15.05.1972
Neðri deild: 79. fundur, 92. löggjafarþing.
Sjá dálk 33 í C-deild Alþingistíðinda. (2880)

114. mál, námulög

Gunnar Thoroddsen:

Herra forseti. Haustið 1969 skipaði þáv. iðnrh., Jóhann Hafstein, þriggja manna n. til að endurskoða námulögin. Það var ljóst, að námulögin, sem voru frá 1909, þurftu gagngerðrar endurskoðunar við. Í þessa n. voru skipaðir þeir Árni Snævarr ráðuneytisstjóri, Gizur Bergsteinsson hæstaréttardómari og dr. Þórður Eyjólfsson fyrrum hæstaréttardómari. Þessir nm. hafa kannað rækilega eldri löggjöf um efnið og erlend gögn, og er mikinn fróðleik að finna í grg. frv. Fyrrv. iðnrh. lagði svo þetta frv. fyrir Alþ. vorið 1971, því var vísað til n., en komst ekki lengra. Nú hefur núv. hæstv. iðnrh. lagt frv. fyrir þing að nýju. Nokkrar breyt. eru í frv. frá því, sem nm. höfðu lagt til, og vil ég sérstaklega benda hér á eitt atriði í 4. gr., sem þarf athugunar við og breytinga, en n. hefur ekki gert till. um. Segir í 4. gr., fyrri málsgr., að m. a. skuli leggja fram jarðfræðilega álitsgerð um áhrif borana eftir jarðefnum á verðmati hagnýtingar, sem hafin er á jarðhita í nágrenninu. Þetta er ákvæði, sem nm. höfðu ekki haft í uppkasti sínu, og er ekki ljóst við hvað er átt, hvort er átt við álitsgerð um áhrif borana á verðmat eða verðmæti, en eitthvað hefur þetta skolast til og hefði verið eðlilegt, að frsm. n. hefði gert till. um breytingu á því, eða er hugsanlegt að túlka þetta sem prentvillu, að þarna eigi að standa verðmæti. Þetta liggur ekki ljóst fyrir.

Þegar þetta frv. var lagt fyrir þessa hv. d. í des., var því vísað til iðnn. þessarar d. 8. des. Þar svaf frv. værum svefni í fjóra mánuði röska, og það er í fyrsta sinn á fundi n. 10. apríl, sem frv. er tekið til umr. Síðan var það rætt ýtarlega á þrem fundum, 10., 17. og 25. apríl. Höfundar frv. voru boðaðir á tvo þessara funda og fóru fram ýtarlegar umr. um málið.

Ég tel, að þó að vandað sé til undirbúnings og hinir færustu menn hafi um það fjallað, þá sé ljóst, að um svo stórt mál sem hér um ræðir sé eðlilegt, að skiptar verði skoðanir um ýmis veigamikil atriði. Ég benti í n. á nokkur þeirra og lagði til að lokum, að frv. yrði ekki afgreitt á þessu þingi, það væri hyggilegra að athuga nánar ýmis atriði þess, en hins vegar væri ekkert sérstakt, sem ræki á eftir, að það yrði að lögum nú. Mér virtist þetta fá góðar undirtektir hjá samnm. mínum, en án þess að ákvörðun væri tekin. Þannig stóðu sakir eftir ýtarlegar umr. á þrem fundum, þegar ég þurfti 5. maí að skreppa af landi brott í fáeina daga á formannafund norrænu félaganna á Álandseyjum. En þegar heim kom, brá mér nokkuð í brún, því að n. var þá búin degi áður að afgreiða málið frá sér og leggja til, að það yrði samþ. og lögfest með þrem breytingum. Í nál. segir: „Gunnar Thoroddsen var fjarverandi.“ Mætti því af þessu ráða, að ég hafi engan þátt tekið í meðferð málsins, en þar skýtur skökku við, því að ég ætla, að ég hafi átt töluverðan þátt í umr. og athugun málsins á þremur ýtarlegum fundum. Þegar við ræddum um það í n., að málið biði næsta þings, því að ekkert sérstakt knýði á, þá var þess óskað, að ef menn vildu ýta málinu áfram út úr n., þá yrðu gefnar upp þær ástæður, sem lægju til þess, að þyrfti að hraða þessu máli svo mjög, en það hefur ekki verið gert.

Ég vil að loknum þessum inngangi skýra það nokkru nánar fyrir hv. þdm., hvers vegna ég hef talið æskilegt og eðlilegt, að þetta — ég vil segja stóra mál yrði athugað nokkru nánar. Þetta frv. hefur í för með sér mjög veigamiklar breytingar frá gildandi lögum. Það er þá fyrst að geta þess, að núgildandi námulög frá 1909 eiga eingöngu við um námur og námuréttindi, leit og vinnslu utan eignarlanda, þ. e. a. s. á afréttum, almenningi og ríkisjörðum. En varðandi lönd, sem eru í einkaeign, þá eiga núgildandi námulög ekki við eða ná ekki til þeirra. Með þessu frv. er hins vegar svo ákveðið, að námulög þessi skuli ná til allra land.eigna. Í grg. frv. og frv. sjálfu er byggt á þeirri meginstefnu, eins og það er orðað í frv., í grg. 7. gr., að landeigendastefnan sé lögð til grundvallar í samræmi við sögulega hefð, að því er einkalendur varðar. Og þannig er ákveðið í frv., að landareign hverri, sem háð er einkaeignarrétti, fylgi réttur til hagnýtingar hvers konar jarðefna. En þó að þessi meginstefna sé þannig mörkuð, þá er þessi eignarréttur mjög skertur í frv. og veittar margvíslegar heimildir til handa ráðh. til að ganga á þennan rétt. Í fyrsta lagi hefur ráðh. rétt til þess að láta leita að jarðefnum hvar sem er á einkalöndum manna. Í öðru lagi hefur hann rétt til að veita rétt, ekki aðeins á vegum ríkisins, til að leita að jarðefnum, heldur hefur ráðh. rétt til að veita einstaklingum, íslenzkum aðilum, einstaklingum eða félögum eða fyrirtækjum, rétt til þess að leita á löndum manna hvar sem er. Þá er ráðh. heimilt að taka eignarnámi námuréttindi í hvaða eignarlandi sem er, og enn fremur er heimild til þess að veita svo íslenzkum aðilum, þ. e. a. s. einstaklingum og einkafélögum, heimildir til þess að vinna námur á eignarlöndum, sem ráðh. hefur þannig Rekið eignarnámi. M. ö. o.: eignarnámsheimildin er ekki eingöngu til þess að ríkið sjálft hagnýti sér þessi réttindi, eins og er í ýmsum öðrum lögum, heldur er einnig heimilt að afhenda þetta öðrum einstaklingum en landeiganda sjálfum. Meira að segja er svo langt gengið, að landeigandinn hefur þar engan forgangsrétt samkv. frv. Ég benti á þetta í n. og í samræmi við það hefur meiri hl. n. eða n. flutt till. þess efnis að reyna að bæta hér nokkuð úr, og er sú till. vissulega til bóta, en nær hins vegar of skammt.

Þá er einnig víðtæk heimild til þess í 9. gr. frv. eða víðtækt ákvæði um það, að þegar einhver aðili, hvort sem það er ríkið eða einstakir aðilar, hefur frá ráðh. fengið heimild til þess að leita eða vinna jarðefni í löndum einstaklinga, þá er landeigandinn skyldur til að þola mannvirki, lagningu vega, vatnstöku og vatnsleiðslur og önnur afnot af löndum sínum, sem talin eru nauðsynleg vegna þessara framkvæmda. Það liggur óneitanlega nærri að líta svo á, að hér séu veittar fullrúmar og víðtækar heimildir til þess að ganga á eignarrétt og eignarlönd manna. Og ég ætla, að þetta mál snerti svo mjög jarðeigendur hér á landi, að fullkomin ástæða sé til þess að staldra aðeins við, því að ég býst við, að sá eða þeim aðilum, bændum landsins, sem eiga langsamlega mestan hluta landareigna hér á landi, sem eru í einkaeign, sé í rauninni almennt ekki kunnugt um þetta frv. Það hefur ekkert verið rætt opinberlega, þó að það hafi legið hér fyrir þinginu um sinn. M. a. af þeirri ástæðu, að nauðsynlegt sé að kynna málið þeirri fjölmennu stétt manna, sem hér á svo mikið í húfi, þá hef ég einnig talið eðlilegt, að málið yrði geymt til næsta þings.

Nú er það ljóst, að þegar námuréttindi eða réttur til leitar eða vinnslu jarðefna er tekinn þannig af eigendum, þá verða auðvitað að koma fullar bætur fyrir. En engu að síður eru hér möguleikar eða heimildir fyrir ráðh. svo víðtækar, að ástæða er til að íhuga þetta nokkru nánar. Það er byggt á því að sjálfsögðu af hálfu höfunda frv., að enginn ráðh. muni beita þessum heimildum nema af varfærni og með fullri gætni. Við þm. vitum það af reynslu, að ráðh. eru misjafnlega tillitssamir og m. a. má vera að í ráðherrasæti sitji einhvern tíma menn, sem ekki bera sérstaka virðingu fyrir eignarrétti einstaklinganna samkv. stefnu sinni og sannfæringu, og er af ýmsum ástæðum varhugavert að veita ráðh., hver sem hann er á hverjum tíma, svo víðtækar heimildir sem hér er gert.

Það er bent á það, að t. d. í orkulögum, sem eru frá 1967, séu víðtækar heimildir svipaðar þessu til þess að taka eignarnámi jarðhita í vinnsluskyni o. s. frv. Slíkar heimildir eru rúmar í orkulögum. En hér er margt ólíkt, sérstaklega tvö atriði, sem ég vildi benda á. Í orkulögunum er gert ráð fyrir, að það sé almannavaldið eitt, ríkið eitt, sem má taka þannig eignarnámi til vinnslu sjálft. En hér er gert ráð fyrir, að ekki aðeins ríkið taki þessi réttindi eignarnámi til þess að vinna það sjálft, heldur er heimild til að framselja þetta einstaklingum eða fyrirtækjum einstaklinga. Í annan stað er jarðhitinn nokkuð afmarkaður og einangraður, en hins vegar er hér um að ræða hvers konar jarðefni, sem er auðvitað ákaflega víðtækt mál.

Þessar aths. vildi ég láta koma hér fram strax varðandi þau lönd, sem eru í einkaeign, því að hér er um þá meginbreytingu að ræða, að allar þessar víðtæku heimildir til leitar og vinnslu eru þar settar, en núgildandi námulög ná alls ekki til landa í einkaeign. Ég vil undirstrika það enn, að vitanlega er nauðsyn að endurskoða og breyta núgildandi lögum. En þess verður að gæta að ganga ekki of langt í því efni.

Annað atriðið er svo um réttindi á afréttarlöndum, almenningum, og um það fjallar 2. gr. frv., að á öðrum landssvæðum en þeim, sem eru í einkaeign, svo sem á afréttarlöndum, sem eru ekki í einkaeign, almenningum og öræfum, hafi ríkið eitt rétt til jarðefna. Flutt hefur verið brtt. í samræmi við ábendingu Sambands ísl. sveitarfélaga, og er hún til bóta, svo langt sem hún nær. En það er skemmst frá að segja, að Samband ísl. sveitarfélaga hafði mjög skamman tíma til athugunar þessa máls, vegna þess að n., sem samþykkti einnig eftir till. okkar hv. þm. Lárusar Jónssonar að senda málið til umsagnar stjórnar Sambands ísl. sveitarfélaga, veitti sambandinu aðeins örfárra daga frest til að fjalla um málið. Það kemur fram í umsögn sambandsins, þar sem segir svo, með leyfi hæstv. forseta:

„Á fundi sínum 27. apríl fjallaði stjórn sambandsins m. a. um þetta mál. Sökum tímaskorts tekur stjórn sambandsins ekki afstöðu til efnis frv. í heild, en vill á þessu stigi málsins aðeins gera aths. við 2. gr. og leggur til, að hún verði orðuð þannig,“ — eins og n. hefur tekið upp.

En nú er svo mál með vexti, að um afréttarlönd á Íslandi, eignarrétt og afnotarétt, ítök og hvers konar réttindi á þeim, eru deilur og ágreiningur og mjög skiptar skoðanir í okkar þjóðfélagi. Þetta kemur m. a. fram í nál. um 13. þingmál, sem liggur fyrir þinginu, þáltill. um að lýsa hálendi landsins og óbyggðir alþjóðareign. Á þskj. 669 er nál. frá meiri hl. allshn. Sþ., þar sem meiri hl. leggur til, að sú till. sé afgreidd með rökstuddri dagskrá, og segir m. a. í þessu nál.:

„Að því er varðar eignarréttindi á afréttum uppi viljum vér geta þessa: . . . Lög gera ráð fyrir því, að skorið sé úr með eignardómsmáli, ef deila rís um eignar- eða afnotarétt að tilteknum landssvæðum. Nýlega hefur ríkisvaldið lagt mál af þessu tagi undir úrskurð dómstóls. Til málsins er stofnað vegna þess, að ríkisvaldið telur, að ekki liggi fyrir bein og formleg eignarheimild að afréttarsvæði innan Rangárþings. Þannig er dómsvaldinu fengið það verkefni að kanna til hlítar og kveða síðan upp dóm þar að lútandi, hvort íslenzk löggjöf að fornu og nýju geymi ekki beint eða óbeint ákvæði eða til séu hefðbundnar réttarreglur, sem skeri til fulls úr um eignarréttinn á hinu tiltekna landssvæði:

Síðan segir meiri hl. allshn.: „Hitt sýnist fráleitt, að ríkið lýsi yfir eignarrétti sínum að vafa- eða umdeildum eignum. Síðan varði svo þeir landsmenn, sem telja á stjórnarskrárverndaðan eignarrétt sinn gengið, tilneyddir að hefja málssókn á hendur ríkisvaldinu með ærnum tilkostnaði og margháttuðum öðrum vandkvæðum.“

Í rauninni á ýmislegt af þeim sjónarmiðum, sem koma fram hjá meiri hl. allshn., við hér líka. Varðandi námuréttindi eða rétt til leitar og vinnslu jarðefna á afréttum og í almenningum, er vafalaust nokkurt vafamál í ýmsum tilfellum, hvaða réttindi þar eru fyrir hendi. T. d. hefur sýslunefnd Árnessýslu sent Alþ. ályktun, sem hljóðar svo: „Sýslunefnd lýsir sig mótfallna ákvæðum 2. gr. í frv. til námulaga, þar sem stefnt er að því að rýra rétt eigenda afréttarlanda: Nú er hér talað um eignarrétt að vísu, en þetta blandast allt saman í sambandi við afréttarlöndin: eignarrétturinn, afnotarétturinn og einstök réttindi.

Við vitum, að þannig er ástatt um t. d. vatnsréttindi á afréttarlöndum, að um þau mál gilda aðrar reglur en um veiðirétt á afréttarlöndum, og hafa gengið um það dómar. Varðandi jarðefnaréttinn eða námuréttindi á afréttum má t. d. benda á það, sem kom fram í ræðu hv. 6. þm. Sunnl., Steinþórs Gestssonar, um þessa þáltill. um óbyggðirnar hér í haust. Þar skýrði hann frá því t. d., að vikurnám hefði viðgengizt í afrétti Gnúpverjahrepps frá því 1932, þ. e. a. s. frá þeim tíma að hægt var að nýta vikurinn vegna flutnings. Hér er því spurning um, hver á þann námurétt, sem hér er um að ræða, rétt til þess að taka vikur á þessum afrétti. Og þannig er um fjölmörg önnur tilvik, að hér er um viðkvæm ágreiningsmál að ræða, og er næsta hæpið, að Alþ. færi nú að afgreiða án frekari íhugunar og umr. frv. til námulaga, þar sem því er slegið föstu, hvernig um þessi réttindi skuli vera, og kalli e. t. v. á málaferli.

Þriðja atriðið, sem ég ætla aðeins að minnast á hér, er það, að í frv. er engin skilgreining á því, hvað felst í orðinu „jarðefni“. Í 1. gr. segir, að landareign fylgi réttur til hagnýtingar hvers konar jarðefna, en í 2. gr., að ríkið eitt eigi rétt til jarðefna. Það er ekki skýring á þessu nánar fyrr en í 3. gr., þá er talað um viss jarðefni. þ. e. a. s. að landeigandi megi vinna án leyfis ráðh. jarðefni, svo sem grjót, möl, mó, surtarbrand, leir og önnur slík jarðefni. Er gerð svo grein fyrir þessu í frv., að hér sé um að ræða þau jarðefni, sem frá fornu fari hafi verið hagnýtt af jarðeigendum. Síðar er í 4. gr. talað um önnur jarðefni, þ. e. a. s. málma eða málmblendinga, og gilda um það aðrar reglur. En um ýmis önnur jarðefni en þau, sem þarna eru nefnd í 3. og 4. gr., gæti orðið nokkur vafi. Sú spurning gæti t. d. komið upp: Að sjálfsögðu telst gróðurmold til jarðefna, en fellur hún undir 3. gr., hún er ekki nefnd þar sérstaklega, en telst kannske til slíkra jarðefna, sem þar eru talin. Olía, jarðgas og fjölmargt fleira telst vafalaust til jarðefna.

Í lögum frá 1969 um yfirráðarétt íslenzka ríkisins yfir landgrunninu er áskilinn eignarréttur og yfirráðaréttur íslenzka ríkisins til allra jarðefna, fastra, fljótandi og loftkenndra, sem finnast kunna í landgrunninu, og allra annarra auðæfa þess, lífrænna og ólífrænna. Hér eru sem sagt jarðefni tekin í ákaflega víðtækri merkingu.

Annað kemur einnig upp í þessu sambandi. Það eru sérstök lög til um vatnsréttindi, vatnalögin. Það eru önnur lög til um jarðhita, þar sem eru orkulögin frá 1957. Nú er það altítt, að jarðefni og meira að segja verðmæt jarðefni eru uppleyst í vatni, ýmist köldu eða heitu eða í gufu. Og þá kemur spurningin: Hvernig er um vinnslu slíkra jarðefna, sem eru uppleyst í vatni eða gufu? Þannig koma upp hin margvíslegustu vandamál, sem frv. tekur ekki aðstöðu til af því að höfundar hafa ekki lagt út í að skilgreina nánar, hvað jarðefni séu í merkingu laganna.

Ég skal ekki fara fleiri orðum um þetta mál á þessu stigi. En ég vænti þess, að hv. þdm. sé ljóst, hvers vegna ég hef lagt til í n. og óskað eftir því, að málið yrði skoðað nokkru nánar og ekki afgreitt á þessu þingi. Ég er sömu skoðunar enn. Ef málið hefði ekki verið hespað þannig til úr n. eins og raun ber vitni um, þá hefði ég að sjálfsögðu borið þar fram formlega till. um þetta efni og þá væntanlega á þá lund að vísa málinu til ríkisstj. Nú má vera, að þessi ósk mín um nánari athugun málsins verði að veruleika, vegna þess hve áliðið er þings og ekki vinnst tími til þess að afgreiða málið, þar sem það er hér í fyrri d. En ég vildi láta þessar aths. koma fram til þess að reyna að vekja menn til umhugsunar um þetta mál, sem ég tel, að sé stórt mál og mikilvægt.