13.12.1971
Neðri deild: 26. fundur, 92. löggjafarþing.
Sjá dálk 410 í B-deild Alþingistíðinda. (343)
126. mál, almannatryggingar
Heilbr.- og trmrh. (Magnús Kjartansson):
Herra forseti. Ég vil þakka hv. alþm. þá vinsemd að heimila, að þetta mál sé tekið á dagskrá, um leið og því er útbýtt hér á þingi.
Það frv., sem hér liggur fyrir, er að undanskilinni 11. gr. unnið af nefnd, sem ég skipaði 9. ágúst s.l. Hún fékk það verkefni að endurskoða allt almannatryggingakerfið m.a. með það fyrir augum, að greiðslur almannatrygginga til aldraðs fólks og öryrkja verði hækkaðar að því marki, að þær nægi til framfæris þeim bótaþegum, sem ekki styðjast við aðrar tekjur.
Í nefndinni eiga sæti: Geir Gunnarsson alþm., formaður, Adda Bára Sigfúsdóttir, aðstoðarmaður ráðherra, Halldór S. Magnússon viðskiptafræðingur, Páll Sigurðsson ráðuneytisstjóri og Tómas Karlsson ritstjóri. Ritari nefndarinnar er Jón Ingimarsson skrifstofustjóri, en Þórir Bergsson tryggingafræðingur hefur verið nefndinni til ráðuneytis. Nefndin hefur nú þegar unnið hið ágætasta starf, sem ég sé ástæðu til að þakka á þessum vettvangi, en því fer að sjálfsögðu fjarri, að hún hafi lokið þeirri heildarendurskoðun á almannatryggingakerfinu, sem að er stefnt. Hins vegar hefur verið tekið út úr það verkefni, sem sérstaklega var tilgreint í skipunarbréfi nefndarinnar, að tryggja betur en verið hefur kjör þess fólks, sem á afkomu sína alla undir greiðslum almannatrygginga, og er það aðalefni þessa frv.
Jafnframt hafa verið tekin með ýmis ákvæði önnur, sem full samstaða varð um í nefndinni og geta naumast talizt nokkur álitamál. Er þar einkum um að ræða breytingar, sem eiga að tryggja fullkomið jafnrétti karla og kvenna gagnvart tryggingunum, og ákvæði til þess að tryggja rétt barna betur en verið hefur. Skal ég nú í stuttu máli skýra einstakar greinar frv.
Meginefni frv. felst í 4. gr. þess, en þar segir svo í upphafi:
„Nú eru tekjur elli- eða örorkulífeyrisþega lægri en 120 þús. kr. á ári, og skal þá hækka lífeyri hans um það, sem á vantar þá fjárhæð. Sama gildir um hjónalífeyri, eftir því sem við á.“
Hugmyndin um tekjutryggingu aldraðs fólks og öryrkja, sem eiga afkomu sína undir greiðslum almannatrygginga, var gerð að skyldu í lögum þeim um almannatryggingar, sem samþ. voru á síðasta þingi, og það var fyrsta verk núv. ríkisstj. að flýta gildistöku lífeyrisákvæða þeirra laga með brbl., þannig að þau tóku gildi þegar 1. ágúst í haust. Þá þegar hækkuðu mánaðargreiðslur til þeirra, sem njóta tekjutryggingar, úr 4900 kr. í 7000 kr. á mánuði. Með þessu frv. er gert ráð fyrir því, að þessi tekjutrygging hækki enn í 10 þús. kr. á mánuði fyrir einstakling eða 18 þús. kr. fyrir hjón, sem bæði eiga rétt á tekjutryggingu. Með þessari breytingu mundu þessar tekjur þannig hafa tvöfaldazt á nokkrum mánuðum, hækkað um meira en 100%. Ég vil hins vegar vara menn við því að lita slíkar prósentutölur alvarlegum augum. Prósentutölur eru oft fremur til þess fallnar að villa um fyrir mönnum en að skýra mái. þegar um breytingar á mjög lágum upphæðum er að ræða, og þrátt fyrir meira en 100% hækkun á tekjutryggingu er ekki verið að bjóða til neinnar veizlu. Til samanburðar skal ég taka það, að samkv. nýgerðum Dagsbrúnarsamningi er lægsta mánaðarkaup nú í des. 17 600 kr. að meðtalinni vísitöluuppbót, og tekjutrygging sú, sem frv. gerir ráð fyrir, er því aðeins 57% af því kaupi. Svo að annað dæmi sé tekið, eru lægstu útborguð mánaðarlaun hjá ríkisstarfsmönnum 15 000 kr. nú í des., en verða 15 747 kr. í janúar. Tekjutrygging sú, sem frv. gerir ráð fyrir, nemur 66% og 63.5% af þessum tekjum. Því verður þannig með engu móti haldið fram, að með frv. sé farið út fyrir raunsæ og eðlileg mörk, öllu heldur hið gagnstæða.
En um leið og ég bendi á þessar staðreyndir, legg ég áherslu á hitt, að þessi hækkun á tekjutryggingu er engu að síður félagslegur stóratburður. Í því sambandi vil ég biðja menn að minnast þess, að í þjóðfélagi okkar hafa orðið miklar breytingar á undanförnum áratugum. Gömlu stórfjölskyldurnar, þar sem margar kynslóðir lifðu saman og höfðu sameiginlegan efnahag, hafa smátt og smátt verið að hverfa úr sögunni, en í staðinn hafa komið miklu smærri fjölskyldueiningar. Aldrað fólk reynir nú að búa eitt á heimilum sínum eins lengi og það getur, og það leggur áherzlu á að reyna að lifa af eigin rammleik á tekjum sínum. Sumt af þessu fólki hefur átt við ótrúleg vandkvæði að etja og búið við langerfiðust kjör af öllum þegnum þjóðfélagsins. Ég veit sjálfur dæmi um menn úr þessum þjóðfélagshópi, sem hafa leitað til læknis vegna veikinda og fengið þá sjúkdómsgreiningu, að veikindin væru næringarskortur. Ég segi það ekki í neinu pólitísku áróðursskyni, heldur í fullri alvöru, að mér hafa lengi fundizt greiðslurnar til þessa fólks vera smánarblettur á þjóðfélagi okkar. Því lít ég svo á, að með þessu frv. sé verið að leiðrétta mikið félagslegt misrétti, og mér virðist, að sá árangur, sem með því næst, komi okkur á þessu sviði á svupað stig og tíðkast annars staðar á Norðurlöndum. Með þessari breytingu erum við að framkvæma áfanga að lífeyrissjóðakerfi, sem nái til þegnanna allra. Við erum hér að tryggja hlut þeirra, sem hvergi annars staðar eiga félagslegan bakhjarl.
Það er mikið vandaverk að setja reglur um framkvæmd tekjutryggingar. Þegar ákvæðin tóku gildi 1. ágúst í haust, sömdu Tryggingastofnun ríkisins og tryggingaráð reglur, sem rn. samþykkti. Í frv. því, sem hér liggur fyrir, er lagt til, að framkvæmd þessa lagaákvæðis verði enn traustlegar ákveðin með reglugerð, sem ráðh. setur að fengnum till. tryggingaráðs. Ég læt þetta nægja um aðalefni frv., en mun nú víkja fáeinum orðum að öðrum greinum þess.
Í 2. gr. er breytt 14. gr. gildandi laga um barnalífeyri. Sú gr. var upphaflega, eins og raunar lögin öll, mótuð með þá mannfélagsmynd fyrir augum, að faðir barns væri eini framfærandinn. Hitt sjónarmiðið, að móðir rækti einnig framfærsluhlutverk, sem bæta þyrfti með peningum, ef hún gæti ekki leyst það af hendi, hefur smám saman sigið á í undangengnum lagabreytingum. Við síðustu breytingar var það gert að beinni skyldu að greiða lífeyri með barni látinnar móður. En væri móðirin öryrki, þurfti sérstaklega að sanna, að sú örorka þýddi tekjumissi eða kostnaðarauka fyrir heimilið. Eins og gr. er nú orðuð í frv., er hún í fullkomnum jafnréttisanda. Sé annað foreldri látið eða örorkulífeyrisþegi, greiðist einfaldur barnalífeyrir. Séu báðir foreldrar ófærir um að inna framfærsluhlut sinn af hendi, á að greiða tvöfaldan lífeyri.
Þá koma einnig inn í þessa gr. tvö ný heimildarákvæði. Heimilt er að greiða lífeyri með barni manns, sem sætir gæzlu- eða refsivist. Hér er um að ræða menn, sem yfirleitt geta ekki innt framfærsluskyldur sínar af hendi, og réttmætt þykir, að heimilt sé að láta það ekki bitna á börnum þeirra.
Í annan stað er tekin upp heimild til að greiða lífeyri með barni, sem ekki hefur reynzt gerlegt að feðra. Til þess að greiðsla verði hér heimiluð, verður fullnægjandi málsrannsókn að hafa farið fram. Það er engan veginn hugmyndin bak við þetta ákvæði að gera mæðrum auðvelt að skjóta sér undan þeirri siðferðisskyldu gagnvart barni sínu að feðra það. Hér á að vera um mjög fá tilvik að ræða, en raunar hef ég rekizt á eitt slíkt tilvik í núverandi störfum mínum.
Í 3. gr. frv. er gerð breyting á 17. gr. núgildandi laga, sem fjallar um bætur, sem ekkjur fá eftir lát eiginmannsins. Breytingin er í því fólgin, að ekkill fær nú sama rétt og ekkja. Bæturnar eru 7 368 kr. á mánuði í 6 mánuði eftir fráfall maka og 5 525 kr. í 12 mánuði þar á eftir, ef ekkjan eða ekkillinn hefur barn á framfæri. Hér er um hjálp að ræða á því erfiðleikaskeiði, sem alltaf fylgir fráfalli heimilisföður eða húsmóður. Tæpast þarf að eyða orðum að því, að fyrstu mánuðirnir á eftir, þegar verið er að endurskipuleggja heimili og greiða ýmsan þann kostnað, sem dauðsfall hefur í för með sér, eru ámóta erfiðir, hvort sem ekkja eða ekkill eiga í hlut.
Um 4. gr. frv. fjallaði ég í upphafi, en í 5. gr. er gerð einföld leiðrétting á 29. gr. núgildandi laga. Þar eru meðal hinna slysatryggðu taldir nemendur við iðnnám hjá meistara, en hér eru orðin „hjá meistara“ felld niður, vegna þess að nemendur geta verið við iðnnám í skólum, en ekki aðeins hjá meisturum. Ætlun laganna var og er að taka til allra, sem eru við iðnnám samkv. iðnfræðslulögum.
7., 8. og 9. gr. frv. eru allar sama eðlis og breytingin til þess gerð, að allir fullorðnir einstaklingar, 17 ára og eldri, verði jafnir að rétti gagnvart sjúkradagpeningum. Áður var ein upphæð fyrir kvæntan mann og gifta konu, sem var aðalfyrirvinna heimilis, 251 kr. á dag í sjúkratryggingu, en 317 kr. í slysatryggingu. Einhleypingar fá nú 221 kr. í sjúkratryggingu, en 281 kr. í slysatryggingu. En húsmóðir, sem ekki vinnur utan heimilis, fær hins vegar aðeins 145 kr. og er örorkulífeyrir notaður sem viðmiðun, þ.e. störf húsmóður heima eru bætt með upphæð, sem nemur örorkulífeyri. Sé sjúklingurinn á spítala, má skerða dagpeninga um 1/3, en þó ekki hina lágu húsmóðurdagpeninga. Þessari mismunun í dagpeningum veldur það sjónarmið, að kvæntur maður hafi fyrir konu og börnum að sjá, eins og það er einlægt orðað. Með lagabreytingunni, sem í frv. felst, er tekið tillit til framfærsluskyldunnar með því að hækka dagpeninga vegna barna, sem sjúklingurinn hefur á framfæri. Dagpeningar vegna hvers barns á framfæri verða nú 75 kr., en voru 29 kr. En samkv. þeirri breytingu, sem í frv. felst, yrðu dagpeningar 3Í7 kr. í slysatryggingu og 251 kr. í sjúkratryggingu fyrir hvern einstakling, óháð hjúskaparstétt og kyni. Þessi upphæð er sú, sem nú er greidd kvæntum körlum og giftum konum, sem eru aðalfyrirvinnur heimilis, þannig að húsmæður, sem vinna heima, fá nú einnig sama rétt. Þegar allir hafa þannig verið gerðir jafnir gagnvart lögunum á þessu sviði, er ekki ástæða til að halda í það sérákvæði að skerða ekki dagpeninga húsmóður við sjúkrahúsvist.
Ákvæði 9. gr. frv. eru til þess að taka af allan vafa um það, að ekki eigi að skerða greiðslur vegna barna, þó að sá, sem dagpeninga nýtur, dveljist á sjúkrahúsi og dagpeningar hans sjálfs skerðist af þeim sökum.
Í 10. gr. frv. er gerð breyting á 54. gr. gildandi laga, en þar er kveðið á um skyldu umsækjenda til að svara öllum spurningum og gefa hvers kyns nauðsynlegar upplýsingar til Tryggingastofnunar ríkisins. Hér er bætt við þeirri skyldu starfsfólks sjúkrasamlaga, Tryggingastofnunarinnar og umboðsmanna hennar að hafa hliðstæð vinnubrögð af sinni hálfu og gera umsækjendum grein fyrir ýtrasta rétti þeirra. Ég hygg, að æði mikil brögð hafi verið að því, að fólk viti ekki, hvaða rétt það hefur í sambandi við Tryggingastofnunina, og það þarf að vera tryggt, að hún starfi sem virk og nútímaleg þjónustustofnun. Þessi gr. hvetur Tryggingastofnunina og starfsdeildir hennar til þess að taka upp sérstaka kennslu í tryggingafræðum, þ.e. þeim þætti þeirra, sem snýr að starfi stofnananna, lagaákvæðum, bótareglum og því um líku, svo að enginn geti starfað við þessar stofnanir í neinni stöðu, þar sem eitt af hlutverkum er að gefa upplýsingar og ráðleggingar, án þess að hafa til að bera þá kunnáttu, sem nauðsynleg er slíku starfsliði.
Í 11. gr. frv. er gerð breyting á 78. gr. gildandi laga, en þar var á síðasta þingi gert að skyldu að breyta upphæðum bóta í samræmi við breytingar á kaupgjaldi, en áður hafði þar aðeins verið um heimild að ræða. Hins vegar var viðmiðunin í gr. kaupgjald í almennri fiskvinnu, og ég tel það afar óheppilegt að miða þannig við tiltekinn starfsmannahóp. Það getur haft óheppileg áhrif á báða bóga, stundum á viðskiptavini almannatrygginganna, stundum á það fólk, sem vinnur almenna fiskvinnu. Það er þungbær aðstaða í kjarasamningum að eiga ekki aðeins að fjalla um sína hagsmuni, heldur verða jafnframt í verki að semja um almannatryggingarnar í heild. Því er hér lagt til, að skyldan verði miðuð við vikukaup í almennri verkamannavinnu.
Einnig er sú breyting í lagagreininni, að fjölskyldubætur eru undanþegnar þessari skyldu, en hækkun þeirra fer eftir ákvörðun ríkisstj. hverju sinni. Ég hef alltaf litið svo á, að fjölskyldubætur væru ekki sama eðlis og aðrar bætur almannatrygginga. Fjölskyldubætur eiga fyrst og fremst að vera aðferð til tekjujöfnunar, og þær þurfa að verða það í miklu ríkara mæli en þær eru nú. Er það eitt af meiri háttar verkefnum þeirrar nefndar, sem vinnur áfram að heildarendurskoðun almannatrygginganna, að fjalla einmitt um þetta mál og gera fjölskyldubæturnar að sem virkustu tekjujöfnunarkerfi, sem aðstoði þá, sem áslíkri aðstoð þurfa að halda.
Ég vil einnig minna á það í þessu sambandi, að ákveðið hefur verið, að fjölskyldubótahækkun sú, sem ákveðin var við verðstöðvunarlagasetninguna á s.l. hausti, skuli haldast, en þá var gerð mjög mikil hækkun á fjölskyldubótum, og er gert ráð fyrir, að sú hækkun haldist nú, enda þótt lög um verðstöðvun verði numin út gildi um næstu áramót.
Í þessu sambandi vil ég einnig minna á það, að breytingar á fjölskyldubótum hafa einnig verið aðferð stjórnarvalda til þess að hafa áhrif á vísitöluna af almennum efnahagslegum röksemdum. Hækkun á þeim hefur verið ódýrasta aðferðin til að lækka vísitöluna. Annarleg sjónarmið af því tagi koma ekki tryggingum við, og ég tel, að við endurskoðunina þurfi einnig að muna eftir þessu atriði.
Í 1. og 12. gr. frv. eru ný ákvæði um tryggingadómstól. Það hefur lengi verið um það rætt, að nauðsynlegt væri, að í tengslum við almannatryggingakerfið starfaði sérstakur tryggingadómstóll, sem bótaþegar gætu skotið úrskurðum og ákvörðunum um bætur til. Það er vitað, að við síðustu endurskoðun almannatryggingalaga komu fram tillögur innan þeirrar nefndar, er þá starfaði, umslíkan dómstól, en eigi varð samkomulag um að taka ákvæði um þetta atriði inn í lögin. Eins og málum er háttað nú, eiga bótaþegar eða þeir, sem sækja um bætur hjá Tryggingastofnun og telja sig misrétti beitta, ekki kost á að skjóta máli sínu til neins dóms. Vissulega geta einstaklingar skotið máli sínu til tryggingaráðs, sem samkv. 6. gr. leggur úrskurð á málið, en tryggingaráð hefur t.d. aldrei talið sig aðíla til að hnekkja örorkumati. Það verður að teljast mjög eðlilegt, að til sé dómstóll, sem hægt er að skjóta málum til, og slíkt er ekki einungis til hagræðis fyrir bótaþegana, eins og lýst hefur verið hér að framan, heldur einnig fyrir það starfslið Tryggingastofnunarinnar, sem í mjög mörgum tilvikum vill gjarnan fá sérfræðilegar umsagnir, álitsgerðir og útskurði um ákveðin atriði, sem ekki Liggur alveg Ljóst fyrir, hvernig á að meðhöndla. Álit þeirra, sem við Tryggingastofnun hafa starfað og við slíka úrskurði hafa unnið, er vissulega það, að jafnan hefur verið reynt að láta halla á stofnunina í öllum þeim málum, þar sem úrskurðar hefur verið leitað, enda er reynslan sú,að mjög fá mál hafa verið rekin fyrir opinberum dómstólum vegna bótaúrskurðar Tryggingastofnunar ríkisins. Tryggingadómur, eins og gert er ráð fyrir í 12. gr., mundi því verða báðum aðilum, þeim, sem vinna við ákvörðun og úrskurði mála í Tryggingastofnun, og hinum, sem njóta bóta, til ávinnings og verða í framtíðinni mótandi um túlkun laga og reglna, eins og svipaðir dómstólar hafa orðið á Norðurlöndum. Ákvæðið um þennan dóm dregur að sjálfsögðu í engu úr rétti einstaklinga til þess að leita réttar sins samkv. almennum dómstólum, ef þeir óska þess.
Ég hef nú farið yfir greinar þessa frv. En í viðbót vil ég geta þess, að í grg. er áætlað, að kostnaður vegna þeirra breytinga, sem í frv. felast, sé metinn á um 310 millj. kr. á ári. Ég vék áðan að ákvæðinu um hækkun bóta vegna nýrra kaupgjaldssamninga og vegna hækkana á kaupgjaldsvísitölu. Einnig sá kostnaður hefur verið áætlaður í samræmi við þau ákvæði, sem í frv. felast, en hann kemur að sjálfsögðu til framkvæmda eftir áramót. Almenn hækkun á fyrri hluta ársins af þessum sökum verður rúmlega 10 af hundraði, en á síðari hluta ársins bætast við þau 4%, sem verkalýðsfélögin hafa samið um, ásamt þeim breytingum, sem kunna að verða á kaupgjaldsvísitölu. Reikni maður t.d. með 10% hækkun í 6 mánuði og 16% hækkun í aðra 6 mánuði, munu greiðslur almannatrygginga hækka af þessum sökum um 240 millj. kr. Þetta tvennt, kostnaður vegna þess frv., sem hér liggur fyrir, og kostnaður almannatrygginga vegna nýrra kaupgjaldssamninga, nemur því um 550 millj. kr. Við þetta bætist kostnaður vegna þeirra breytinga á almannatryggingalögum, sem samþykktar voru á siðasta þingi og komu að nokkru leyti til framkvæmda 1. ágúst í haust, en koma til fullra framkvæmda nú um áramótin. Kostnaður af þeim hreytingum hefur verið metinn 465 millj. kr. á ári, þannig að,þetta þrennt merkir, að greiðslur almannatrygginga til viðskiptavina sinna hækka um rúmar 1000 millj, kr. á ári, yfir 1 milljarð kr. Mundu þá lífeyrisgreiðslur ársins 1972 verða 45–50% hærri en ársins 1971.
Eins og menn sjá, er hér um afar háar fjárhæðir að ræða. Ef fylgt hefði verið því kerfi, sem nú gildir, hefðu þessar breytingar haft í för með sér mjög tilfinnanlega hækkun á almannatryggingagjöldum, þessum gjöldum, sem lagzt hafa jafnt á alla, snauða jafnt sem auðuga, og m.a. hafa legið með óbærilegum þunga á þeim, sem haft hafa á framfæri ungmenni við skólanám. Þótt það felist ekki í þessu frv., þykir mér rétt að geta þess, að ríkisstj. hefur ákveðið að fella þessa nefskattainnheimtu niður, en afla teknanna eftir öðrum leiðum. Þessi breyting var að minni hyggju forsenda þess, að unnt væri að ráðast í þessar stórfelldu breytingar á almannatryggingakerfinu, og afnám nefskatta mun mjög auðvelda þá heildarendurskoðun, sem áfram er unnið að.
Þessar þrennar breytingar á almannatryggingalögunum, sem ég hef minnt á hér, ásamt afnámi nefskattanna, eru að minni hyggju félagslegur stóratburður, tímamót í sögu almannatrygginga, sem vissulega eiga þó eftir að þróast. En hinu gleymum við að sjálfsögðu ekki, að við verðum að afla þeirra tekna, sem almannatryggingakerfið þarfnast. Við verðum að framkvæma tilfærslu á fjármunum í þjóðfélaginu, sem þessu nemur. Að öðrum kosti munu þær hækkanir, sem við ákveðum nú, aðeins stuðla að verðbólgu, sem getur á skömmum tíma eytt þeim ávinningi, sem við ætlum að ná. Þann tekjuauka, sem við tryggjum öldruðu fólki, öryrkjum og sjúkum, verða þeir að greiða, sem betur eru settir í þjóðfélaginu, þeir, sem hafa sómasamlegar tekjur og þaðan af betri, þeir, sem eiga miklar eignir. Þetta er helzta forsendan fyrir þeim tekjuöflunarfrv., sem ríkisstj. leggur nú fram. Það er hvorki ánægjuefni fyrir þessa ríkisstj. né aðrar að leggja á ný gjöld. En ég segi fyrir mig, að ég stend að gjaldheimtu á þessum forsendum með mjög góðri samvizku. Og ég er þess fullviss, að allir þeir landsmenn, sem hafa félagslega afstöðu, og það eru sem betur fer langflestir, munu greiða gjöld í þessum tilgangi með léttari huga en nokkur gjöld önnur.
Herra forseti. Ég læt nú máli mínu lokið. Ég hóf ræðu mína á því að þakka hv. alþm. fyrir þá velvild að leyfa þessu frv. að koma til umr., um leið og það er lagt fram. En ég verð að fara fram á miklu meiri velvild. Þetta frv. er allt of seint fram komið af ýmsum ástæðum, m.a. af ástæðum, sem mér voru ekki viðráðanlegar. Engu að síður fer ég þess á leit við hv. heilbr: og félmn., sem ég legg til, að fái málið til meðferðar, og hv. þd., að þessu máli sé veittur sá forgangur, að það komist til Ed. svo tímanlega, að unnt sé að afgreiða það fyrir jól, ef þingmeirihluti er fyrir því. Hér er farið fram á mikið, en fyrir því eru, sem betur fer, mörg fordæmi, að alþm. hafi tekið höndum saman um að afgreiða mál af þessu tagi á þann hátt.
Eins og ég hef áður tekið fram, heldur heildarendurskoðun trygginganna áfram, og þegar því verki er lokið, sem verður naumast fyrr en á næsta þingi, og frv. um það kemur fram, þá heiti ég því, að því leyti sem það kann að koma til minna kasta, að þm. skulu fá nægan tíma til að fjalla um það 3 samræmi við eðlilega starfshætti á Alþingi Íslendinga.