03.05.1972
Neðri deild: 68. fundur, 92. löggjafarþing.
Sjá dálk 130 í C-deild Alþingistíðinda. (2936)

269. mál, vátryggingarstarfsemi

Heilbr.- og trmrh. (Magnús Kjartansson):

Herra forseti. Í febrúarmánuði 1970 skipaði þáv. heilbr.- og trmrh. Eggert G. Þorsteinsson, n. til að semja frv. til l. um vátryggingarfélög og starfsemi þeirra. Benedikt Sigurjónsson hæstaréttardómari var skipaður formaður n., til að semja frv. til l. um vátryggingarfélög og starfsemi þeirra. Benedikt Sigurjónsson hæstaréttardómari var skipaður formaður n., en aðrir nm. voru þeir tryggingastærðfræðingarnir Bjarni Þórðarson og Jón Erlingur Þorláksson.Þessi n. skilaði áliti í ágústmánuði í fyrra. Frv. það, sem hér er lagt fram, er að meginstofni samhljóða upphaflegum till. þessarar nefndar. Engu að síður gekk ég í skóla til tveggja tryggingastærðfræðinga í viðbót, Guðmundar Guðmundsson og Erlend Lárussonar og bað þá að fjalla um frv. í heild og þeir gerðu ýmsar aths. verið felldar inn í frv. eins og það er nú lagt fram. Síðan var haldinn sameiginlegur fundur með hinni upphaflegu n. og þessir 5 menn voru allir sammála um að leggja til, að frv. yrði lagt fram í þeirri mynd, sem það liggur fyrir nú.

Um vátryggingarstarfsemi á Íslandi er fyrst og fremst fjallað í lögum um ábyrðarfélög, nr. 62 frá 1913, en einnig í lögum nr. 17 frá 1964, en þar er rætt um ávöxtun fjártryggingarfélaga, og þá er komið inn á vátryggingarfélög í umferðarlögum, nr. 40 frá 1968.

Lög nr. 62 frá 1913 eru algjörlega úrelt og gegna að sjálfsögðu ekki lengur hlutverki sínu, enda eru þau orðin 60 ára gömul. Það hefur því verið brýnt í þó nokkurn tíma að endurskoða þau lög eða réttara sagt að semja algjörlega nýju lög um vátryggingarstarfsemi út af fyrir sig.

Vátryggingarstarfsemi skiptir mjög miklu máli í nútímaþjóðfélagi, og það er mjög miklu máli í nútímaþjóðfélagi, og það er mjög mikils virði, að slík starfsemi sé rekin á heilbrigðum grundvelli og að í senn sé gætt hagsmuna vátryggingartaka og vátryggjanda. Nauðsynlegt er, að stjórnvöld taki að sér að hafa nauðsynlegt eftirlit með starfsemi vátryggingarfélaga, og verður að búa svo um hnútana, að slíkt eftirlit verði raunverulegt, en ekkert pappírsgagn. Hér er um mjög mikil verðmæti að tefla í flestum tilvikum, og vátryggingartakar hafa yfirleitt enga aðstöðu til að meta sjálfir fjárhagsgetu þeirra vátryggingarfélaga, sem þeir ætla að skipta við. Það verður því að vera ríkisvaldið, sem tryggir þegnunum það, að hvert það vátryggingarfélag, sem heimild hefur til að selja vátryggingar, sé fært um að standa við skuldbindingar sínar, hvenær sem á það reynir.

Eins og geta má nærri, hefur verið höfð hliðsjón af löggjöf annarra Norðurlanda, þegar þetta frv. var samið, en löggjöf Norðurlanda hvort tveggja í senn stendur á gömlum merg og hefur auk þess verið endurskoðuð mjög nýlega, þannig að þar eru uppi mjög nútímalegar hugmyndir um tryggingarstarfsemi og eftirlit með henni. Og þetta frv. tók, eins og ég sagði, mið af norrænum lögum um þetta efni, og það sjónarmið hefur verið mjög ráðandi, að sá, sem tryggður er, skuli jafnan eiga rétt á hagkvæmri vátryggingu á réttlátu iðgjaldi. Þannig er hið félagslega hlutverk vátryggingarstarfseminnar látið sitja í fyrirrúmi, en öll vátryggingarstarfsemi af þessu tagi er auðvitað félagslegt fyrirbæri, hvernig svo sem rekstrarformi einstakra vátryggingarfélaga kann að vera háttað.

Eins og ég sagði áðan, eru lög frá 1913 afar ófullkomin og kemur hvort tveggja til, að í þau vantar ótalmörg og mikilvæg ákvæði, sem þurfa að vera í nútímalöggjöf, og eins eru þau ákvæði, sem í lögunum eru, afar lítils virði í dag. Þau lög eru aðeins 5 efnisgreinar og taka samtals rétt yfir rúmlega hálfa blaðsíðu í lagasafninu. Þá er félagsréttur okkar Íslendinga einnig mjög ófullkomin. Um marga þætti hans skortir algjörlega lagaákvæði og í staðinn hefur orðið að styðjast við venjurétt og hefð. Og um ýmsa aðra þætti gilda úrelt lög, svo sem lög um hlutafélög.

Þetta frv. um vátryggingarstarfsemi skiptist í fimm kafla. I. kaflinn er um gildissvið vátryggingarstarfsemi o. fl., kaflinn er um vátryggingarfélög, III. kafli um skráningu og tilkynningarskyldu vátryggingarfélaga, IV. um eftirlit með vátryggingarfélögum, og loks er V. kafli um vátryggingarfélög, sem starfa við gildistöku laga þessara, hvernig beri að bregðast við gagnvart þeim.

Ég mun nú í stuttu máli rekja efnisatriði hvers kafla fyrir sig, án þess þó að gera teljandi samanburð við gildandi lög og venjur.

Skv. frv. er gert ráð fyrir, að lögin taki til allrar vátryggingarstarfsemi, sem rekin er á viðskiptagrundvelli, jafn frumtrygginga og endurtrygginga. Þau taka hins vegar ekki til eftirlaunasjóða, lífeyrissjóða og sjúkrasjóða. Tryggingastofnun ríkisins og hliðstæðar stofnanir falla ekki heldur undir lög þessi nema að því leyti sem starfsemi þeirra kann að vera rekin á viðskiptagrundvelli, svo sem eins og frjálsar tryggingar Tryggingastofnunar ríkisins skv. 75. gr. laga nr. 67/1971. Hins vegar taka lögin til þeirra vátryggingarfélaga hér á landi, sem rekin eru skv. sérlögum og njóta jafnvel að sumu leyti einkaréttar til ákveðinna trygginga. Þetta á t. d. við um Brunabótafélag Íslands, Samábyrgð Íslands á fiskiskipum, Íslenzka endurtryggingu og Húsatryggingu Reykjavíkur, en öll þessi félög eru rekin skv. sérlögum og þar fer fram vátryggingarstarfsemi á viðskiptagrundvelli, sem fellur undir þetta frv.

Í þessum kafla er kveðið á um það, að þeir einir megi reka vátryggingarstarfsemi hér á landi, sem annaðhvort hafa fengið til þess tilskilin leyfi eða starfa skv. sérlögum.

Í 4. gr. er það sérstaka ákvæði, sniðið eftir erlendum lögum, að líftryggingar megi ekki reka með öðrum tegundum vátryggingarstarfsemi. Algilt er nú, að vátryggingarstarfsemi og líftryggingarstarfsemi. Líftryggingar eru þannig skipulagðar, að ætlazt til þess í flestum tilvikum, að vátryggingarsamningurinn gildi um langan tíma, svo að vátryggingarfélagið leggi til hliðar verulegt fé um langan tíma til að geta staðið við skuldbindingar sínar. Venjulegar skaðatryggingar gilda hins vegar yfirleitt um skamman tíma, eða unz ákveðið atvik hefur gerzt eða ekki gerzt á ákveðnu tímabili.

Í kaflanum um vátryggingarfélög er fjallað sérstaklega um hlutafélög gagnkvæm vátryggingarfélög, erlend vátryggingarfélög, og svo eru almenn ákvæði og sérstök ákvæði um líftryggingarfélög. Vert er að vekja athygli á því nýja ákvæði, sem felst í 6. gr., þar sem gert er ráð fyrir því, að stofnendur hlutafélags geti bæði verið menn og lögpersónur. Innborgað hlutafé slíkra vátryggingarfélaga skal nema a. m. k. 20 millj. kr. Þá er það sérstaka ákvæði einnig í 6. gr., að trmrh. er heimilt að skipa einn mann sem fulltrúa vátryggingartaka í stjórn hvers félags. Ýmsum kann að virðast þetta nýstárlegt ákvæði hér á landi, en samt gengur það ekki eins langt og t. d. er gert nú í sænskum lögum, en þar er það ákvæði, að trmrh. skuli skipa einn fulltrúa í stjórn þessara félaga. Þar er það skylda ráðh. að gera það, hér er hins vegar farið fram á heimild. En ég skal gjarna geta þess, að ef ég verð trmrh., eftir að þetta frv. kynni að hljóta samþykki hér á hinu háa Alþ., þá tel ég sjálfsagt að nota þessa heimild, vegna ess að ég tel, að það þurfi að gæta alveg sérstaklega hagsmuna hinna tryggðu í sambandi við alla starfsemi þessara félaga.

Um gagnkvæm vátryggingarfélög gilda að nokkru leyti aðrar reglur en um hlutafélög. Í frv. er lagt til, að stofnfé gagnkvæms vátryggingarfélags skuli nema hið minnsta 10 millj. kr. og að það megi ekki endurgreiða nema að fengnu leyfi trmrh. Hið sama gildir hér og um hlutafélög, að ráðh. er heimilt að skipa einn mann sem fulltrúa vátryggingartaka í stjórn hvers gagnkvæms vátryggingarfélags.

Um erlend vátryggingarfélög er það að segja, að þótt 8 þeirra séu á firmaskrá hér á landi, er talið, að a. m. k. 4 þeirra reki svo til enga starfsemi hérlendis, og starfsemi annarra hefur mjög dregizt saman á síðustu árum. Samt sem áður er nauðsynlegt að hafa í lögum sem þessum skýr ákvæði um erlend vátryggingarfélög, skyldur þeirra og réttindi hér á landi, og því fjallar einn undirkafli í II. kafla um þessi félög.

Í öllum norrænum lögum eru strangari ákvæði um erlend en innlend vátryggingarfélög, og svo er einnig í þessu frv. Þannig er leyfi til erlends félags til vátryggingarstarfsemi hér á landi háð því skilyrði, að viðkomandi félag hafi rekið slíka starfsemi í heimalandi sínu í a. m. k. 5 ár. Erlent félag skal árlega sanna, að eignir þess hér á landi nemi a. m. k. 10 millj. kr. Auk þess eiga ýmis almenn ákvæði frv. að sjálfsögðu við erlend vátryggingarfélög ekki síður en þau innlendu.

Í kaflanum um almenn ákvæði eru ýtarlegar reglur um það, hvernig ársreikningar eiga að vera úr garði gerðir, svo að samræmi myndist og samanburður náist milli félaga. Þá er einnig ákvæði um það, að ráðh. skuli skipa sérstakan löggiltan endurskoðanda, sem á vegum tryggingaeftirlitsins endurskoði reikninga félaganna og gefi ráðh. og tryggingaeftirlitinu skýrslu um það. Þá eru einnig í þessum kafla reglur um það, hvernig með skuli fara, ef tryggingarfélag óskar að flytja tryggingarstofn sinn að nokkru eða öllu leyti til annars félags, eða hvaða skilmálum slíkir flutningar skuli vera háðir.

Í kaflanum um líftryggingarfélög er nánar rætt um sérstöðu líftryggingarfélag og kveðið á um, hvaða gögnum þau skuli skila eftirliti og rn. á hverjum tíma. Kveðið er á um það, að hvert líftryggingarfélag skuli hafa í þjónustu sinni tryggingastærðfræðing, sem er gerður ábyrgur fyrir því, að félag það, sem hann veitir þjónustu, fari eftir tilkynntum reikningsgrundvelli iðgjalda og reglum um iðgjaldasjóð og ágóðaúthlutun. Þá eru í þessum kafla nákvæmar reglur um það, hvernig líftryggingarsjóð skuli ávaxta. Reglur þessar eru í öllum aðalatriðum í samræmi við reglur núgildandi laga um þetta efni, nr. 17 frá 1964. Þó eru gerðar á þessu nokkrar breytingar í samræmi við þær breytingar, sem orðið hafa á fjármálum og verðmati hér á landi síðan fyrrnefnd lög voru sett.

Á vegum félmrn. og nú trmrn. hefur verið gerð tilraun til þess að fylgjast með ávöxtun fjár tryggingarfélaga svo sem lög frá 1964 gera ráð fyrir. Þetta eftirlit hefur þó ekki náð tilætluðum árangri, m. a. vegna þess að reikningar félaganna eru mjög mismundandi úr garði gerðir skv. mismunandi kerfum og erfitt að gera sér grein fyrir því, hvaða liðir eru sambærilegir og hvaða liðir ekki. Í þessum kafla eru enn fremur ýtarleg ákvæði um það, hversu með skuli fara, ef skipa þarf skilastjórn í líftryggingarfélagi.

Verði líftryggingarfélag gjaldþrota, eru ákvæði um það að líftryggingarsjóður skuli ekki teljast með eignum félagsins né heldur skuli líftryggingarskuldbindingar þess teljast með skuldum. Skal líftryggingarstofninn hins vegar rekinn áfram með þeim skuldbindingum, sem á honum hvíla, og með þeim eignum, sem hann á og hann gerður upp sem slíkur.

Í III. kafla frv. er fjallað um skráningu og tilkynningarskyldu vátryggingarfélaga. Þar er kveðið á um, að halda skuli skrá um öll þau félög og stofnanir, sem heimild hafa til að selja vátryggingar hér á landi, og að slík skrá skuli vera á vegum trmrh.

Í 33. gr. er ákvæði sem vert er að vekja sérstaka athygli á, en þar segir svo: „Telji tryggingaeftirlitið ekki, að þörf sé fyrir þá starfsemi, sem félagið hyggst reka, né að starfsemi þess sé til eflingar heilbrigðri þróun vátryggingastarfsemi í landinu eða til hagsbóta fyrir vátryggingartaka og vátryggða, getur trmrh. neitað að skrá félagið í vátryggingarfélagaskrá og veita því starfsleyfi.“

Í þessu ákvæði felst heimild fyrir ráðh. til að setja skorður við því, að upp spretti grúi smárra félaga, sem hafa í raun og veru ekkert nýtt til málanna að leggja og er ekki annað en að auka á tilkostnað í allri vátryggingarstarfsemi í landinu. Fyrirbæri af þessu tagi þekkja menn afar vel frá síðustu áratugum. Það má að vísu segja, að með núgilandi verðlagi þurfi félögin að vera nokkuð stór, þar sem hlutafé þarf að vera minnst 20 millj. skv. þessu frv. eða stofnfé gagnkvæms vátryggingarfélags 10 milljónir, en sé litið til þeirrar starfsemi, sem slík félög reka, og þess hversu miklir hagsmunir geta verið í veði, þá eru þetta ekki stórar upphæðir. Einhverjum kann að þykja þetta ákvæði strangt og jafnvel að það sneiði að félagafrelsi í landinu. Því er til að svara, að annars staðar á Norðurlöndum hafa hvarvetna verið sett ákvæði af svipuðu tagi og raunar mun strangari en gert er ráð fyrir í þessu frv. Þetta hefur verið gert í nýrri gerð norskrar löggjafar um þetta efni, á sænskri löggjöf og í finnskri löggjöf. Og ég tel, að það sé alveg sjálfsagt, að ákvæði af þessu tagi sé í lögum, að það séu félagsleg sjónarmið og hagsmunir samfélagsins, sem eigi að skera úr um það, hvernig þessari starfsemi er háttað, og hægt sé að grípa inn, ef þarna verður um óeðlilega þróun að ræða óeðlilega og kostnaðarsama yfirbyggingu, sem leggst að sjálfsögðu að lokum á almenning í landinu.

Í 36. gr., lokagrein III. kafla, er ákvæði um það, að birta skuli árlega í Lögbirtingablaðinu skrá um öll félög, sem heimild hafa til að reka vátryggingarstarfsemi hér á landi.

IV. kafli frv. fjallar svo um eftirlit með vátryggingarfélögum. Í tryggingaeftirliti þessu skulu sitja þrír menn og sé einn lögfræðingur annar tryggingastærðfræðingur og einn þeirra skipaður formaður eftirlitsins. Gert er ráð fyrir, að eftirlitið hafi með höndum ýtarlega gagnasöfnun og birti árlega skýrslu um starfsemi sína opinberlega. Ákvæði þessa kafla eru mjög í samræmi við ákvæði allra norrænu laganna um vátryggingarstarfsemi, og gengur þetta frv. sízt lengra en þau gera.

Einn mikilvægasti hlekkurinn í upplýsingum um starfsemi og stöðu vátryggingarfélaga eru áætlanir fyrir áföllnum en ógreiddum tjónum, tala, sem oft er kölluð tjónavarasjóður. Norrænu lögin hafa forvitnileg ákvæði í þessu efni, einkum þau finnsku, en þar er gengið svo langt að ákveða tryggingastærðfræðilega, hversu háar þessar áætlanir skuli vera, til þess að vátryggingarfélagið geti örugglega staðið við skuldbindingar sínar við tjónþola. Hér á landi eru slíkir útreikningar naumast tímabærir ennþá, en þeir gætur orðið það í framtíðinni, ef tryggingaeftirlitinu er fengin heimild til þess að segja til um það, hvernig skýrslur um þetta efni skuli gerðar.

Í 40. gr. er gert ráð fyrir því, að eftirlitið kanni innihald skilmála vátryggingarfélaga. Tryggingaeftirlitið á einnig að fylgjast með iðgjöldum og iðgjaldagrundvelli, því ber að athuga, hvort iðgjöld vátrygginga eru bein ákvæði í sænsku lögunum, og voru þau þarna höfð til fyrirmyndar. Danir hafa hins vegar farið þá leið, að þeir settu á fót með lögum rannsóknarnefnd, en hlutverk hennar var að kanna allan rekstur vátryggingarstarfsemi í landinu og hvort hann færi fram með óeðlilega miklum tilkostnaði.

Eitt aðalhlutverk tryggingaeftirlitsins er þó að kanna fjárhag vátryggingarfélaga, þ. e. a. s. hvort félag eigi nægilegar eignir fyrir skuldbindingum sínum og hvort það eigi nægilegt fé til rekstrar síns. Gert er ráð fyrir því, að í reglugerð verði nánar kveðið á um, með hvaða hætti slík könnun færi fram hjá tryggingaeftirlitinu.

Í þessum kafla er einnig ákvæði um það, hvernig með skuli fara, ef ráðh. neyðist til þess að afturkalla starfsleyfi vátryggingarfélags. Skal hann þá skipa þriggja manna skilastjórn í félagið sem tekur við öllum heimildum félagsstjórnar, og jafnframt falla niður heimildir stjórnarinnar. Í niðurlagsgrein þessa kafla er ákvæði um kostnað af rekstri tryggingaeftirlitsins og hvernig hann skuli borinn uppi. Gert er ráð fyrir því, að gera megi vátryggingarfélögum að greiða allt að 2.5 af þúsundi af frumtryggingargjöldum og 0.6 af þúsundi af fengnum endurtryggingariðgjöldum til að standa straum af þessum eftirlitskostnaði.

Í V. og síðasta kafla frv. er fjallað um vátryggingarfélög þau, sem starfa við gildistöku laga þessara. Ákvæði þessa kafla hníga öll í þá átt að gera vátryggingarfélögunum að laga sig að þeim lögum, sem hér er verið að setja. Þannig er gert ráð fyrir því, að þau félög, sem áfram óska að starfa, skuli senda umsókn um starfsleyfi og skráningu í vátryggingarfélagaskrá til ráðh. innan tveggja mánaða frá gildistöku laganna. Komi í ljós, að hlutafé eða stofnfé skuli aukið upp að lögboðnu lágmarki innan ákveðins tíma, og má sá frestur nema allt að 3 árum.

Ég hef nú rakið í stuttu máli helztu atriði þessa frv. Í fskj. með frv. er yfirlit um félög og stofnanir hér á landi, sem hafa á hendi tryggingar. Skv. yfirlitinu eru það 19 stofnanir, sem reka tryggingarstarfsemi eftir sérstökum lögum. Þar af eru 9 bátaábyrgðarfélög. Þá er 21 hlutafélag, 3 gagnkvæm félög og 1 félag á vegum bifreiðatryggingarfélaganna, sem reka vátryggingarstarfsemi. Þá eru skráð í firmaskrá 8 erlend félög, en eins og ég sagði áðan er starfsemi þeirra hverfandi, a. m. k. 4 eru talin hætt starfsemi sinni, þótt þau hafi ekki verið numin út af firmaskrá enn þá.

N., sem frv. samdi, hefur kannað, hvaða félög og stofnanir reka vátryggingarstarfsemi hér á landi skv. þessu yfirliti, sem ég var að nefna. Þó tekur n. það fram, að yfirlitið sé vart tæmandi, en telur, að þeir aðilar, sem á skrána kann að vanta, muni reka hverfandi starfsemi og ekki skipta máli. En það eitt, að n., sem starfað hefur að hví í 17 mánuði að semja frv. til laga um vátryggingarstarfsemi, telji sig ekki geta lagt fram tæmandi skýrslu um þá, sem reka kunna einhvers konar vátryggingarstarfsemi hér á landi, sýnir að mínum dómi, svo að ekki verður um villzt, hversu brýn þörf er orðin á því að koma betra og einfaldara skipulagi á þessi mál öll hér á landi.

Tilgangur minn með að flytja þetta frv. nú er að kynna það fyrir hv. alþm. Ég ætlast ekki til þess að frv. verði afgreitt á þessu þingi. Hér er um veigamikinn lagabálk að ræða, sem ég tel, að þm. þurfi að kynna sér gaumgæfilega, en ég vildi kynna þm. þetta nú einmitt til að afgreiðsla málsins gæti þá gengið greiðlega á þinginu í haust.

Ég legg svo til, herra forseti, að málinu verði að lokinni 1. umr. vísað til 2. umr. og væntanlega fjhn.