafnskylt að hlíta fyrirmælum eins og öðrum lánastofnunum. En hins vegar má e.t.v. marka af þeim loðnu svörum, sem við fengum, er við spurðum þessarar spurningar, eða raunar engum svörum, að ekki er ætlunin að láta það sama yfir alla ganga.

Þá er það þó aðalatriði þessarar gr., að hún ásamt með valdsviði framkvæmdaráðs, sem grunur og meira en grunur leikur á, að verði skipað pólitískum „kommissörum“, geri það að verkum, að þessi stofnun getur í framkvæmd með þeim víðtæku heimildum og óákveðna og almenna orðalagi, sem lagafrv. hefur að geyma, orðið til þess, að í framkvæmd verði beitt sams konar höftum og hömlum, leyfum og skömmtunum eins og tíðkaðist á dögum fjárhagsráðs og þvílíkra stofnana áður fyrr og jafnvei slíkur formælandi opinberra afskipta sem hv. frsm. meiri hl. fjhn. gat ekki annað en sagt, að óskemmtilegar endurminningar væru bundnar við. Það er þessi 3. mgr. 12. gr., sem opnar fullkomlega leið í þá átt að gera þetta að skömmtunarskrifstofu, sem heftir framtak borgaranna, ásamt hinni almennu stefnumörkun, svo og túlkun á einstaka ákvæðum þessa frv.

Ég sé ekki ástæðu til þess að fjalla mjög um brtt. þær, sem meiri hl. fjhn. hefur flutt, en get þó ekki stillt mig um að nefna nokkur atriði. Það er rætt um, hvenær leysa megi framkvæmdaráð frá störfum, og út af fyrir sig er það til bóta, en það er unnt með stuttum fyrirvara, þótt ég hafi alla samúð með því sjónarmiði hv. frsm. meiri hl. fjhn., að það væri lítið starfsöryggi, eins og hann komst að orði. En ég hlýt að vekja athygli á því, að í 2. mgr. et talað um, að þar eigi að vera sjálfstætt launakerfi. Ýmsir aðstandendur núv. hæstv. ríkisstj. höfðu orð á því í fjhn., að það kynni að vera nauðsynlegt, vegna þess að ella fengjust ekki nægilega góðir og sérmenntaðir starfskraftar, ef byggja ætti á kjarasamningum ríkisins og opinberra starfsmanna. Þetta er vitni um það, að þessir formælendur núv. hæstv. ríkisstj. vilji semja um hærri laun starfsmönnum Framkvæmdastofnunar ríkisins til handa, og má vel vera, að það sé nauðsynlegt, en það verður þó allavega lítið úr þeim orðum þessara sömu manna, sem hafa talið fyrrv. ríkisstj. hafa gengið of langt í sambandi við þá kjarasamninga, sem gerðir voru fyrr á þessu ári við opinbera starfsmenn, ef ekki er nú hægt að ráða fólk til starfa samkv. þeim til slíkrar stofnunar.

Sumt af þessum brtt. er heldur til bóta, annað, sem ég hef einnig nefnt, fremur til skaða. Aðalatriðið er það, að frv. í heild er skaðlegt. Þar er horfið frá þeirri stefnu fyrrv. ríkisstj., sem fól í sér heilbrigða áætlanagerð, sem fólst í því, að hver einstaklingur fyrir sig, hvert fyrirtæki fyrir sig, hvert sveitarfélag fyrir sig og hver stofnun fyrir sig gerði sér grein fyrir markmiðum sínum og þeim valkostum, sem fyrir hendi væru til þess að ná markmiðunum, sem gerði ráð fyrir því að örva alla þessa einstöku og dreifðu aðila í þjóðfélaginu til skynsamlegrar áætlanagerðar, sem siðan, þegar saman kæmi, gæti orðið grundvöllur að heildaráætlanagerð, sem byggðist ekki á því, að hún kæmist í framkvæmd með valdboði ofan að, heldur með frjálsum samskiptum hinna fjölmörgu einstaklinga, samtaka þeirra og sveitarfélaga í landinu. Það er þessi reginmunur á áætlanagerð og framkvæmd áætlana, sem veldur skoðanaágreiningi í þessu máli og fleirum milli sjálfstæðismanna og aðstandenda þessa frv. Það er spurningin um það, hvort þurfi og eigi að hafa vit fyrir fólkinu eða hvort fólki er treystandi til að ráða málum sínum sjálft. Það er spurningin um það, hvort dreifa eigi valdinu í þjóðfélaginu eða þjappa því saman á einn stað. Það er spurningin um það, hvort byggðir landsins eigi að hafa sjálfsstjórn eða hvort stjórn þeirra eigi að flytjast hingað til höfuðborgarinnar. Þetta frv. er því alvarleg tilraun til þess að ræna fólk, hvar sem er á landinu, sjálfsákvörðunarrétti, alvarleg tilraun núverandi valdhafa til þess að styrkja stöðu sína og vald, nýta pólitískan stundarmeirihluta í þeim tilgangi að festa sig í sessi með þeim hætti, sem boðar pólitíska spillingu. Sumir aðstandendur núv. hæstv. ríkisstj. höfðu orð á því í kosningabaráttunni, að hið pólitíska vald væri of mikið í þessu þjóðfélagi, og ég get út af fyrir sig vel fallizt á það, að æskilegt væri að dreifa valdinu og hið flokkspólitíska vald væri ekki eins áberandi og þrúgandi og það kann að vera á mörgum sviðum þjóðlífsins. En þetta frv. er til þess fallið að efla slíkt flokkspólitískt vald, og ef versta hugboð andstæðinga frv. rætist, til þess fallið smátt og smátt að gera einstaklinga, samtök þeirra og sveitarfélög landsins háðari miðstjórn pólitískra flokka en áður hefur verið. Þess vegna vænti ég þess og vonast til þess í fyrsta lagi, að þetta frv. nái ekki fram að ganga, en nái það fram að ganga, þá leyfi ég mér að lokum að vara mjög við þeirri framkvæmd á frv., sem orðalag þess og efni og túlkun formælenda þess gefur okkur tilefni til að halda, að geti orðið, en slíkt mundi skaða íslenzka þjóð um langa framtíð.