13.03.1972
Neðri deild: 50. fundur, 92. löggjafarþing.
Sjá dálk 1118 í B-deild Alþingistíðinda. (669)

133. mál, tekjustofnar sveitarfélaga

Félmrh. (Hannibal Valdimarsson):

Herra forseti. Frv. um tekjustofna sveitarfélaga hefur nú hlotið afgreiðslu í hv. Ed. Á því hafa orðið nokkrar breytingar, flestar þó minni háttar, og voru þær nálega allar samþ. mótatkvæðalaust í Ed. Það skal fúslega játað, að það veldur sveitarfélögunum að sjálfsögðu nokkrum baga, hversu seint málið er til lokaafgreiðslu. En sé með sanngirni á málið litið, þarf það engan að undra, þótt málið sé nokkuð seint á ferð. Hér er um grundvallarbreytingar skattalaga að ræða. Endurskoðunarstarfið gat af góðum og gildum ástæðum ekki hafizt fyrr en síðsumars, og skattamál eru fjölþætt, flókin og vandasöm mál, og má því fullyrða, að þær nefndir, sem unnu að endurskoðun laga um tekjuskatt og eignarskatt og laga um tekjustofna sveitarfélaga, höfðu vissulega unnið rösklega og skilað miklu og góðu starfi, þegar það kom í ljós, að þær gátu lagt fram frv. að endurskoðaðri skattalöggjöf í nóv. Þegar stjórnin svo lagði frv. fram á fyrri hluta þingsins, var um tvennt að velja: Að hraða afgreiðslu þeirra og ljúka henni áður en þingið færi í jólaleyfi, t.d. með því að skella á nokkrum næturfundum, eða þá fresta afgreiðslu þeirra og senda frv. til umsagnar öllum þeim aðilum, sem mest eiga undir framkvæmd þeirra. Síðari kosturinn var valinn og hygg ég, að flestir, þegar þeir líta á málið í ró og næði, telji, að það hafi verið rétt ráðið.

Þegar þingið kom svo saman að loknu jólaleyfi, var þn. gefið gott svigrúm til að vinna að afgreiðslu málsins og grandskoða ábendingar, aths. og till. til breytinga, sem að sjálfsögðu höfðu borizt frá ýmsum aðilum. Með þessum sjálfsögðu vinnubrögðum var stjórnarandstæðingum að vísu gefið gullið tækifæri til að afflytja skattafrv. í sínum útbreiddu og áhrifamiklu málgögnum, og það tækifæri var auðvitað að fullu notað og kom raunar engum á óvart. Þess eru að vísu heldur engin dæmi, að skattalög hafi verið afgreidd ágreiningslaust af stjórnarmeirihluta og stjórnarandstöðu. Fá mál eru sjálfsagðari og eðlilegri ágreiningsmál milli flokka en einmitt skattamálin. Svo hefur löngum verið og svo mun lengstum verða. Þó að vissulega væri æskilegt að hraða afgreiðslu skattafrv., varð stjórnin tvisvar við óskum stjórnarandstöðunnar um að bíða nokkuð með afgreiðslu þeirra. Fyrra sinnið var afgreiðslu frestað um skeið að ósk stjórnarandstæðinga, meðan á þingi Norðurlandaráðs stóð, og hið síðara skiptið til þess að stjórnarandstaðan fengi aukið svigrúm til að ganga frá brtt. sínum, eftir að frv. komu frá þn. Vil ég því halda því fram, að stjórnarandstöðunni hafi verið sýnd fyllsta tillitssemi og sanngirni við afgreiðslu málsins.

Samkv. frv. nú, eins og það kemur frá hv. Ed., eru aðaltekjustofnar sveitarfélaganna fjórir, nefnilega fasteignaskattar, framlög úr Jöfnunarsjóði, útsvör og aðstöðugjöld. Auk þessa skulu svo sveitarfélögin að sjálfsögðu hafa tekjur eins og verið hefur af eignum sínum, eigin atvinnurekstri og stofnunum, sem reknar eru í almenningsþágu, svo sem vatnsveitum, rafmagnsveitum, hitaveitum o.þ.h.

Helztu ákvæði um fasteignaskattana eru nú sem hér segir: Árlega skal leggja fasteignaskatt á fasteignir, sem metnar eru í fasteignamati, og fella hann til þess sveitarfélags, þar sem fasteignin er. Þessi fasteignaskattur skal vera 1/2% af fasteignamati íbúðarhúsnæðis ásamt lóðarréttindum, erfðafestulanda og jarðeigna, sem ekki eru nytjaðar til annars en landbúnaðar, útihúsa og mannvírkja á bújörðum, sem tengd eru landbúnaði. Þetta fellur allt undir 1/2%-skalann af fasteignaskattinum. Í annan stað skal svo fasteignaskatturinn vera í % af öllum öðrum fasteignum, sem metnar eru í fasteignamati. Þá er í þriðja lagi heimilt að leggja allt að 4% skatt á hlunnindi utansveitarmanna.

Frá álagningu fasteignaskattsins eru þó allmargar undanþágur, og hefur menn nokkuð greint á um, hversu víðtækar þær skyldu vera eða yfirleitt, hvort nokkrar undanþágur skyldi veita. Ofan á varð þó, að undanþegin fasteignaskatti skyldu vera sjúkrahús, kirkjur, skólar, íþróttahús, endurhæfingarstöðvar, barnaheimili, félagsheimili og samkomuhús, sem ekki eru rekin í gróðaskyni, enn fremur elliheimili og heilsuhæli, bókasöfn og önnur safnhús, svo og hús annarra ríkja, að svo miklu leyti sem þau eru notuð af sendimönnum þeirra í milliríkjaerindum. Sama gildir og um lóðir slíkra húsa.

Þá vek ég sérstaka athygli á því, að sveitarstjórnum er heimilt að lækka eða fella niður fasteignaskatt, sem efnalitlum elli- og örorkulífeyrisþegum er gert að greiða. Sama skal gilda um slíka lífeyrisþega, sem ekki hafa verulegar tekjur umfram elli- og örorkulífeyri. Með tilliti til mikilla erfiðleika fólks oft og einatt við það að eignast þak yfir höfuðið, má sveitarstjórn undanþiggja nýjar íbúðir og íbúðarhús ásamt lóðarréttindum fasteignaskatti í allt að tvö ár, eftir að afnot slíkra húsa hefjast. Þá er þess enn að geta um fasteignaskattinn, að sveitarstjórn er heimilt að innheimta álag á hann, og má það þó aldrei hærra vera en 50%. Sveitarstjórnir annast álagningu og innheimtu fasteignaskatts og er gjalddagi hans 15. jan. Þó er sveitarstjórnum heimilt að ákveða, að helmingur skattsins greiðist síðar á árinu.

Ákvæði frv. um hlutverk Jöfnunarsjóðs eru að mestu óbreytt frá gildandi ákvæðum sveitarstjórnarlaga og framfærslulaga. Ákvæðin um aukaframlag Jöfnunarsjóðs til sveitarfélaga eru hins vegar nokkru rýmri en í gildandi lögum. Samkv. frv. skal greiða aukaframlag því sveitarfélagi, sem að dómi félmrn. skortir tekjur til greiðslu lögboðinna gjalda eða til óhjákvæmilegra útgjalda, enda hafi sveitarstjórn lagt á fullt útsvar. Það er sem sé skilyrði fyrir aukaframlagi. En hins vegar er rn. heimilt að krefjast þess, að þau sveitarfélög, sem slíkrar aðstoðar njóta, skuli innheimta fasteignaskatt með álagi. Ákvæði frv. um fólksfækkunarframlag úr Jöfnunarsjóði til sveitarfélaga er á þessa leið:

„Nú hefur fólksfækkun orðið í sveitarfélagi næstliðið ár, og skal þá viðkomandi sveitarfélag fá sérstakt aukaframlag úr Jöfnunarsjóði, sbr. e-lið 8. gr., enda sendi sveitarstjórn sjóðnum kröfu um það fyrir 15. júlí ár hvert. Framlagið skal vera meðalútsvar á íbúa í landinu í heild næstliðið ár margfaldað með íbúafækkunartölunni.“

En í gildandi lögum hefur þetta aukaframlag verið miðað við meðalútsvar í viðkomandi héraði. Sú viðurkenning á samtökum sveitarfélaga er nú veitt, að Jöfnunarsjóður skal greiða Sambandi ísl. sveitarfélaga 1% af tekjum sínum og landshlutasamtökum sveitarfélaga einnig 1%, sem skal skiptast jafnt á milli þeirra. Þá skal Jöfnunarsjóður greiða lánasjóði sveitarfélaga árlega 15 millj. kr. framlag. Tekjur Jöfnunarsjóðs eru mjög þær sömu og verið hafa, þ.e. 8% af söluskatti, 5% af verðtollstekjum ríkissjóðs og landsútsvör. Landsútsvör skulu greiða: Áfengis- og tóbaksverzlun ríkisins og Sölunefnd varnarliðseigna, Áburðarverksmiðjan og Sementsverksmiðja ríkisins, Síldarverksmiðjur ríkisins, Landssmiðjan og Ríkisprentsmiðjan Gutenberg, olíufélögin, svo og bankar og sparisjóðir, og er þeim siðast nefndu ætlað að borga 1% af mismun heildarútlánsvaxta og innlánsvaxta.

Fjórðungur landsútsvars, sem til fellur í hverju sveitarfélagi, kemur að jafnaði í hlut þess. Öðru úthlutunarfé Jöfnunarsjóðs er skipt milli sveitarfélaga í réttu hlutfalli við íbúatölu, þó þannig, að ekkert sveitarfélag fái hærra framlag en 60% af samanlögðum fasteignasköttum og útsvörum gjaldársins.

Þá er komið að meginbreytingu frv. frá gildandi lögum, en það er um útsvörin. Útsvarið skal vera ákveðinn hundraðshluti af tekjum næstliðins almanaksárs og má hann þó aldrei hærri vera en 10%. Sami hundraðshluti skal lagður á alla gjaldendur í hverju sveitarfélagi. Sveitarstjórn skal ákveða í sambandi við samningu fjárhagsáætlunar fyrir næsta almanaksár, hvaða hundraðshluti verði lagður á tekjur gjaldenda á því ári og ber að tilkynna skattstjóra þá ákvörðun. Skal skattstjórinn annast álagningu útsvara, nema sveitarstjórn hafi ákveðið að annast sjálf álagninguna eða falið sérstakri nefnd að gera það. Í raun og veru er því málið alveg í höndum hreppsnefndar eða sveitarstjórnar, að hennar eigin vild.

Komi það í ljós, að hámarksupphæð útsvaranna, 10%, hrökkvi ekki fyrir áætluðum útgjöldum, hefur sveitarstjórn heimild til að hækka útsvörin um 10%, að fengnu samþykki ráðh. Þannig geta útsvörin þá orðið 11%, að fenginni þeirri heimild. Persónufrádráttur til útsvars samkv. frv. er sem hér segir: Útsvar hjá hjónum og einstæðum foreldrum, sem hafa fyrir heimili að sjá, skal lækka um 7 þús. kr., dregst af útsvarsupphæð. Útsvar einstaklings skal lækka um 5 þús. kr. Fyrir hvert barn 16 ára eða yngra, sem gjaldandi hefur á framfæri sínu, skal lækka útsvar hans um 1 þús. kr., en hafi gjaldandi fleiri en þrjú börn innan 16 ára á framfæri, skal enn fremur lækka útsvar hans um 2 þús. kr. fyrir hvert barn, sem er umfram þrjú. Útsvör, sem lægri eru en 1 þús. kr., falla niður og skal útsvar ávallt lagt á í heilum hundruðum króna, þannig að lægri upphæð en 100 kr. er sleppt í útsvarsupphæð. Sveitarstjórnir hafa heimildir til að lækka útsvör gjaldenda, sem njóta bóta skv. 2. kafla almannatryggingalaga, og einnig námsfólks, sem nám stundar sex mánuði eða lengur á ári.

Þá er komið að fjórða og síðasta tekjustofni sveitarfélaganna samkv. frv. eins og það er nú, en það er aðstöðugjaldið. Ákvæðið um það er þannig orðað:

„Leggja má á aðstöðugjald, samkv. III. kafla laga nr. 51/1964, þó þannig, að það skal ekki hærra vera í hverju sveitarfélagi en nemi 65% þess hundraðshluta, sem þar var á lagður sem aðstöðugjald á árinu 1971.“

Þessi heimild til álagningar aðstöðugjalds mun veita sveitarfélögunum um 100 millj. kr. tekjuauka frá upphaflega frv.

Að lokum skal fram tekið, að dráttarvöxtum er beitt til að herða á aðstöðu til innheimtu og hefur sú aðferð þótt allharður refsivöndur varðandi innheimtu söluskattsins. Ákvæði frv. um dráttarvextina er á þessa leið:

„Ef gjöld samkv. lögum þessum eru ekki greidd, áður en tveir mánuðir eru liðnir frá gjalddaga, skal greiða sveitarsjóði dráttarvexti af því, sem ógreitt er, 1½ fyrir hvern mánuð eða brot úr mánuði, sem líður þar fram yfir frá gjalddaga, unz gjaldið er greitt.“

Með því, sem ég nú hef sagt, tel ég mig hafa gert grein fyrir meginefni frv. um tekjustofna sveitarfélaga, eins og hv. Ed. afgreiddi það nú fyrir helgina. Með því tel ég tekjuöflun sveitarfélaganna vera stillt í hóf, en tekjuþörf þeirra þó borgið á forsvaranlegan hátt. Það skal játað, að erfitt er um vik að gera nákvæman samanburð á tekjuöfluninni í heild miðað við gamla kerfið, og hafa niðurstöður þess samanburðar mjög orðið eftir þeim forsendum, sem menn hafa gefið sér, og útkoman því orðið nokkurn veginn eftir vild reiknimeistaranna sjálfra. Útkomurnar nálega eins margar og þeir eru, sem hafa verið að reikna dæmið.

Að ýmsu leyti er um gjörbreytt skattkerfi að ræða. Niðurfelling nefskatta er stórfelld og merk stefnubreyting í skattamálum, og er hún tvímælalaust hinum tekjuminni í þjóðfélaginu í hag. Sveitarfélögin fá með frv. þessu sveifluminni og öruggari tekjugrundvöll. Þungum gjaldabyrðum, svo sem vegna löggæzlu og trygginga, er létt af sveitarfélögunum og munu flestir viðurkenna, að það sé til bóta, þar sem ríkið eitt var ákvörðunaraðili um þau mál áður. Ég tel, að hlutlaus rannsókn mundi leiða það í ljós, að í heild sé ekki um þyngda skattbyrði að ræða, en tilfærsla á skattbyrðinni er auðsæ, hún verður léttari samkv. hinu nýja kerfi á lágtekjum og miðlungstekjum, en kemur vafalaust þyngra niður á þeim, sem breiðustu bökin hafa, og það álit ég líka stefna í réttlætisátt.

Mest var um það deilt í hv. Ed., hvort nægilega örugglega mundi vera séð fyrir tekjuþörf allra sveitarfélaganna eða ekki lakar en samkv. hinu gamla kerfi. Vissulega tel ég, að allar hlutlausar athuganir hafi leitt í ljós, að svo sé, þetta muni sleppa, en hitt játa ég, að það skilar ekki miklum afgangi frá því. En færi svo, að þetta reyndist ekki rétt, er bráðabirgðaákvæði frv. ætlað að veita sveitarfélögunum fullt öryggi í þessu tilfelli, en þar segir:

„Á árinu 1972 er félmrn. heimilt að veita sveitarfélögum sérstakt aukaframlag,“ — það er annað aukaframlag en það sem nefnt var hér áðan í frv. — „ef í ljós kemur, að ákvæði laga þessara reynast þeim óhagstæðari en lög nr. 51/1964. Slíkt framlag skal þó aðeins veita, ef hlutaðeigandi sveitarfélag innheimtir fasteignaskatt með fullu álagi, sbr. 3. mgr. 3. gr., leggi á útsvar án afsláttar samkv. 26. gr. og fullt aðstöðugjald.“

Þá getur sveitarfélagið fengið þetta sérstaka aukaframlag til að ná fullu jafnvægi við þá tekjumöguleika, sem sveitarfélagið hefði haft samkv. gamla kerfinu.

Þetta ákvæði er að mínu áliti fullkominn öryggisventill fyrir sveitarfélögin, þ.e. það gefur fulla tryggingu fyrir ekki minni tekjuöflun en gamla kerfið hefði veitt þeim.

Ég hef þá, herra forseti, lokið máli mínu. Ég vil svo vænta skjótrar afgreiðslu málsins hér í hv. d. N. beggja d. hafa þegar unnið saman að báðum skattafrv. og bæði hafa þau að nokkru leyti verið rædd sameiginlega í báðum d.

Að lokum lýsi ég því yfir, að endurskoðun skattamálanna mun halda áfram og niðurstöður hennar verða lagðar fyrir næsta þing.

Herra forseti. Ég legg til, að málinu verði að þessari umr. lokinni vísað til 2. umr. og hv. heilbr.- og félmn.