12.02.1973
Neðri deild: 51. fundur, 93. löggjafarþing.
Sjá dálk 1867 í B-deild Alþingistíðinda. (1482)

134. mál, Húsnæðismálastofnun ríkisins

Félmrh. (Hannibal Valdimarsson):

Herra forseti. Frv. það til L, sem hér er til umr. og ber heitið frv. til l. um breyt. á I. um Húsnæðismálastofnun ríkisins, er að efni til eingöngu um starfsemi byggingarsamvinnufélaga, en lagt til, að sú lagasetning verði felld inn í lagabálkinn um Húsnæðismálastofnun ríkisins.

Ég hygg, að það hafi verið árið 1932, sem fyrst var sett löggjöf um byggingarsamvinnufélög. 20 árum síðar, árið 1952, voru þessi lög svo felld inn í lagabálk, sem hét: um opinbera aðstoð við byggingar íbúðarhúsa í kaupstöðum og kauptúnum. En þar kom síðar, að þau lög voru felld úr gildi að undanskildum kafla í þeim um byggingarsamvinnufélög, en í staðinn komu lög um Húsnæðismálastofnun ríkisins. Gildandi lagaákvæði um byggingarsamvinnufélög voru þannig að því sinni ekki felld inn í heildarlöggjöfina um húsnæðismál.

Fyrrnefnd lagaákvæði um byggingarsamvinnufélög þóttu vera orðin ófullnægjandi, og bárust mér eindregnar óskir um að láta endurskoða þessi lög og færa þau frekar til nútímahorfs. Við þessum óskum varð ég og skipaði n. til þess að vinna verkið, og voru í þá n. skipaðir Björn Hermannsson, þá skrifstofustjóri í flmrn., Björn Jónsson skrifstofumaður, Guðjón Hansen tryggingafræðingur, Hallgrímur Dalberg skrifstofustjóri og Þorvaldur Jóhannesson skrifstofumaður. Sú breyting varð fljótlega á nefndarskipuninni, rétt í þann mund, sem hún var að hefja störf, að Björn Hermannsson óskaði að verða leystur frá störfum í n., og var þá Jón Snæbjörnsson, formaður Byggingarsamvinnufélags Reykjavíkur, skipaður í hans stað. Formaður þessarar n. var skipaður Guðjón Hansen, en Björn Jónsson var kosinn ritari hennar. Þessi n. starfaði fljótt og vel og skilaði á s.l. hausti nál. og frv. því, sem hér liggur fyrir og nú er tekið til umr.

Í upphafi var ætlun n. að semja frv. til sjálfstæðra laga um byggingarsamvinnufélög, en síðar hefur hún hallazt að þeirri skoðun, að eðlilegast sé, að slík lagaákvæði séu að nokkru leyti í lögum um samvinnufélög og að nokkru í lögum um Húsnæðismálastofnun ríkisins. Samkv. yfirliti, sem félmrn. hefur tekið saman um starfsemi byggingarsamvinnufélaga, hafa alls verið stofnuð 77 slík félög hér á landi, síðan löggjöf var fyrst sett um þetta efni árið 1932. Af þeim virðast 19 alls ekki hafa hafið starf, og einungis 32 eru nú talin starfandi. Enn fremur hefur starfsemi byggingarsamvinnufélaganna breytzt, þar sem höfuðverkefnið var í upphafi að reisa íbúðarhús fyrir félagsmenn, en á undanförnum árum hefur starfsemi margra byggingarsamvinnufélaga beinzt að miklu eða öllu leyti að fyrirgreiðslu um ríkisábyrgðir á lánum.

N. hefur komizt að þeirri niðurstöðu, að draga megi í efa, að starfsemi byggingarsamvinnufélaganna og framkvæmd opinberra aðila á lögum um þau sé lengur að öllu leyti í samræmi við gildandi lagaákvæði. Þannig kemst n. að þeirri niðurstöðu, að ríkisábyrgð hafi verið veitt án tillits til íbúðarstærðar þrátt fyrir skilyrði um það í l. frá 1952, að rúmtak íbúðar, sem byggð sé á vegum byggingarsamvinnufélaga, megi ekki fara fram úr 500 teningsmetrum, og í stað þess að veita ekki ríkisábyrgð vegna stærri íbúða, hefur hámark ríkisábyrgðar verið miðað við þessa stærð. Í öðru lagi er nú veitt ríkisábyrgð á lánum með veði í eldri íbúðum. og í þriðja lagi má nefna forkaupsréttarákvæði, sem lítt hafa verið gerð gildandi í framkvæmd.

Lögin frá 1952 um íbúðabyggingar hafa nú verið felld úr gildi að undanskildum kaflanum um byggingarsamvinnufélög. Af því, sem ég hef hér rakið stuttlega, sést, að við lagasetningu um húsnæðismál hefur undanfarna áratugi ýmist verið stefnt að heildarlöggjöf eða sérstökum lögum um einstaka þætti byggingarmálanna. Enn skýrar kemur þetta fram, þegar athugað er um löggjöfina um verkamannabústaði. Með lögum frá 1952 voru úr gildi numin lög um verkamannabústaði frá 1935. Árið 1962 eru á ný samþ. sérstök lög um þessa tegund íbúðabygginga. En síðan eru þau felld úr gildi árið 1970, þegar þau eru felld sem sérstakur kafli inn í lögin um Húsnæðismálastofnun ríkisins, kafli um Byggingarsjóð verkamanna og verkamannabústaði.

Byggingarsamvinnufélögin hafa greinilega sérstöðu meðal samvinnufélaga, því að það vill verða svo, að áhugi einstakra félagsmanna á þátttöku í félagsskapnum er þróttmikill, meðan viðkomandi félagsmenn eiga eftir að fá byggt yfir sig, en sá áhugi vill fljótlega hverfa, um leið og byggingarframkvæmdum þeirra sjálfra lýkur. Að þessu leyti er verkefni byggingarsamvinnufélaganna nokkuð sérstaks eðlis. Af reynslunni virðist líka augljóst, að byggingarsamvinnufélögin hafa ekki verið í nánum starfstengslum við samvinnuhreyfinguna að öðru leyti, og má vera, að það sé vegna ýmiss konar sérstöðu þeirra, og því ekki hægt að fella starf byggingarsamvinnufélaganna beint undir hina almennu samvinnulöggjöf. Þess vegna er sjálfsagt á rökum reist að hafa sérstaka löggjöf um þennan þátt samvinnustarfsins, þ.e.a.s. byggingarmálin.

Á Norðurlöndum, nágrannalöndum okkar, er allmikið um það, að byggingarsamvinnufélög ræki nokkuð ríkan þátt í húsnæðismálunum og byggingarstarfseminni. Þó hefur ekki verið sett sérstök löggjöf um byggingarsamvinnufélög nema í Noregi, en þar er allítarleg löggjöf um byggingarsamvinnufélög og starfsemi þeirra. Í Danmörku og Svíþjóð eru íbúðabyggingar á félagslegum grundvelli ýmist í höndum byggingarsamvinnufélaga eða annarra aðila, svo sem sveitarfélaga, og er þetta þó ekki bundið í sérstakri löggjöf.

Eins og ég gat um áðan, hefur starfsemi margra byggingarsamvinnufélaganna hér á landi á undanförnum árum verið að miklu leyti fólgin í fyrirgreiðslu um ríkisábyrgð á lánum, og hjá sumum félögunum hefur þetta jafnvel verið eina verkefnið. Í þessu frv. er hins vegar horfið að því ráði að taka þennan þátt starfseminnar úr höndum byggingarsamvinnufélaganna og leggja hana í hendur veðdeildar Landsbankans. Í bréfi til bankastjórnar Landsbanka Íslands, dags. 17. febr. 1972, lét fjmrn. í ljós ósk um að losna undan útgáfu ríkisábyrgða á lánum byggingarsamvinnufélaga, og var í bréfinu jafnframt varpað fram þeirri hugmynd, að veðdeild Landsbanka Íslands tæki að sér þetta hlutverk, og enn fremur yrðu byggingarsamvinnufélög að verulegu leyti losuð við þá fyrirhöfn, sem þau hafa nú sem milliliður í þessari fyrirgreiðslu. Í samræmi við þessa ósk hefur orðið niðurstaðan að létta af byggingarsamvinnufélögunum að eiga nokkuð við milligöngu um ríkisábyrgðirnar, og ekki óeðlilegt, að veðdeild Landsbankans taki þetta að sér. Þá verður byggingarsamvinnufélögum fyrst og fremst ætlað að vera félagsmönnum sínum til aðstoðar við að byggja húsnæði fyrir sig, og er það raunar hið upphaflega hlutverk þeirra.

Samkv. þessu frv. verða byggingarsamvinnufélögin hér eftir sem hingað til og með sama hætti og önnur samvinnufélög opin öllum án tillits til efnahags, þótt verkefni þeirra verði að koma upp íbúðum af hóflegri stærð. Þau mörk, sem áður giltu um þetta efni, en ekki hefur verið talið fylgt í öllum tilfellum, eru ákveðin áfram í frv. Á hinn bóginn er gert ráð fyrir, að byggingarsamvinnufélögin hætti að vera milliliður í sambandi við ríkisábyrgðir fyrir þá, sem sjálfir byggja eða kaupa íbúðir, og veðdeild Landsbankans taki að sér það hlutverk, eins og ég sagði áðan.

Helztu breytingarnar, sem í frv. felast eru þessar:

1. Það eru sett skýrari ákvæði um tilgang og afmörkun verksviðs byggingarsamvinnufélaganna.

2. Kveðið er nánar en áður á um réttindi og skyldur félagsmanna gagnvart félagi sínu, og er í því efni stuðzt við reynslu og ábendingar forsvarsmanna byggingarsamvinnufélaga og annarra, sem n. ræddi við. Jafnframt gerir n. ráð fyrir því, að endurskoðun félmrn. á fyrirmynd að samþykktum verði framkvæmd eftir gildistöku laganna.

3. Gert er ráð fyrir, að stofnsjóðsinnstæður verði ávaxtaðar í Byggingarsjóði ríkisins og njóti þar vísitölutryggingar og veiti með tilteknum skilyrðum rétt til viðbótarlána úr sjóðnum. Þetta er nokkuð mikilsvert atriði í þessu frv.

4. Felld er niður samábyrgð félagsmanna í sambandi við veðlán, og í stað þess er gert ráð fyrir, að hver félagsmaður sé ábyrgur fyrir sínum hluta láns.

5. Dregið er stórlega úr þeim kröfum, sem á íbúðum félagsmanna hvíla, sölu þeirra og leigu.

6. Gert er ráð fyrir sérstöku varasjóðstillagi til eflingar fjárhag og starfsemi félaganna.

7. Lagt er til, að sá hluti ríkisábyrgðasjóðs, sem til hefur orðið vegna ábyrgðargjalda af íhúðalánum, verði notaður til útlána til byggingarsamvinnufélaga í því skyni að bæta rekstraraðstöðu þeirra.

8. Ákvæði er um skyldur Húsnæðismálastofnunar ríkisin til þess að veita byggingarsamvinnufélögunum aðstoð í starfi þeirra og hafa eftirlit með byggingarstarfsemi þeirra.

Ég held, að með þessu, sem ég nú hef sagt, hafi ég gert grein fyrir aðalhlutverki byggingarsamvinnufélaganna samkv. frv., þeim breytingum, sem verða á starfi þeirra við lögfestingu frv., og þar með þeim þætti í byggingarstarfseminni, sem þeim er ætlaður. Að forminu til er meginbreytingin þessi, að frá því að vera sjálfstæð löggjöf um byggingarsamvinnufélög er þessu frv. nú ætlað að verða kafli í lögunum um Húsnæðismálastofnun ríkisins.

Herra forseti. Ég legg til, að frv. verði að umr, lokinni vísað til 2. umr. og hv. félmn. Ellert B. Schram: Herra forseti. Ég geri ráð fyrir því, að flestum sé kunnugt um, að alþm. og stjórnmálamönnum er tamt að lýsa því yfir, að þeir séu stuðningsmenn jafnréttis í einu og öllu, og slá sig gjarnan til riddara með fjálglegum ummælum um nauðsyn á jafnrétti í þjóðfélaginu, á hvaða sviði sem er. Allir viljum við jafnréttismenn vera, og sumir ganga jafnvel svo langt að kenna sig sérstaklega við jafnréttið, bæði sjálfa sig og sína flokka og sína stefnu.

Hins vegar er það svo, að þegar kemur til framkvæmdanna, þegar kemur að því að ganga frá lögum, setja fram till. og ákveða um eitt og annað í þjóðfélaginu, þá vill jafnréttið a.m.k. stundum gleymast. Að vísu halda menn áfram að ræða um jafnréttið, en þá virðist það vera svo, að skilningur manna á þessu hugtaki sé afstæður og það sé ekki sama, hver á í hlut, þegar jafnrétti á að koma á í einu eða öðru. Þannig sýnist mér hafa farið fyrir hæstv. félmrh. í þessu máli, og þannig er málum háttað hvað snertir þetta frv., sem hér hefur verið lagt fram og gerð grein fyrir.

Hér er um að ræða frv. til l. um breyt. á l. um Húsnæðismálastofnun ríkisins, sem fjallar aðallega og reyndar eingöngu um byggingarsamvinnufélög, þar sem gert er ráð fyrir því, að settur sé sérstakur kafli um byggingarsamvinnufélög inn í þessa löggjöf. Við það hef ég í sjálfu sér ekkert að athuga. En ég hef við það að athuga og geri jafnréttið að umtalsefni vegna þess, að í þessu frv. er gert ráð fyrir ákveðnum forréttindum til handa byggingarsamvinnufélögum.

Eins og öllum er kunnugt eru það margs konar aðilar, sem stunda hér byggingarstarfsemi í landinu. Þar er um að ræða einstaklinga, meistara, fagmeistara, byggingarfélög, byggingarfyrirtæki o.s.frv., o.s.frv. Á þessum vettvangi á sér stað samkeppni, stundum hörð samkeppni, sem hefur verið gagnrýnd, en um leið hefur sína kosti, vegna þess að það er a.m.k. mitt mat, að sú samkeppni hafi haldið að einhverju leyti niðri verði og gert það að verkum, að kaupendur og fólk, sem þarf að koma sér upp íbúðum, hefur notið góðs af margvíslegri fyrirgreiðslu í þessu sambandi. Þessum aðilum, sem keppa á markaðinum eða byggja hús og selja, er að sjálfsögðu mjög áríðandi, að þeim sé ekki mismunað í fyrirgreiðslu frá hinu opinbera. Í þessu frv., sem fjallar um byggingarsamvinnufélög, eru tvö ákvæði eða atriði, sem ég hnýt sérstaklega um og ég tel ótvírætt, að veiti þessum byggingarsamvinnufélögum sérstök hlunnindi og sérstaka fyrirgreiðslu af hálfu hins opinbera, sem er ósanngjarnt gagnvart öðrum aðilum, sem keppa við þessi byggingarsamvinnufélög á þessum vettvangi. Þau ákvæði eru í 5. gr. þessa frv., og annað þeirra er í c-lið, en þar segir, með leyfi hæstv. forseta:

„Með framkvæmdalánum, sbr. A-lið 8. gr. Íbúðum, sem byggingarsamvinnufélagi er veitt framkvæmdalán til, skal að jafnaði skila fullgerðum, en þó skal húsnæðismálastjórn veita undanþágu frá því skilyrði, ef tryggilega er kveðið á um, hvernig lokafrágangi skuli hagað.“

Nú er það svo samkv. gildandi löggjöf, að byggingaraðilum er veittur möguleiki á því að fá þessi framkvæmdalán, enda er gert að skilyrði, að íbúðum sé skilað fullfrágengnum. Þetta hefur sína annmarka, hefur líka sína kosti, og ræði ég það ekki sérstaklega. En ég ræði það og hendi á, að í þessu ákvæði er gert ráð fyrir því, að byggingarsamvinnufélögum sé heimilað og gert mögulegt að fá þetta framkvæmdalán án þess að vera búin að ganga endanlega frá íbúðinni og veitt undanþága frá þeim skilyrðum, sem öðrum eru sett. Það gefur auga leið, hversu mikið hagræði er að slíku, að fá framkvæmdalánin afhent og veitt fyrr í þeim eilífu peningavandræðum, sem þessir aðilar eru í, og auðvitað gerir það byggingarsamvinnufélögum, þessum aðilum, auðveldara fyrir um byggingarframkvæmdir og veitir þeim sérstöðu, þegar verið er að bjóða þessar íbúðir til sölu. Nú má í sjálfu sér kannske svara þessu til sem svo, að hér sé um að ræða sérstök félög, þar sem eru sérstakir félagsmenn, og þar sé ekki um þess konar samkeppni að ræða, sem gildir að öðru leyti á milli annarra aðila. Því er til að svara, að hér hafa starfað, a.m.k. á Reykjavíkursvæðinu, byggingarsamvinnufélög, sem hafa staðið opin öllum þeim, sem a.m.k. búa á þessu svæði. Það hafa ekki verið nein skilyrði og engin sérstök fyrirstaða á því, að hver sem er geti gengið inn í þessi félög, jafnvel þó að þau séu stofnuð í upphafi í kringum ákveðna hópa eða ákveðnar stéttir. Ég nefnd t.d. eitt félag, sem ég þekki lítillega til, Byggingarsamvinnufélag atvinnubifreiðastjóra, sem eins og nafnið bendir til er sjálfsagt stofnað í upphafi til þess að byggja fyrir þessa ákveðnu stétt manna. En reynslan hefur orðið sú, að inn í þetta félag getur gengið nánast hver sem er. Og þetta félag á í reynd í samkeppni við aðra byggingaraðila, og þar kemur ekkert til um það, að fólk sé búið að vera lengur eða skemur í þessum félögum. Með þessu er ég ekki að gagnrýna þetta ákveðna félag, sem ég nefni, en ég vitna til þess, af því að ég þekki þar gleggst til. Ég veit ekki til þess — það verður leiðrétt ef það er rangt, — en ég veit ekki til þess, að byggingarsamvinnufélög, sem hafa stundað byggingarekstur og selt íbúðir, sem þau hafa byggt upp, hafi byggt miklu ódýrar en önnur þau félög eða aðrir þeir aðilar, sem hér hafa stundað byggingarframkvæmdir. Ég sé því ekki, að það sé ástæða til að veita þessum félögum, í þessu tilfelli byggingarsamvinnufélögum, nein ákveðin forréttindi, nema það þá sannist og komi glöggt fram og sé alveg ótvirætt, að þau geti byggt ódýrar en aðrir aðilar. Ef það vakir fyrir flm. og fyrir þinginu, löggjafanum, að greiða fyrir þeim aðilum, sem geta byggt ódýrar en aðrir aðilar, verður að sjálfsögðu að liggja fyrir, að svo hafi verið í framkvæmd. Ég geri hins vegar ráð fyrir því, að þegar byggingarsamvinnufélögunum eru veitt hlunnindi og undanþágur frá skilyrðum, sem öðrum eru sett, þá komi að því, að þessi byggingarsamvinnufélög byggi ódýrar. En þó er engin vissa fyrir því og að svo stöddu mjög ósanngjarnt, að slík fyrirgreiðsla sé veitt.

Hitt atriðið, sem ég vildi nefna og þar sem ég tel líka, að sé misrétti á ferðinni, er einnig ákvæði í 5. gr., en þar segir í næstsíðustu mgr., með leyfi forseta:

„Nú hefur félagsmaður lagt fram fé í stofnsjóð samkv. A-lið með regluhundnum hætti um a.m.k. þriggja ára skeið, áður en byggingarframkvæmdir hefjast, og samanlögð fjárhæð þessara tímaaga án vaxta nemur a.m.k. 10% af áætluðum byggingarkostnaði, og skal hann þá auk almenns láns samkv. 8. gr. eiga rétt á, að Byggingarsjóður ríkisins kaupi af honum veðdeildarbréf samkv. þessum staflið fyrir fjárhæð, er sé jafnhá hinum reglubundnu framlögum, þó aldrei meira en 25% af áætluðum byggingarkostnaði.“

Hér er á ferðinni, eins og glöggt má sjá, sérstök fyrirgreiðsla til félagsmanna í byggingarsamvinnufélögum, — fyrirgreiðsla, sem felst í því, að þessir aðilar eiga kost á miklum mun hærri lánum heldur en hinn almenni byggjandi eða hinn almenni kaupandi hjá öðrum þeim, sem byggja og selja hús og íbúðir. Ég hef ekki séð né heyrt nú í framsöguræðu rök fyrir því, að þessi fyrirgreiðsla sé veitt, og ég tel hana ósanngjarna og hér sé á ferðinni misrétti, sem ekki getur átt neinn rétt á sér, eins og málin horfa við. Ég tel í aðalatriðum, að þeir aðilar, sem byggja, hvort sem þeir byggja til að selja aftur eða þeir standa í byggingum fyrir sjálfa sig, að þessir aðilar eigi í aðalatriðum jafnan rétt á jafnháum lánum. Ef þessi gr. og þetta frv. er samþ. óbreytt, get ég ekki betur séð en félagsmenn í byggingarsamvinnufélögum geti fengið allt að tvöfalt hærri lán heldur en hinn almenni byggjandi.

Þessum tveim ákvæðum vildi ég vekja sérstaka athygli á, ekki vegna þess, að ég sé andsnúinn því að veita þá undanþágu, sem um getur í c-lið 5. gr., né heldur sé andsnúinn því, að lán séu hækkuð, heldur hitt, að ég tel ósanngjarnt og ekki rétt að samþykkja, að sumir fái sérstaka fyrirgreiðslu og sérstök lán, undanþágu frá skilyrðum, meðan aðrir, sem keppa við þessa sömu aðila, fá það ekki.

Hæstv. félmrh. vakti réttilega athygli á því, að það ákvæði, sem ég hef lesið hér upp í næstsíðustu mgr. 5. gr. og er í d-lið, sé nokkuð mikilsvert, eins og hann orðaði það. Það er nánast sagt eitt mikilvægasta atriðið í þessu frv., og því hlýtur það að snerta mjög framgang þessa máls, hvort við það verður unað eða ekki, að slíku misrétti sé veitt fyrirgreiðsla eða ekki.

Ég hef ýmsar aðrar aths. að gera við þetta frv., sem eru minni háttar og ég mun ekki að svo stöddu rekja hér, en geri ráð fyrir því, að hægt sé að koma þeim aths. að í n. Þau snerta atriði eins og það, að byggingarsamvinnufélögum sé þjónað öðrum fremur hjá Húsnæðismálastjórn ríkisins. Það er gert ráð fyrir í þessu frv., að húsnæðismálastjórn hafi mjög náið eftirlit með teikningum og áætlunum byggingarsamvinnufélaganna, og þá nánast gert ráð fyrir því, að húsnæðismálastjórnin eigi að gera allt nema byggja húsið, og er það náttúrlega spurning um það, hversu langt aðili eins og húsnæðismálastj. á að teygja sig út á þetta svið. Það er að sjálfsögðu ákvörðunaratriði, og getur þá kannske orðið niðurstaðan, að við teljum, að byggingarframkvæmdir eigi að vera í höndum opinberra aðila. Ég hef ekki talið, að það væri heppilegasta formið, og því er ég mjög vantrúaður á, að húsnæðismálastjórnin eigi að hafa eins mikil afskipti af byggjendum og gert er ráð fyrir í þessu frv., því að ég tel það á engan hátt vera sannað, að það geti orðið til þess, að íbúðir verði betur eða ódýrar byggðar en nú er gert. Húsnæðismálin eru að sjálfsögðu stórmál, sem hægt er að tala langt mál um og fara almennum orðum um, en ég læt það bíða að sinni.