28.04.1972
Sameinað þing: 62. fundur, 92. löggjafarþing.
Sjá dálk 964 í D-deild Alþingistíðinda. (4575)

244. mál, endurskoðun stjórnarskrárinnar

Gísli Guðmundsson:

Herra forseti. Þó að ég hafi hlýtt með athygli á hina fróðlegu framsöguræðu hv. 5. þm. Reykv. fyrir þáltill. á þskj. 525, mun ég ekki að þessu sinni gera hana að umræðuefni, heldur nota mér leyfi hæstv. forseta til þess að gera grein fyrir till. þeirri um endurskoðun stjórnarskrárinnar, sem ég hef leyft mér að flytja á þskj. 531, enda er, eins og hæstv. forseti tók fram, samkomulag milli okkar flm. þessara tveggja till., að þær verði ræddar saman, og ég mun, eins og hann þegar gerði, leggja til að því er mína till. varðar, að henni verði vísað til allshn. En ég vil, eins og ég sagði, nota það leyfi, sem ég hef, til að gera grein fyrir till. á þskj. 531.

Mig langar til að byrja á því að litast ofurlítið um á sviði sögunnar og rifja það upp, að hinn 22. febr. 1944, er unnið var að stofnun lýðveldisins hér á Alþingi, gáfu stjórnarskrárnefndir beggja deilda þingsins út sameiginlegt álit um frv. til laga um stjórnarskrá lýðveldisins. Í þessu sameiginlega áliti þingnefndanna segir svo, með leyfi hæstv. forseta:

„Það mun vera almenn skoðun í landinu, að mikil þörf sé gagngerrar endurskoðunar stjórnarskrárinnar og sú breyting ein sé ekki fullnægjandi, að lýðveldi verði stofnað í stað konungdæmis.“

Með þessum fyrirvara lögðu þingnefndirnar til, að afgreitt yrði frv., sem aðeins fól í sér þær breytingar, sem óhjákvæmilegar voru til þess, að þjóðkjörinn forseti yrði þjóðhöfðingi Íslendinga í stað Danakonungs. Síðan var lýðveldið formlega stofnað á Þingvöllum við Öxará 17. júní 1944. En Alþingi tók fyrirvara þingnefndanna til greina, lét átta manna milliþinganefndina frá 1942 í stjórnarskrármálinu halda áfram störfum og ákvað árið eftir, 1945, að skipuð skyldi 12 manna endurskoðunarnefnd átta manna nefndinni til ráðuneytis. Þarna voru þá samkvæmt ákvörðun Alþingis 20 menn að verki við það að semja það, sem almennt var nefnt lýðveldisstjórnarskráin. En frá þessari 20 manna nefnd komu aldrei neinar tillögur svo að mér sé kunnugt um, og eftir tvö ár felldi Álþingi niður umboð hennar, árið 1947. En á því sama ári fól Alþingi ríkisstj. að skipa nýja nefnd sjö manna til endurskoðunar stjórnarskrárinnar. Fyrir því eru prentaðar heimildir, að sex eða sjö árum eftir að nefndin var skipuð komu fram tillögur í nefndinni, þ.e. sjö manna nefndinni, en þær voru ekki afgreiddar, og nefndarálit kom aldrei fram. Það var sameiginlegt með öllum þessum stjórnarskrárnefndum, að nm. voru skipaðir eftir tilnefningu þingflokka.

Sú „almenna skoðun í landinu“, svo að notað sé orðalag þingnefndanna frá 1944, að mikil þörf væri á gagngerri endurskoðun stjórnarskrárinnar, kom viða fram. Fjórðungsþing Norðlendinga og Austfirðinga létu lýðveldisstjórnarskrármálið mjög til sín taka á fyrsta áratug lýðveldisins og gerðu tillögur um stjórnarskrárbreytingar, sem birtar voru og mikla athygli vöktu. Sunnanlands var stofnað stjórnarskrárfélag áhugamanna. Í blöð og tímarit var mikið um þetta mál ritað, og viða var um það rætt.

Árið 1959 var á Alþingi gerð mjög umdeild skyndibreyting á 31. gr. stjórnarskrárinnar og árið 1968 lítt eða ekki umdeild breyting á 33. gr., en nú, 28 árum eftir stofnun lýðveldisins, hefur endurskoðun stjórnarskrárinnar enn ekki farið fram eða er a.m.k. ólokið og hin fyrirheitna lýðveldisstjórnarskrá því enn ófengin.

Kem ég þá næst að því, að veturinn 1966–1967 tók Kári Kristjánsson þáv. alþm. endurskoðunarmálið upp á ný með flutningi þáltill., þar sem gert var ráð fyrir, að meiri hl. endurskoðunarnefndar yrði skipaður fræðimönnum utan þings og nefndarforustan á vegum Hæstaréttar. Var sérstaklega lagt fyrir nefndina að gefa gaum allmörgum tilgreindum málsatriðum.

Ég hef síðan á Alþingi 1967, 1969 og 1970 leyft mér að flytja slíka till., í fyrstu nær óbreytta frá því sem hún var frá hendi Karls Kristjánssonar, en síðan hef ég aukið hana nokkuð með því að fjölga þeim málsatriðum, sem sérstaklega er bent á til athugunar. Sú till., sem ég flyt nú, er samhljóða till., sem ég flutti í fyrra, að öðru leyti en því, að gert er ráð fyrir tíu nm. í stað níu, þannig að Alþingi tilnefni fimm eða helming nefndarinnar. Er þá auðvitað flokkaveldi hér á Alþingi haft í huga, en því er ekki að neita, hvað sem um það má segja að öðru leyti, að það er til staðar. Með till. í fyrra tók ég saman nokkuð ítarlega grg., sem ég leyfi mér nú að vísa til, enda er hún þegar prentuð í skjalaparti Alþingistíðindanna.

Vil ég þá leyfa mér að lesa hér í heyranda hljóði þá till. til þál., sem fyrir liggur á þskj. 531, og mun síðan í stuttu máli gera grein fyrir efni hennar. En till. hljóðar svo, með leyfi hæstv. forseta:

„Alþingi ályktar að stofna til endurskoðunar stjórnarskrár lýðveldisins Íslands og fela ríkisstj. að skipa til þess 10 manna nefnd samkv. tilnefningu eftirgreindra aðila:

1. Alþingi tilnefni fimm.

2. Lagadeild Háskóla Íslands tilnefni tvo.

3. Hæstiréttur tilnefni þrjá og einn þeirra sé formaður nefndarinnar.

Nefndin taki m.a. til athugunar eftirtalin efnisatriði:

1. Forsetaembættið. Hvort fyrirkomulag æðstu stjórnar Íslands sé svo heppilegt sem það gæti verið og hvaða skipan hennar mundi vera bezt við hæfi þjóðarinnar.

2. Skipting Alþingis í deildir. Hvort hún sé úrelt orðin og ein málstofa hagkvæmari.

3. Aðgreining löggjafarvalds, framkvæmdavalds og dómsvalds. Hvort þörf sé skýrari ákvæða um þessa greiningu.

4. Samskipti við önnur ríki. Nauðsyn ákvæða er marki rétt ríkisstjórnar og Alþingis til samninga við aðrar þjóðir.

5. Þjóðaratkvæði. Ákvæði um, hvenær rétt sé eða skylt að láta fara fram þjóðaratkvæðagreiðslu og hvað hún gildi.

6. Kjörgengi. Hvort ástæða sé til að takmarka kjörgengi meira en nú er gert í 34. gr. stjórnarskrárinnar.

7. Kjördæmaskipun. Hvort rétt sé að breyta kjördæmaskipuninni á þá leið, að landinu öllu verði skipt í einmenningskjördæmi, þar sem aðalmenn og varamenn verða kosnir saman óhlutbundnum kosningum, en uppbótarþingmenn engir.

8. Þingflokkar. Hvort þörf sé lagasetningar um skyldur og réttindi þingflokka.

9. Ný skipting landsins í samtakaheildir. Hvort æskilegt sé að taka inn í stjórnarskrána ákveðna skiptingu landsins í fylki eða aðrar nýjar samtakaheildir, er hafi sjálfstjórn í sérmálum, enda leiti nefndin um þetta álits sýslunefnda, bæjarstjórna, borgarstjórnar Reykjavíkur, Sambands ísl. sveitarfélaga og sérsambanda sveitar eða sýslufélaga í einstökum landshlutum.

10. Bráðabirgðalög. Hvort ástæða sé til að kveða nánar á en nú er gert um útgáfu bráðabirgðalaga og gildistíma.

11. Eignakaup og eignasala ríkisins. Hvort þörf sé nýrra ákvæða um eignakaup og eignasölu ríkissjóðs og ríkisstofnana.

12. Óeðlileg verðhækkun lands og fasteigna. Hvort gerlegt sé og nauðsynlegt að hindra með stjórnarskrárákvæði óeðlilega verðhækkun lands og fasteigna.

13. Réttur og skylda til starfs. Hvort ástæða sé til að kveða á um rétt og skyldur þjóðfélagsþegna til starfa.

14. Jöfn menntunaraðstaða Hvort kveða skuli á um, að þjóðfélaginu sé skylt að sjá svo um, að börnum og ungmennum, hvar sem þau eiga heima á landinu, skuli gert kleift að afla sér almennrar menntunar.

15. Vörn landsins. Hvort ákvæði 75. gr. stjórnarskrárinnar eigi þar heima á komandi tímum.

16. Þingsetningartími. Hvort rétt sé, að í stað „15. dag febrúarmánaðar“ í 35. gr. stjórnarskrárinnar komi annar tími, t.d. 1. október.

17. Hækkun ríkisútgjalda. Hvort rétt sé að kveða nánar á en nú er gert um frumkvæði að hækkun ríkisútgjalda.

18. Mannréttindayfirlýsing Sameinuðu þjóðanna. Hvort bæta skuli ákvæðum úr mannréttindayfirlýsingu Sameinuðu þjóðanna við VII. kafla stjórnarskrárinnar og breyta 70. gr. hennar með hliðsjón af nútíma löggjöf.

19. Skyldur við landið. Hvort tilhlýðilegt sé og gagnlegt til leiðbeiningar á komandi tímum, að stjórnarskráin hefjist á yfirlýsingum um skyldur þjóðarinnar við landið og nauðsyn landsbyggðar, enda jafnframt kveðið á um þá almennu reglu, að fasteignir og náttúruauðæfi séu í eigu Íslendinga.

20. Stjórnlagaþing. Hvort ráðlegt sé, að sérstaklega kjörið stjórniagaþing fjalli um stjórnarskrána.

Með opinberri tilkynningu skal þeim, er þess kynnu að óska, gefinn kostur á að koma á framfæri við nefndina skriflegum og rökstuddum brtt. við núgildandi stjórnarskrá fyrir þann tíma, sem nefndin ákveður.

Nefndin ljúki störfum svo fljótt sem unnt er og skili till. sínum til Alþingis. Skal að því stefnt, að lýðveldisstjórnarskrá geti tekið gildi á árinu 1974.“

Þegar ég nú hef lesið till. eins og hún hljóðar á þskj. 531, vil ég svo með fáum orðum gera grein fyrir hinum einstöku liðum, sem sérstaklega er tekið fram, að endurskoðunarnefndin skuli endurskoða og taka til meðferðar. En það ber auðvitað að taka fram, að með þeirri upptalningu er engan veginn takmarkað frumkvæði nefndarinnar í þessum efnum, þannig að hún getur að sjálfsögðu þrátt fyrir þessa upptalningu tekið til meðferðar hver þau atriði, sem henni finnst ástæða til að fjalla um. Ég mun þá fara nokkrum orðum um hvern lið fyrir sig af þeim 20, sem sérstaklega er gert ráð fyrir, að nefndin athugi, og mun gera það í sömu röð og þeir standa í tillögunni.

Um I. lið. Um hlutverk forseta Íslands, hvert það skuli vera á komandi tímum, eru skiptar skoðanir í landinu. Sú till. hefur komið fram, að forsrh. verði falið það hlutverk og hann verði á hverjum tíma þjóðhöfðingi. En einnig hafa verið uppi till. um að auka vald hins þjóðkjörna forseta.

Um 2. lið. Tvímælis orkar, að rétt sé að halda deildaskiptingu á Alþingi. Sums staðar eru þm. kosnir á tvennan hátt, hvor deild út af fyrir sig. Hér er ekki um slíkt að ræða.

Um 3. tölul. Í sambandi við að auka vald forseta lýðveldisins hefur oft verið um það rætt, að koma þyrfti á gleggri aðgreiningu framkvæmdavalds, löggjafarvalds og dómsvalds en nú á sér stað. Til greina kemur, að forseti en ekki Alþingi velji ríkisstjórn á hverjum tíma og að ráðherrar eigi ekki sæti á Alþingi, og eru dæmi til slíks. Því er af ýmsum haldið fram, að Alþingi yrði á þennan hátt óháðara í löggjöf gagnvart ríkisstjórn og framkvæmdavaldi og jafnframt sjálfstæðara í sínum verkefnum. Gagnrýni fer vaxandi á því, að þm. kveði sjálfir upp úrskurð um gildi kosninga sinna, sem telja má dómsmál.

Um 4. tölul. Samskipti við önnur ríki eru vandasöm, og þeim fylgir mikil ábyrgð. Til greina kemur að takmarka rétt ríkisstjórnar og e.t.v. Alþingis til aðgerða á þessu sviði meira en nú er gert eða setja skýrari ákvæði um þetta efni.

Um 5. tölul. Alþingi hefur stundum ákveðið að láta fara fram þjóðaratkvgr. um tiltekin mál, án þess að slík atkvgr. sé bindandi. Til greina kemur, að stjórnarskráin mæli fyrir um þjóðaratkvæði umfram það, sem hún gerir nú, þegar sérstaklega stendur á um, hvert gildi hún skuli hafa.

Um 6. tölul. Ástæða er til að athuga, hvort takmarka þurfi kjörgengi við alþingiskosningar meira en nú er gert, t.d. vegna aldurs eða lengdar þingsetu, vegna þess að tiltekin störf samrýmist ekki þátttöku í stjórnmálabaráttu eða þannig að skilyrði verði sett um búsetu frambjóðenda í kjördæmum sínum.

Um 7. tölul. Núverandi kjördæmaskipun og kosningafyrirkomulag ýtir undir flokksræði. Hér eru kosningar ópersónulegar, og það gerir kjósendum erfiðara fyrir, torveldar samskipti milli þm. og kjósenda hans og er til þess fallið að slæva ábyrgðartilfinningu þm. að margra dómi. Krafan um, að þm. verði kosnir í einmenningskjördæmum virðist eiga vaxandi fylgi að fagna, einkum meðal hinna yngri kjósenda í landinu.

Um 8. tölul. Umsvif stjórnmálaflokka fara stöðugt vaxandi. Þeir verja meiri og minni fjármunum til starfsmannahalds og annars kostnaðar af ýmsu tagi í áróðursskyni. Dagblaðaútgáfufyrirtæki þeirra í höfuðborginni velta að líkindum samtals hundruðum millj. á ári. Stjórnarskráin ætlar flokkum sérstakan rétt, en þar skortir að margra dómi fyrirmæli um, að setja skuli lög um stjórnmálaflokka, réttindi þeirra og skyldur gagnvart flokksmönnum og þjóðinni.

Um 9. tölul. Sjálfstæði þjóðarinnar er m.a. undir því komið, að landsbyggð haldist. Til þess að svo verði, þarf að vera jafnvægi milli landshluta. Með þetta fyrir augum þarf að margra dómi að skipta landinu í nokkur stór umdæmi eða fylki með sjálfsstjórn í tilteknum sérmálum innan ríkisheildarinnar. Ættu þá að vera ákvæði um þetta í stjórnarskránni.

Um 10. tölul. Útgáfa bráðabirgðalaga er oft umdeild. Réttur ríkisstjórnar til útgáfu slíkra laga ætti að líkindum að vera meiri takmörkunum háður en hann er nú. Um 11. tölul. Til greina kemur að setja ný ákvæði um eignakaup og eignasölu ríkissjóðs og ríkisstofnana og þrengja valdsvið ríkisstjórnar í þessum efnum.

Um 12. tölul. Oft hefur verið vakið máls á því, að koma þurfi í veg fyrir óeðlilega verðhækkun lands og fasteigna. Ef lagaákvæði um það efni eiga að koma að gagni, þurfa þau að líkindum að vera í stjórnarskránni. Dæmi voru til þess fyrir nokkrum árum, að einn fermetri lands í miðborg Reykjavíkur væri seldur á 25–30 þús. kr., og er slík þróun áhyggjuefni. Sama má raunar segja um land, sem látið er af hendi til hins opinbera eða í almannaþágu víðar um landið.

Um 13. lið. Fordæmi munu vera fyrir því, að í stjórnarskrá sé kveðið á um rétt og skyldu til að inna starf af hendi. Er slíkt einnig athugandi hér, og hefur því máli áður verið hreyft opinberlega.

Um 14. tölul. Til greina kemur, að stjórnarskráin mæli fyrir um, að þjóðfélaginu sé skylt að sjá svo um, að börnum og ungmennum, hvar sem þau eiga heima á landinu, sé gert kleift að afla sér almennrar menntunar.

Um 15. tölul. Ástæða er til að athuga, hvort 75. gr. stjórnarskrárinnar eigi þar heima eftirleiðis, en hún fjallar um vörn landsins.

Um 16. tölul. Núverandi ákvæði stjórnarskrárinnar um þingsetningardag virðist úrelt og eðlilegt að breyta því.

Um 17. tölul. Tillögur hafa verið uppi um, að frumkvæði að hækkun ríkisútgjalda verði háð stjórnarskrárákvæði, og sjálfsagt að gefa því gaum.

Um 18. tölul. Til greina kemur að taka í stjórnarskrána ákvæði úr mannréttindayfirlýsingu Sameinuðu þjóðanna, og eðlilegt er að breyta 70. gr. stjórnarskrárinnar varðandi framfærslu með hliðsjón af nútíma löggjöf um þau efni.

Um 19. tölul. Vel fer á því, að í stjórnarskránni verði almenn yfirlýsing um skyldur þjóðarinnar við landið og þá m.a., að henni beri að halda því í byggð og helga sér þannig áfram landsréttinn, enda sé þá jafnframt kveðið á um, að Íslendingar eigi yfirleitt fasteignir og náttúruauðæfi hér á landi. Ætti slík yfirlýsing að vera í upphafi stjórnarskrárinnar. Dæmi eru til þess, að hliðstæðar yfirlýsingar séu í stjórnarskrám annarra ríkja og þá þar settar til að minna á mikilsverð undirstöðuatriði, sem talið er, að ekki megi gleymast.

Um 20. tölul. Tillögur hafa komið fram um það oftar en einu sinni, að kosið verði sérstakt stjórnlagaþing, sem hafi það verkefni eitt að fjalla um stjórnarskrána, þannig. að afstaða kjósenda til annarra málefna þurfi ekki að hafa áhrif á kosningu þess.

Það skal tekið fram, að till. sú til þál., sem ég er að mæla fyrir, um endurskoðun stjórnarskrárinnar er ekki flokksmál, enda hefur flm. ekki farið fram á, að henni verði veitt flokksfylgi. Er að því leyti eins ástatt um hana og endurskoðunartillögurnar, sem fluttar voru á Alþingi 1966, 1967, 1969 og 1970. En æskilegt væri, að sem víðtækast samstarf gæti tekizt um þetta mál, um setningu nýrrar lýðveldisstjórnarskrár, er verða mætti traustari hornsteinn landsbyggðar og þjóðarsjálfstæðis en stjórnarskrá sú, er nú gildir.

Ég leyfi mér að lokum að vekja athygli á því, að í 20. tölul. tillögunnar er svo fyrir mælt, að með opinberri tilkynningu skuli þeim, er þess kynnu að óska, gefinn kostur á að koma á framfæri við nefndina skriflegum og rökstuddum brtt. við stjórnarskrána fyrir þann tíma, sem endurskoðunarnefndin kynni að taka til.

Ég mun svo ekki fara fleiri orðum um till., en óska þess, eins og ég sagði áðan, að málinu verði vísað til allshn. að lokinni umr.