30.10.1973
Sameinað þing: 10. fundur, 94. löggjafarþing.
Sjá dálk 250 í B-deild Alþingistíðinda. (197)

1. mál, fjárlög 1974

Gunnar Thoroddsen:

Herra forseti. Árið 1972 er fyrsta heila árið, sem hæstv. núv. ríkisstj. hefur setið við völd. Þess var því beðið með nokkurri eftirvæntingu, hvernig afkoma ríkissjóðs yrði á því ári. Í framsöguræðu hæstv. fjmrh. og einnig í grg. þeirri um afkomu ríkissjóðs fyrir árið 1972, sem fjölrituð hefur verið og útbýtt meðal þm., er nokkuð rætt um greiðslujöfnuðinn, en sannast sagna er harla erfitt að átta sig á því af þessum upplýsingum, hver greiðslujöfnuðurinn hefur raunverulega verið á árinu 1972.

Í hinni fjölrituðu grg. segir svo: „Greiðslujöfnuður í heild reyndist hagstæður um 1689.6 millj. kr. og þar af um 1000 millj. kr. vegna lántöku í Seðlabankanum til jöfnunar á rekstrarfjárþörf ríkissjóðs.“

Nú er það, held ég, nokkuð almennt viðurkennt, að greiðslujöfnuður ríkissjóðs eigi að sýna mismun á raunverulegum greiðslum í ríkissjóð og úr ríkissjóði, raunverulegan mismun á innborgunum og útborgunum. Með þeim hætti sést einnig, hver áhrif ríkisfjármálin hafa á efnahagsástandið í þjóðfélaginu. Þessi setning, sem ég las úr hinu fjölritaða yfirliti, stenst ekki, m. a. vegna þess, að þessar 1000 millj., sem eru lántaka í Seðlabankanum til jöfnunar á rekstrarfjárþörf ríkissjóðs, eru þannig tilkomnar, að yfirdráttur ríkissjóðs hjá Seðlabankanum var orðinn úr hófi og voru teknar af honum eða lausaskuldum ríkissjóðs við þá stofnun 1000 millj. og samið um þær sem lán til fjögurra ára. Fyrsta greiðsla mun fara fram á næsta ári, og er gert ráð fyrir því í fjárlagafrv, sem hér liggur fyrir. Með slíkum bókhaldsbreytingum er auðvitað ekki hægt að breyta greiðslujöfnuði ríkissjóðs. Spurningin er þá, hvort hagstæður greiðslujöfnuður á að teljast þær 689.6 millj., sem þá eru eftir, og í þessari fjölrituðu grg. segir svo: „Án þessarar fjárhæðar (þ. e. a. s. 1000 millj. kr. lántökunnar) var heildargreiðslujöfnuður hagstæður um 689.6 millj. kr.“

Að mínu áliti fær þetta ekki heldur staðist og því fer mjög fjarri, vegna þess að það kemur fram síðar í þessu yfirliti, neðar á síðunni, að meginhluti þessarar fjárhæðar er óinnheimtar tekjur ríkissjóðs, og þegar gerður er upp raunverulegur greiðslujöfnuður, þá er auðvitað fráleitt að taka óinnheimtar tekjur ríkissjóðs, þar sem á auðvitað að miða við raunverulegar greiðslur í ríkissjóðinn og úr honum. Þessi upphæð um greiðsluafgang fær því ekki heldur staðist. Að vísu má segja, að þetta allt saman geti átt rétt á sér bókhaldslega og reikningslega, en ef leitað er að hinum raunverulega greiðslujöfnuði, og það er það eina, sem skiptir máli hér, þá fær hvorug þessara upphæða staðist.

Í þessu sama yfirliti segir svo, að hinn hagstæði greiðslujöfnuður komi annars vegar fram í bættri stöðu sjóðs og óbundinna bankareikninga um 120.5 millj. kr. og hins vegar sem hækkun ýmissa krafna ríkissjóðs umfram skuldbindingar til mjög skamms tíma, og er þar fyrst og fremst um að ræða aukningu á óinnheimtum tekjum ríkissjóðs. Ég held, að það geti enginn vafi leikið á því, að þegar á að finna hinn raunverulega greiðslu, jöfnuð ríkissjóðs frá árinu 1972, hljóti það að vera þessi tala, sem þarna er nefnd, 124.5 millj. kr. Ég lít svo á, að það sé sá greiðsluafgangur, sem varð hjá ríkissjóði á því ári.

Ég skal ekki fara ítarlega út í þetta mál hér, en vil aðeins segja, að það er ákaflega slæmt, að þing og þjóð skuli ekki geta fengið nákvæmar og öruggar upplýsingar um, hver sé raunverulegur greiðslujöfnuður ríkissjóðs á árinu, heldur sé verið að leika sér með hinar og þessar tölur, sem eru það fjarri veruleikanum, að þær koma ekki nærri hinum raunverulega greiðslujöfnuði, þó að bókhaldslega, reikningslega, megi verja þær. Þegar hins vegar er litið á þennan greiðslujöfnuð, 120 millj. rúmar, þá verð ég að segja sem mína skoðun, að hér er um allt of lítinn greiðslujöfnuð að ræða, allt of lítinn greiðsluafgang í slíkri einmuna tíð fyrir atvinnuvegina og ríkissjóð eins og árið 1972 var þessi afgangur er ekki nema, að ég ætla, milli 0 og 7 af þúsundi af tekjum ríkissjóðs, og einmitt á tímum slíks góðæris eins og þá var og hinnar miklu þenslu var það hin brýnasta nauðsyn fyrir ríkissjóð að hafa myndarlegan greiðsluafgang af ýmsum ástæðum, fyrst og fremst til þess að reyna að draga nokkuð úr hinni miklu þenslu og verðbólgu, sem þá átti sér stað og er enn, en einnig til þess að reyna að safna einhverju í sjóð fyrir hin erfiðu ár, sem jafnan koma með nokkru millibili.

Ég vildi fyrst víkja að þessu atriði og slá því föstu, að raunverulegur greiðsluafgangur var aðeins 120.5 millj. á s. l. ári og það er allt of lítill greiðsluafgangur, eins og þá stóð á.

Svo að vikið sé að fjárl. eða fjárlagafrv., þá er útgjaldaupphæð þeirra nær 27.5 milljarðar. Nú er það svo, að líklegar hækkanir í meðförum Alþ. verða verulegar, og m. a. hefur hv. 2. þm. Vesturl., Jón Árnason, gert hér í ræðu sinni skilmerkilega grein fyrir ýmsu því, sem vantar og verður að koma inn í fjárlagafrv. Það er ekki aðeins vegna niðurgreiðslna, fjölskyldubóta, rekstrarkostnaðar sjúkrahúsa og margs fleira, heldur má einnig benda á það, að 1. des. n. k. kemur til framkvæmda ný kaupgreiðsluvísitala, og er gert ráð fyrir, að sú hækkun muni nema um 8%. Ég held, að því fari ekki fjarri, að sú hækkun á kaupgreiðsluvísitölu, sú launahækkun um 8% muni auka útgjöld ríkissjóðs vegna launagreiðslna og tryggingargreiðslna, sem eru tengdar launaliðum, um kringum 800 millj. kr., svo að ekki sé of í lagt. Í annan stað standa nú yfir samningar við launþegasamtökin, bæði Bandalag starfsmanna ríkis og bæja, Bandalag háskólamanna og verkalýðssamtökin, og varðandi þá samninga, sem í þeim efnum verða gerðir, eða að því leyti sem Kjaradómur kann að ákveða launin, má að sjálfsögðu ganga út frá mjög verulegum hækkunum á útgjöldum ríkissjóðs á næsta ári af þessum ástæðum.

Þegar við lítum á fjárlagafrv. fyrir yfirstandandi ár, þá hækkaði það frá fyrstu gerð og til þess er fjárl. voru afgreidd um tæpar 1600 millj. kr. Ef miðað er við reynslu og þau atriði, sem þegar er vitað að hljóta að koma til útgjalda ríkissjóðs á næsta ári, þá er trúlegt, að ríkisútgjöldin í fjárl. næsta árs fari hátt upp í 30 milljarða.

Þegar á það er litið, að fjárl. 1971 voru, að því er útgjöldin snertir, um 11.3 millj. kr., þá er hér um að ræða þreföldun á þrem árum. Og ég held, að megi fullyrða, að ekkert fordæmi er á Íslandi um slíkt heljarstökk á friðartímum. Áður hefur alltaf þurft heimsstyrjaldir, til þess að slíkt yrði. Og þótt fjmrh. sé vaskur og vel að manni, þá virtist hann fyrir fram ekki líklegur til slíkra loftfimleika. En það er sýnilegt, að stjórnarsamstarfið hefur veitt ráðh. mikla þjálfun í „pólitískri gymnastik“, svo að ég noti orð Sveins í Firði hér endur fyrir löngu, og ætla menn, að ein slík sýning sé væntanleg nú næstu daga hér á Alþ. Þegar miða skal fjárl. eða heildarupphæð þeirra við einhverjar ákveðnar stærðir, þá verður það oftast fyrir, að reynt sé að hafa hliðsjón eða mið af þjóðarframleiðslunni. A. m. k. er það svo um margar þjóðir, að þær telja, að ríkisútgjöldin og það, sem ríkissjóður tekur til sinna þarfa, megi ekki nema, ef vel á að vera, meir en einhverri tiltekinni hundraðstölu af þjóðarframleiðslunni, þótt mönnum hins vegar gangi erfiðlega að finna þar ákveðna viðmiðun eða ákveðna tölu. Ef við Íslendingar litum yfir þetta hlutfall s. l. áratug, áratuginn 1960–1970, þá eru útgjöld ríkisins til jafnaðar milli 16 og 19% af þjóðarframleiðslunni, að undanskildum tveim árum, erfiðleikaárunum 1967 og 1968, þegar þessi tala fór upp í 21 og 22%. Á árunum 1972 og 1973 hefur orðið gífurleg aukning á þjóðarframleiðslunni, sem kemur í ljós í því, að árið 1971 var þjóðarframleiðslan rúmir 53 milljarðar, árið 1972 rúmir 66 milljarðar, nú í ár er hún áætluð rúmir 83 milljarðar, og þær áætlanir, sem liggja fyrir um árið 1974, eru um 100 milljarðar, sem þjóðarframleiðslan er talin munu verða. Þegar þjóðarframleiðslan hefur aukist svo gífurlega vegna góðæris og hins óvenjuháa verðlags í aðalviðskiptalöndum okkar, hefði verið eðlilegt, að hundraðshluti ríkisútgjaldanna, miðað við þjóðarframleiðslu, hefði farið lækkandi, en ekki hækkandi. En það hefur orðið önnur raun á.

Árin 1960–1970 eru ríkisútgjöldin þetta, sem ég nefndi, 16–19%. En á þessu fyrsta heila ári ríkisstj., 1972, eru útgjöldin komin upp í 25%. Ef við tökum árið 1973, yfirstandandi ár, þá er komið upp í tæp 26%. Varðandi árið 1974, ef við tökum þessa áætlun um 100 milljarða og ef við tökum fjárlagafrv., eins og það liggur fyrir nú, þá er þessi tala komin upp í 27.4%. Og ef svo fer, að útgjöldin verða að lokum nærri 30 milljörðum, eins og flest bendir til, þá horfir svo, að þrátt fyrir hina gífurlegu aukningu þjóðarframleiðslunnar verði ríkisútgjöldin komin upp í eða upp undir 30% af þjóðarframleiðslunni á móti 16–19% á síðasta áratug til jafnaðar. Þetta er ákaflega ískyggileg þróun, og hún er ákaflega varhugaverð, og er brýn nauðsyn fyrir Alþ., að staldra hér við og athuga, á hvaða leið hið íslenska þjóðfélag er með þessari þróun.

Hvers vegna er þessi þróun varhugarverð? Hún er í fyrsta lagi varhugaverð vegna þess, að hún íþyngir borgurum landsins óhóflega með sköttum. Þar er auðvitað fyrst og fremst um að ræða tekjuskattana, sem eru orðnir með þeim hætti, að það er komið út í hreinar öfgar. Hér er ekki aðeins um að ræða fullyrðingar stjórnarandstæðinga, heldur má, eins og gert hefur verið í þessum umr., benda sérstaklega á, að ein af aðalkröfum verkalýðssamtakanna í þeim samningum, sem nú standa fyrir dyrum, er sú, að verulega sé létt þessari skattaáþján, að dregið sé stórkostlega úr þeirri skattabyrði, sem núv. ríkisstj. hefur lagt á landslýðinn. Hér verður auðvitað að gera gagngera breytingu á. En afleiðingar af þessari þróun ríkisútgjaldanna eru að sjálfsögðu í öðru lagi verðbólgan. Og það er nú þannig, að ríkisútgjöldin eru í rauninni hvort tveggja í senn: verðbólguvaldur og afleiðing verðbólgunnar. Þannig fer þetta oftast saman og er í rauninni ein svikamilla. Ástandið hér á landi er þannig og hefur verið nú að undanförnu, að alls staðar vantar vinnuafl, og er það óvéfengt af öllum. En á sama tíma sem alvarlegur vinnuaflsskortur er við flestar framkvæmdir og ekki síst hjá framleiðsluatvinnuvegunum, keppir ríkið af fullum krafti við atvinnuvegina með þeim afleiðingum, að ríkið spennir þannig upp kostnað við byggingar og hvers konar framkvæmdir. Með þessum aðförum á ríkisstj. og þingmeirihl. verulegan þátt í þeirri miklu verðbólgu og þeim erfiðleikum, sem hér stafa af vinnuaflsskortinum.

En það eru margar aðrar hættur samfara þessari þróun. Hættan er m. a. fyrir hina næstu framtíð, því að reynsla okkar þjóðar sýnir, að alltaf er öldugangur um atvinnuvegi og velgengni þeirra, þannig að stundum fellur verðlag og afli minnkar eða bregst. Ef svo fer, sem samkv. reynslunni er ekki ólíklegt, einhvern tíma áður en mjög langt um líður, að við komumst niður af þessum öldutoppi, sem nú hefur verið, ef verðlagið breytist til hins verra, — við skulum hafa þá í huga, að fiskverð á Bandaríkjamarkaði hefur hvorki meira né minna en fjórfaldast á síðustu 4 árum, ef verðlagið lækkar, jafnvel ef hækkanirnar stöðvast, ef afli minnkar og útgerðin verður rekin með tapi, a. m. k. um sinn, þá verður búið með þessari stjórnarstefnu að spenna upp öll útgjöld og margfalt erfiðara að færa þau niður, í stað þess að hér hefði þurft að spyrna við fótum gegn útgjaldaaukningu og gæta þess í góðærinu að safna í sjóði til mögru áranna. Það þarf sterk bein til að þola góða daga, og því miður hefur það ekki reynst svo um núv. ríkisstj., að hún hefði þann kost til að bera.

Þegar litið er á þessa þætti, sem ég hef hér nefnt í þróun ríkisfjármálanna, má ljóst vera, að ég tel brýna nauðsyn fyrir þjóðina að lækka útgjöld, ekki aðeins að spyrna við fótum og koma í veg fyrir frekari hækkun, heldur að færa niður. Spurningin er: hvernig á að taka á þessum vanda? Hvernig á að standa að þessu máli? Ég tel og hef raunar lýst því áður, að ég tel, að við eigum að taka þar upp nýja leið, sem er í því fólgin, að Alþ. og ríkisstj. komi sér saman um að ákveða visst hámark, visst þak eða loft á ríkisútgjöldunum og síðan yrði unnið að því af fjmrn. og fjvn. að raða niður útgjöldum ríkisins innan þessa marks.

Þegar talað er um að skera niður útgjöld, færa þau niður eða fresta framkvæmdum, þá er þessu svarað stundum þannig, eins og t. d. kom fram í ræðu hæstv. fjmrh.: Viljið þið lækka fjárveitingar til skóla? Viljið þið lækka fjárveitingar til hafna? Fer of mikið fé til veganna? Viljið þið lækka fjárlög til sjúkrahúsanna o. s. frv.? Með slíkum vinnubrögðum og slíkum hugsunarhætti er ekki hægt að nálgast þetta þýðingarmikla verkefni. Það er ekki hægt að ætlast til þess, að bent sé á einhver tiltekin atriði, framkvæmdir, verklegar framkvæmdir eða rekstrarliði, sem ætti að skera niður, nema vitað sé um, að vilji sé fyrir hendi til að vinna í fullri alvöru að þessu verkefni. Og í rauninni er þetta, sem hér er haldið fram, að stjórnarandstaðan megi ekki gera till. um almenna niðurfærslu fjárl. án þess að telja upp, hvað sé átt við, þessi kenning er líka í algeru ósamræmi við það, sem hæstv. ríkisstj. hefur sjálf gert í þessum efnum. Í júlímánuði 1972 gaf ríkisstj. út brbl. Þá þótti svo mikils við þurfa, að ekki mætti bíða Alþ. eða kalla það saman. Þá þótti ríkisstj. nauðsyn að lækka fjárlög ríkisins um 400 millj. kr. hetta gerði hún með brbl., sem að vísu er mjög vafasöm aðferð stjórnskipulega séð, en þetta gerir hún þannig, að það er ákveðið að heimila lækkun um 400 millj. á hvaða lið fjárl. sem er, rekstrarliðum eða verklegum framkvæmdum, og engin sundurliðun í því sambandi. Í annan stað lagði ríkisstj. sjálf til við afgreiðslu núgildandi fjárl., að heimilt væri að lækka liði fjárl. um 15%, án þess að ríkisstj. legði fram þá né síðar nokkurn lista fyrir fjvn. eða Alþ. um, hvaða einstakir liðir það væru, sem ætti að lækka. Þess vegna vita þm. ekki gerla, hvernig þessi 15% lækkun hefur verið framkvæmd. Þó munu það vera ýmsir rekstrarstyrkir, sem hafa lækkað um þessa fjárhæð, og enn fremur sumir fjárfestingarliðir, og að ég ætla einna mest framlög til skóla- og sjúkrahúsbygginga. Nú kemur það einkennilega heim, ef skólabyggingar og sjúkrahúsbyggingar hafa einkum orðið fyrir barðinu á 15% niðurskurðinum, þegar hæstv. fjmrh. segir í sinni framsöguræðu, að það sé ekkert hægt að skera niður, og spyr stjórnarandstæðinga: Viljið þið fara að skera niður fjárveitingar til skóla, sjúkrahúsa eða annarra slíkra nauðsynjaframkvæmda?

Ef menn á annað borð vilja viðurkenna þær staðreyndir, sem blasa við, og viðurkenna, að hér er komið allt of langt á þeirri óheillabraut að auka útgjöld ríkisins, þá verða menn líka að finna leiðir til þess að bæta hér úr. Ég tel, að heppilegasta leiðin sé sú, — og sums staðar annars staðar hefur hún verið reynd með sæmilegum árangri, — ef Alþ. og ríkisstj. gætu ákveðið hámark útgjalda fyrir næsta ár og út í þann ramma verði svo reynt að fylla af þeim aðilum, sem með þessi mál hafa að gera, fjmrh., starfsmönnum hans og fjvn. Ef ætti að fylgja þeim hlutföllum, sem voru milli fjárl. eða ríkisútgjalda annars vegar og þjóðarframleiðslu hins vegar á áratugnum 1960–1970, þá ættu heildarútgjöld ríkisins samkv. fjárl. á næsta ári ekki að vera meiri en 16–19 milljarðar í staðinn fyrir rúmir 27 samkv. frv. eða upp undir 30, eins og spáð er, að þau verði. Þegar búið er að spenna útgjöldin svo gífurlega upp á þremur árum, er vafalaust ógerningur að taka það í einu skrefi að lækka svo sem eðlilegt og æskilegt væri. Þetta verður að taka í áföngum. Ef við t. d. gætum nú komið okkur saman um að ákveða hámark ríkisútgjalda á næsta ári t. d. 25 milljarða, svo að ekki sé stigið stærra skref, þá efa ég ekki, að fjvn. og fjmrn. gætu leyst þetta verkefni, ef vilji væri fyrir hendi. Þm. Sjálfstfl. eru reiðubúnir til þátttöku í slíku starfi.