08.12.1971
Efri deild: 24. fundur, 92. löggjafarþing.
Sjá dálk 263 í B-deild Alþingistíðinda. (286)

86. mál, Framkvæmdastofnun ríkisins

Frsm. minni hl. (Geir Hallgrímsson):

Herra forseti: Ég vildi leyfa mér að ræða hér nokkur atriði, sem fram hafa komið við umr. í dag. Ýmsir þeir, sem hér hafa talað, hafa farið inn á þau mál, sem ég ella mundi hafa gert ríkari skil en nú er ástæða til, eftir þær ræður þeirra hv. 5. þm. Vestf. og 2. þm. Norðurl. e. Ég hlýt þó að nefna nokkur atriði, sem fram komu í ræðu hæstv. forsrh. á fundi hér síðdegis.

Það er að vísu mjög ánægjulegt, að hann fullyrðir, að í kjölfar samþykktar þessa frv. verði ekki innleitt hafta og leyfakerfi þar sem, eins og hann segir, ekki sé stafur í frv. eða orð um það í framsögu. Ég vil mjög feginn geta trúað þessum orðum hæstv. forsrh. og treysti því, að hann sjái um, að þau reynist sönn í framkvæmd. En ég bendi á, að bæði hann og hv. 4. þm. Norðurl. v. hafa sagt tvennt, sem tortryggir þetta loforð eða fyrirheit hæstv. forsrh. mjög. Þeir hafa sagt sem svo, að nú ætti að taka þessi mál, áætlanagerðina, föstum tökum, og hæstv. forsrh. segir, að í þessu frv. sé lagt svo mikið vald í hendur Framkvæmdastofnuninni, að hann vilji ekki fela einum manni forstöðu hennar. Þegar svo bætist við það óákveðna og almenna orðalag, sem einkennir frv. í heild sinni, þegar litið er á það, að hvergi er hægt að finna skilgreiningu á því í frv., hvað felist í áætlanagerðinni, og þegar litið er á ákvæði 3. mgr. 12. gr., þar sem þessari stofnun er undir vissum kringumstæðum heimilað að setja reglur, sem geta leitt til boðs eða banns um lánveitingar af hálfu allt annarra lánastofnana, þá er engin furða, þótt á þá hættu sé bent, að hér geti vissulega verið hafta- og leyfakerfi í uppsiglingu. Hv. 4. þm. Norðurl. v. hefur líka lagt á það mjög mikla áherzlu, að það sé aðalkostur þessa frv., að samtvinnað sé áætlanagerðin sjálf, ákvörðunartakan og lánsfjárveitingar eða fjáröflun. Ég tel einmitt þessa samþjöppun allra þessara starfa og ákvarðana og athafna undir einum hatti til þess fallna, að við drögum þá ályktun, að ef menn vilja og ef stjórnendur eru þess sinnis, þá geti þeir gert úr Framkvæmdastofnuninni samkv. þessu frv. hafta- og leyfastofnun. Það er einmitt vegna þessarar staðreyndar, sem ég tel vera, að andstaða okkar sjálfstæðismanna er svo sterk gegn samþykkt þessa frv. sem raun ber vitni og orð okkar hafa sýnt. Ég er þeirrar skoðunar, að áætlanagerð sé sjálfsögð, en áætlanagerðin á að dreifast meðal þeirra, sem eiga síðan að njóta góðs af áætlunum. Það er enginn vafi á því, að tengsl þurfi að vera á milli áætlanagerðar, ákvörðunartöku og fjáröflun til framkvæmda. En það, að tengsl séu til staðar, að samvinna sé milli mismunandi stofnana og einstaklinga og fyrirtækja og opinberra ráðuneyta, er sjálfsagt út af fyrir sig. En hitt er allt annað mál, ef allt þetta er undir eina og sömu stofnun sett. Í því felst hætta, sem nauðsynlegt er að benda á.

Hæstv. forsrh. fór ásamt með hv. 4. þm. Norðurl. v. nokkrum orðum um 4. gr. frv., sem við höfum leyft okkur í nál. minni hl. fjhn. að nefna skipun pólitísku kommissaranna, og hæstv. forsrh. spurði, hvort pólitískir menn væru til einskis hæfir og hvort þeir væru ekki gjaldgengir til hvaða starfa sem væri. Ég er honum alveg sammála um það, að þeir eru ekki síður en aðrir hæfir til hvers konar starfa í þjóðfélaginu. En þar sem þeir koma fram sem fulltrúar pólitískra stefna eða flokka, þá eiga þeir líka að bera pólitíska ábyrgð. Hæstv. forsrh. nefndi það t.d., að pólitískir menn væru í forustu á ýmsum stöðum, t.d. væri pólitískur maður borgarstjóri í Reykjavík, og það er rétt. Borgarstjórinn í Reykjavík ber pólitíska ábyrgð. Hann er kosinn í almennum kosningum eða eftir almennar kosningar og ber pólitíska ábyrgð gagnvart borgarstjórn og verður á fjögurra ára fresti að standa kjósendum reikningsskil gerða sinna. Hæstv. forsrh. nefndi það og varpaði því fram, að sums staðar tíðkaðist að hafa ópólitískan framkvæmdastjóra sveitarfélags og borgar eins og Reykjavíkur. Hæstv. forsrh. lætur sér e.t.v. til hugar koma, að það væri ekkert úr vegi að hafa ópólitískan embættismann forsrh. í einu ríki. Þess eru dæmi, að utanþingsstjórn hefur verið skipuð, og þannig hefur verið með málin farið. Ég vona, að mér sé ekki virt það til oflátungsháttar, en ég vil alveg líkja því saman, að sá, sem fer með pólitískt vald borgarstjóra, hver sá, sem það er, sé í samsvarandi stöðu eins og sá, sem fer með pólitískt vald forsrh. sem oddviti framkvæmdastjórnar ríkisins annars vegar og hins vegar oddviti framkvæmdastjórnar sveitarfélags. Það er þess vegna ekki óeðlilegt, að slíkir menn séu pólitískir. En skilyrði til þess, að þeir njóti sín sem slíkir, er, að þeir beri ábyrgð gagnvart ákveðinni pólitískri nefnd eða stjórn, forsrh. gagnvart Alþ., borgarstjóri eða sveitarstjóri gagnvart borgarstjórn, og hvorir tveggja hljóta að standa reikningsskil gerða sinna í kosningum. Gallinn við stjórnkerfi Framkvæmdastofnunar ríkisins, eins og það er ráðgert samkv. þessu frv., er það, að þessir pólitísku kommissarar bera í raun og veru ekki ábyrgð gagnvart Alþ., og að takmörkuðu leyti et ábyrgð þeirra skilgreind gagnvart ríkisstj. sjálfri.

Það var minnzt á það, að borgarstjóri og ýmsir aðrir sætu í ýmsum nefndum, sem borgarstjórn kysi, að sjálfstæðismenn sætu í bankaráðum og raforkuráðum o.s.frv. En um þessar nefndir er það að segja, að þær eru kosnar á lýðræðislegan hátt, og minni hl. á þar sína fulltrúa. Í framkvæmdaráði Framkvæmdastofnunar ríkisins er ekki um neina fulltrúa minni hl. að ræða. Það er að vísu sagt, að stjórn stofnunarinnar sé þingkosin, og þá höfum við þennan tvískinnung, sem er í stjórnkerfi Framkvæmdastofnunar ríkisins, að annars vegar er þingkjörin stjórn, sem væntanlega ber ábyrgð gagnvart þingi, en hins vegar er skipað þriggja manna framkvæmdaráð pólitískra kommissara, sem við vitum ekki nákvæmlega, hvar á að standa reikningsskil gerða sinna, en ég hallast að því, sem ég hygg, að hv. 2. þm. Norðurl. e. hafi haldið fram, að þessir menn beri eingöngu ábyrgð gagnvart sínum pólitísku flokkum, fram hjá lýðræðislega kjörnum stjórnvöldum eða stjórnvöldum, sem byggjast á lýðræðislegu kjöri eða þingmeirihluta.

Það er og svo, að stöðu þessara pólitísku kommissara hefur verið líkt við stöðu aðstoðarráðherra eða deildarstjóra í rn., sem fylgir ráðh. og starfstíma viðkomandi ráðh. Það, sem ég átti við, þegar ég nefndi aðstoðarráðherrana hér fyrr í dag, var, að eðlilegra hefði veríð, ef það var of mikið fyrir t.d. forsrh., sem á fyrir hönd ríkisstj. að hafa yfirumsjón með Framkvæmdastofnuninni, að ætlast til þess, að hann gæti fylgzt með störfum þessarar stofnunar, þá væri réttara að aðstoðarráðherra gæti innt slíkt starf eða önnur störf af hendi fyrir hæstv. forsrh. í þessu tilviki. Það væri samkv. stjórnarfari, eins og reglur segja til um nú. En að skipa þriggja manna framkvæmdaráð gerir það að verkum, að Alþ. hefur ekki aðstöðu til að koma fram ábyrgð á hendur þeim, og framkvæmdaráðið sem slíkt er heldur ekki sett undir hina þingkjörnu stjórn. Það er skýrt tekið fram í frv.

Ég vil svo aðeins víkja nokkrum orðum að atriðum, sem fram komu í ræðu hv. 4. þm. Norðurl. v., og þá um leið að orðum hv. Í 1. þm. Reykv., þar sem minnzt var á þá tilvitnun í nál. minni hl. fjhn., þar sem getið var um fyrirkomulag á hagrannsóknum og efnahagsráðgjöf til handa ríkisstj. í öðrum löndum. Ég hygg, að hv. 11. þm. Reykv. hafi sagt, að frá hans sjónarmiði geti það vel komið til greina og hefði getað komið til greina, að stofna sérstakt efnahagsráðuneyti og ég er honum í raun og veru mjög sammála um það, að það hefði verið langtum geðfelldari leið, að því er hagrannsóknir og efnahagsráðgjöf snertir. Það væru meiri líkur til þess, að slíkt efnahagsráðuneyti gæti borið ábyrgð gagnvart t.d. forsrh. og gæti gert ríkisstj. gagn. Þar væri fenginn milliliður á milli forsrh. og ríkisstj. og slíkrar efnahagsráðgjafar eins og er milli hagrannsóknadeildar samkv. þessu frv. um Framkvæmdastofnunina og ríkisstj. nú. Þar mundi ráðuneytisstjóri væntanlega vera í fyrirsvari í staðinn fyrir, að nú eru þrír pólitískir kommissarar sem varnarveggur og Þrándur í Götu eðlilegrar efnahagslegrar ráðgjafar ríkisvaldinu til handa. Það er svo, að reynslan af ráðuneytisstjórum hefur, held ég, undantekningarlaust verið, að þeir hafa reynzt hverri ríkisstj., sem við völd hefur setið, hollir ráðgjafar, hvaða pólitíska skoðun, sem þeir kunna að hafa, og í þeim miklu nefndarskipunum, sem hæstv. núv. ríkisstj. hefur staðið fyrir og ber merki einhliða pólitískra skipana í stærri stíl en nokkru sinni áður, að því er ég hygg, þá er það eina bjarta við þær nefndaskipanir, þegar ráðuneytisstjórarnir eru valdir til forstöðu eða samstarfs við nefndirnar. Sannast bezt að segja held ég líka, að starf þessara nefnda hafi að mestu leyti byggzt á slíkum ráðuneytisstjórum og þeir beri veg og vanda af störfunum sjálfum, ef marka má, hvernig skipun í nefndir er að öðru leyti. Það er því rétt að taka það fram og greina á milli einmitt þess, að menn geta gegnt trúnaðarstörfum sem pólitískir fulltrúar, en þá eiga þeir að bera pólitíska ábyrgð, og þá á ekki að fara í launkofa með það, að þeir eru valdir sem slíkir og verða að standa skil gerða sinna sem slíkir. Á hinn bóginn eru menn skipaðir í embætti sem hlutlausir embættismenn. Þeir geta haft sína pólitísku skoðun, en þeim ber skylda til að vera hollir ráðgjafar og starfsmenn hverrar þeirrar ríkisstj., sem með völd fer. Á þessu er mikill munur.

Það er mikill misskilningur hjá hv. 4. þm. Norðurl. v., þegar hann segir, að samkv. hugmyndum okkar sjálfstæðismanna um áætlanagerð sé ekki nein ákvörðun um það tekin, hvað skuli hafa forgang fyrir öðru. Ég held að ég hafi skýrt það í ræðu minni hér fyrr í dag, að við leggjum áherzlu á, að áætlanagerðir fari fram í hinum ýmsum stofnunum, fyrirtækjum, deildum og ráðuneytum, eftir því hvers eðlis áætlunin er. Ef um er að ræða áætlun um framþróun tiltekinnar atvinnugreinar, er eðlilegt, að hún fari fram í viðkomandi rn., og þá er það auðvitað það rn. ásamt þeim starfshópi, sem það kallar til samstarfs um þá áætlanagerð, sem kveður á um forgangsröð. Ef áætlanagerðin fer fram í einkafyrirtæki, sem er t.d. að leggja út í fjárfestingar og þarf á lánsfé að halda, þá er eðlilegt, að þessi áætlanagerð fari fram þar. Siðan er eðlilegt, að ráðagerðir ráðuneytisins og áætlanagerð þess um þróun atvinnugreinarinnar fari til athugunar t.d. í Efnahagsstofnuninni og hér á Alþ., ef um er að ræða opinberar framkvæmdir og fjáröflun til þeirra. Á sama hátt fari áætlanagerð einkafyrirtækisins til athugunar í þeirri lánastofnun, sem það snýr sér til með umsókn um lánsfjáröflun. Með þessum hætti er áætlanagerð dreifð, þar sem ákvarðanirnar eru teknar, og aðstaða er til að samræma mismunandi áætlanir og kanna, hvað skuli forgang hafa á hverjum tíma.

Það var sagt hér, held ég, af hv. 4. þm. Norðurl. v., að menn yrðu ávallt í áætlanagerðum að gefa sér forsendur samkv. pólitísku mati. Ég hefði haldið e.t.v., að réttara væri að segja, að menn gæfu sér annaðhvort frekar markmið samkv. pólitísku mati eða veldu leiðir til að ná ákveðnu markmiði samkv. pólitísku mati. Markmið efnahagslegra áætlana, hygg ég þó, að sé óumdeilanlegt í aðalatriðum það að ná sem örustum hagvexti samfara efnahagslegu jafnvægi og fullri atvinnu. Um þessi markmið hygg ég, að menn geti verið sammála. Þótt við leggjum áherzlu á öran hagvöxt, hygg ég tæpast, að við viljum fórna efnahagslegu jafnvægi eða fullri atvinnu á altari örari hagvaxtar, sem e.t.v. gæti orðið, ef við fórnuðum hinu tvennu. Auðvitað koma ýmis félagsleg markmið einnig til greina um slíkar áætlanagerðir, óhjákvæmilega í sambandi við opinberar framkvæmdir, hvort auka beri samneyzlu á kostnað einkaneyzlu, hvort auka beri samneyzlu á kostnað ágóða og fjármunamyndunar í atvinnurekstrinum, sem síðar færi til uppbyggingar atvinnuveganna. AS baki slíku á sér hér staðvitaskuld oft og tíðum pólitískt mat, en þeir, sem gera áætlanirnar, hljóta að gera sér grein fyrir því, að þessar áætlanir verða að sýna leiðir að mismunandi markmiðum, og e.t.v. fleiri en eina leið að tilteknu marki, til þess að þeir, sem ákvörðunina síðan taka, hafi úr fleiru að velja. Við sjáum þetta t.d. í sambandi við áætlanagerð um opinherar framkvæmdir, að við þurfum e.t.v. að velja á milli þess að byggja betri vegi og fleiri km af þeim annars vegar og byggja stærri, öruggarí og fleiri hafnir hins vegar. Við þurfum líka e.t.v. að standa frammi fyrir því að velja á milli framkvæmda í samgöngumálum eða atvinnumálum annars vegar og hins vegar framkvæmdir í sjúkrahúsmálum. Áætlanagerðin á að sýna þeim mönnum, sem ákvörðunina taka, hin mismunandi markmið og hinar mismunandi leiðir til þess að ná þessum markmiðum. Síðan á ákvörðunin að verða tekin, ýmist af þeim, sem bera fjárhagslega ábyrgð á framkvæmdunum eða pólitíska ábyrgð gagnvart fólkinu í landinu.

Það er sá skilningur, sem kemur fram í þessu frv., en þó einkum vöntun á skýringum og skilgreiningum á því,.hvað felst í áætlanagerð, hvað felst í ákvörðunartöku og hvað felst í valdi Framkvæmdastofnunarinnar til lánsfjáröflunar og fyrirskipana og íhlutunar um málefni annarra lánastofnana, sem gerir það að verkum, að tortryggni okkar gagnvart þessari stofnun er á rökum byggð, að þær hugmyndir, sem menn gera sér um það vald, sem þessi almenni óákveðni rammi veitir, geti leitt til hafta og leyfakerfis, eins og við höfum þekkt áður hér á landi og allir vilja nú afneita. Það er mjög áríðandi og mikilvægt í raun og veru, að lögin séu þannig úr garði gerð, að þau séu skýr og veiti afmarkað og tiltekið umboð framkvæmdavaldinu til handa, þannig að framkvæmdavaldið geti ekki tekið sér meira vald en Löggjafatvaldið ætlazt til. Ég er hræddur um, að eins og þessi lög eru orðuð, þá séu lítil takmörk í framkvæmd fyrir því valdi, sem þessi stofnun getur tekið sér í hendur, og ég bendi enn á ný á þann mismun á skilgreiningum á áætlanagerð, ákvarðanatöku og fjáröflun til framkvæmda samkv. áætlunum, sem felst í tillögum stjórnar Efnahagsstofnunarinnar frá 1968, og orðalagi þessara laga. Mín tilgáta er sú og skýring á þessu óákveðna orðalagi, að sá blæmunur, jafnvel sá skoðanamunur, sem fram hefur komið hér í ræðum hæstv. forsrh. annars vegar og hv. 4. þm. Norðurl. v. hins vegar, hafi valdið því, að stuðningsmenn stjórnarinnar hafi komizt að raun um, eftir því sem vinnan við undirbúning að þessari Löggjöf komst lengra, að þeim var ómögulegt að ná samstöðu um frv., nema hafa það þannig orðað, að það væri svo almennt og svo víðtækt, að framkvæmdin ein gæti skorið úr um það, hver raunin yrði. Það var reyndar það svar, sem við í fjhn. fengum oftast við fyrirspurnum okkar um, hvað einstakar lagagreinar ættu að þýða, að lögin væru eingöngu rammi og framkvæmdin yrði að skera úr um það, hvernig til tækist um eitt eða annað atriði. Þetta tel ég mikinn galla á þessari lagasmið og mjög hættulega braut, sem gengið verður inn á með samningu þessa frv. og samþykkt þess, ef að lögum verður.

Ég held, að það fari ekki á milli mála, og um það voru þeir reyndar alveg sammála, hæstv. forsrh. og hv. 4. þm. Norðurl. v., að hér væri verið að safna miklu valdi í eina stofnun, meira valdi en áður hefði verið til staðar, og þeir gagnrýndu að því leyti Efnahagsstofnunina, að hún hefði ekki getað komið í framkvæmd ýmsum áætlanagerðum, sem hún hefði haft í huga og ætlunin hefði verið, að hún innti af höndum. Skýringin á því er hins vegar sú, að stofnunin átti erfitt með að fá starfskrafta, og það verður auðvitað sama vandamálið hjá þessari nýju stofnun og var hjá Efnahagsstofnuninni sjálfri, að sérlærðir starfskraftar verða ekki fengnir upp úr þurru, þótt ég vonist til þess, að það standi til bóta. Skýringin á því, sem ég hygg, að báðir þessir ræðumenn hafi nefnt, af hverju Efnahagsstofnunin hélt ekki áfram langtíma þjóðhags- og framkvæmdaáætlun eins og þeirri, sem gilti fyrir árin 1963–1966, var sú, að þær sveiflur voru í efnahagsmálum landsmanna, eftir að verðfall varð á sjávarafurðum og aflabrestur á síldveiðum, að ekki þótti unnt að spá eða gera þjóðhagsáætlanir 4 eða 5 ár fram í tímann, og reynslan af þeim sveiflum á verðlagi erlendis og aflabrögðum hér við land, sem verið hafa síðan, sýnir, hversu þjóðhags- og framkvæmdaáætlanir til langs tíma eru miklum vandkvæðum bundnar við það atvinnulíf og þau skilyrði, sem við búum við. Hitt er svo annað mál, að þær ráðstafanir, sem fyrrv. ríkisstj. gerði til þess að ná efnahagsjafnvægi, t.d. með því að skjóta fjölbreyttari og traustari stoðum undir atvinnuvegi landsmanna með stóriðjuframkvæmdum, með inngöngu Íslands í EFTA og með stofnun Verðjöfnunarsjóðs sjávarafurða, séu allar líklegar til þess að stuðla að betra efnahagslegu jafnvægi og mynda þannig grundvöll til áætlanagerðar til langs tíma. Þessum aðgerðum öllum hefur hæstv. núv. ríkisstj. verið áður fyrr á móti eða dregið mjög úr, eftir að hún komst til valda, eins og t.d. Verðjöfnunarsjóði sjávarafurða. Við hljótum að gera okkur grein fyrir því, að ef við viljum standa að gerð áætlana í efnahagsmálum, að því er snertir þróun þjóðarbúskaparins og einstakra atvinnugreina, þá verðum við að skilgreina með sjálfum okkur, hvaða markmiðum við sækjumst eftir. Ef það er rétt, sem ég hef haldið fram, að við værum sammála um að sækjast eftir örum hagvexti, fullri atvinnu og efnahagslegu jafnvægi, þá hefur núv. hæstv. ríkisstj. víssulega stigið ýmis spor á sínum tiltölulega stutta valdaferli, sem þó eru 5 mánuðir, sem raska möguleikunum til að ná þessum markmiðum og um leið raska grundvelli þess, að unnt sé að gera áreiðanlegar áætlanir, sem framkvæmanlegar verði þjóðinni í heild til gagns.

Ég vonast til þess, að þetta frv. til l. um Framkvæmdastofnun ríkisins verði ekki framkvæmt eins og hafta- eða leyfastofnun, þótt orðalag frv. gefi það fullkomlega til kynna, og víst er um það, að hæstv. forsrh. verður minntur á loforð sitt um, að til slíks komi ekki, ef einhverjar brigður sýnast verða á því.