26.11.1973
Neðri deild: 29. fundur, 94. löggjafarþing.
Sjá dálk 874 í B-deild Alþingistíðinda. (753)

111. mál, sveitarstjórnarlög

Flm. (Lárus Jónsson) :

Herra forseti. Ég hef ásamt hv. þm. Ágúst Þorvaldssyni, Karvel Pálmasyni, Stefáni Gunnlaugssyni og Ólafi G. Einarssyni leyft mér að flytja á þskj. 134 frv. til l. um breyt. á sveitarstjórnarlögum. Hér er í raun um að ræða, að inn í sveitarstjórnarlög verði felldur kafli um landshlutasamtök sveitarfélaga, sem stofnuð hafa verið um land allt vegna forgöngu og frumkvæðis sveitarstjórnarmanna hvarvetna á landsbyggðinni. Frv. var flutt á síðasta þingi að ósk stjórnar Sambands ísl. sveitarfélaga, en varð ekki útrætt. Það er nú endurflutt óbreytt að ósk stjórnar Sambands ísl. sveitarfélaga og vegna margítrekaðra og einróma áskorana þeirra sveitarstjórnarmanna í landinu, sem starfa í landshlutasamtökunum.

Á s. l. sumri var frv. til athugunar í mþn. um byggðamál, sem kosin var á síðasta þingi og skipuð þm. úr öllum þingflokkum. N. telur frv. mikilsverðan áfanga á þeirri leið að fastmóta stöðu landshlutasamtakanna í stjórnkerfinu. Hún er sammála forráðamönnum landshlutasamtaka og Sambands ísl. sveitarfélaga um, að það megi ekki dragast eða bíða eftir heildarendurskoðun sveitarstjórnarlaga, að landshlutasamtökin fái þá viðurkenningu löggjafans, sem felst í frv. Því er n. þess mjög hvetjandi, að frv. nái að meginstefnu til fram að ganga á þessu þingi, þótt einstakir nm., eins og raunar flm. frv. einnig, hafi fyrirvara á um flutning á eða fylgi við brtt., sem fram kunna að koma við þinglega meðferð málsins. Um afstöðu mþn. um byggðamál til frv. vil ég vísa í grg. þess, en þar segir, svo með leyfi hæstv. forseta:

„N. hefur gert forsrh. grein fyrir afstöðu sinni til lagasetningar um landshlutasamtökin. Í þeirri skýrslu segir svo orðrétt um þetta efni:

Eins og yður hefur verið áður gerð grein fyrir bréflega, telur n. mikla nauðsyn á því, að lög verði sett um landshlutasamtökin. N. er jafnframt að sjálfsögðu kunnugt um þá almennu endurskoðun, sem fram fer á sveitarstjórnarlögum. Hins vegar virðist ástæða til að óttast, að sú yfirgripsmikla endurskoðun taki langan tíma og verði a. m. k. ekki lokið fyrir það þing, sem nú situr. N. hefur því orðið sammála um að leggja til, að rammalög verði sett um landshlutasamtökin, sem síðar verði felld inn í hina almennu endurskoðun. Sýnist n. rétt, að frv. það, sem lagt var fram á síðasta þingi, verði lagt fram óbreytt.“

Hv. félmn. þessarar hv. d. hafði fjallað um frv. á síðasta þingi. Allir nm. að undanskildum hv. nm. Garðari Sigurðssyni, 5. þm. Sunnl., mæltu með frv. með ákveðinni breytingu. Tvær aðrar brtt. komu fram við frv. frá þm. Norðurl. v. og e., þ. e. a. s. hv. þm. Pétri Péturssyni og Birni Pálssyni, og eins kom fram brtt. frá mér við þetta frv. á síðasta þingi. Með tilliti til þess, að ágreiningur var uppi um það milli þm. Norðlendinga og einnig nokkurra sveitarstjórna á Norðurl. v., hvort fjórðungssamtök Norðlendinga skuli ná yfir bæði kjördæmin eða skiptast eftir kjördæmum, þótti rétt að breyta orðalagi 1. gr. frv., sem yrði 110. gr. sveitarstjórnarl.

Um orðalagsbreytinguna voru hins vegar skiptar skoðanir, eins og áður segir, og fram kom í þeim brtt., sem ég ræddi, að fram hefðu komið á síðasta þingi. Þar sem hér er um að ræða einn mesta ágreininginn og áþreifanlegasta ágreininginn, sem varð um frv. á síðasta þingi, vil ég gera örstutta grein fyrir framangreindum þrem brtt.

Ég rifja þá fyrst upp hvernig 110 gr. hljóðaði óbreytt, en hún er svo í frv.:

„Ákvæði kafla þessa gilda um landshlutasamtök sveitarfélaga, þ. e. a. s. Samtök sveitarfélaga í Reykjaneskjördæmi, Samtök sveitarfélaga í Vesturlandskjördæmi, Fjórðungssamband Vestfirðinga, Fjórðungssamband Norðlendinga, Samband sveitarfélaga í Austurlandskjördæmi og Samband sveitarfélaga í Suðurlandskjördæmi. Ákvæði þessa kafla gilda um Reykjavíkurborg, eftir því sem við á, sbr. einkum b-lið 112 gr., en ákvæði kaflans hagga ekki gildandi reglum um stjórn borgarinnar.“

Við þessa gr. kom fram svofelld brtt. frá meiri hl. hv. félmn.:

„1. gr. 110 gr. orðist svo:

Ákvæði þessa kafla gilda um landshlutasamtök sveitarfélaga, sem hvert um sig nær yfir eitt eða fleiri kjördæmi, og um Reykjavíkurborg, eftir því sem við á, sbr. einkum b-lið 112. gr. Um svæðisskipan landshlutasamtakanna skal nánar kveðið á í reglugerð, er félmrh. setur að höfðu samráði við Samband ísl. sveitarfélaga.“

Með þessari till. hv. félmn. var vandi svæðisskipunar lagður í raun á herðar ráðh., án þess að kveðið væri á um, að farið skuli að óskum heimamanna. Frá mínum bæjardyrum séð tel ég þetta ákvæði því ófullnægjandi og ekki leysa þann vanda, sem hér er í fólginn.

Önnur brtt. kom fram frá hv. þm. Pétri Péturssyni og Birni Pálssyni. Hún orðaðist svo að meginefni til: „Ákvæði þessa kafla gilda um landshlutasamtök sveitarfélaga, þ. e. a. s samtök sveitarfélaga í hverju kjördæmi landsins. Heimilt er tveimur landshlutasamtökum að hafa sameiginlega fundi og framkvæmdastjórn, álíti þau það hagkvæmt.“

Með þessari brtt., ef samþ. yrði, er með l. ákveðið að kljúfa samtök, sem heimamenn samþykktu einróma að stofna til og starfa enn, án samráðs við þá. Með tilliti til þess, að flestir sveitarstjórnarmenn í Norðurl. e. og verulegur fjöldi sveitarstjórnarmanna í Norðurl. v. eru þeirrar skoðunar enn þá, að hagkvæmara sé, að Fjórðungssamband Norðlendinga starfi fyrir bæði kjördæmin, tel ég slíka till. alls ekki ná þeim tilgangi heldur að styðja stefnu heimamanna í þessum efnum, sem ég tel tvímælalaust, að stefna beri að með þessari lagasetningu.

Ég leyfði mér á síðasta þingi, eins og ég sagði áðan, að leggja fram þriðju brtt. um þetta ágreiningsatriði í frv. Hún er svo hljóðandi með leyfi hæstv. forseta:

„Nú kemur fram almennur áhugi sveitarstjórnarmanna á ákveðnu landssvæði fyrir stofnun landshlutasamtaka, og er þá ráðh. heimilt að staðfesta samþykktir fyrir slík samtök í samráði við Samband ísl. sveitarfélaga. Þrátt fyrir ákvæði þessarar mgr. má ekki staðfesta samþykktir fyrir landshlutasamtök á minna svæði en sem nær yfir eitt kjördæmi.“

Eins og fram kemur í till., er hér gerð tilraun til þess að fella niður þann annmarka, sem ýmsir fundu á frv., þ. e. a. s. að lögbundið væri, ef það yrði samþ., að Fjórðungssamband Norðlendinga starfaði áfram fyrir bæði Norðurlandskjördæmin, en í þess stað, að þau geti bæði stofnað sín eigin samtök, ef almennur áhugi sveitarstjórnarmanna í öðru hvoru kjördæmanna kemur fram um, að svo skuli gert. Ég viðurkenni hins vegar, að í till. er ekki nánar skilgreint, hvað almennur áhugi sveitarstjórnarmanna á ákveðnu landssvæði merkir, t. d. hvort rúman helming eða á sveitarstjórnarmanna í öðru hvoru kjördæminu eða sveitarstjórna þurfi til, svo að talist geti, að almennur áhugi komi fram. Þetta er á hinn bóginn mjög auðvelt að orða nákvæmlega, ef menn á annað borð geta orðið sammála um, að það sé eðlilegt og sjálfsagt að lúta leiðsögn heimamanna sjálfra í grundvallarefnum, hvernig þeir skipi sínum eigin samtökum. Ég vona, að hv. þm. séu allir sammála í þessu og því séu menn einnig sammála um, að lausn á þessum ágreiningi sé að orða till. frá í fyrra nákvæmar og skýrt sé, hvað felist í því, sem þar er nefnt almennur áhugi sveitarstjórnarmanna, brtt. við frv. gæti þá t.d. orðast á þessa leið:

Nú kemur fram, að 2/3 hlutar sveitarstjórna á ákveðnu landssvæði — eða: nú kemur fram, að meira en helmingur sveitarstjórna á ákveðnu landssvæði óskar eftir stofnun sérstakra landshlutasamtaka á því svæði, og er þá ráðh. heimilt að staðfesta samþykktir fyrir slík samtök í samráði við Samband ísl. sveitarfélaga o. s. frv.

Ég vil skjóta því að hv. félmn., sem fær þetta mál til athugunar, að skoða rækilega, hvort hér sé ekki fundin eðlileg lausn á þessum vanda, sem nokkrum ágreiningi virtist valda á s. l. þingi, eins og ég nefndi áðan, og svo sé búið um hnúta, að heimamenn geti á lýðræðislegan hátt útkljáð það sjálfir, hvernig þeir skipi sínum samtökum, á sama hátt og stefnt er að því að selja þeim meira sjálfdæmi á öðrum sviðum um meginframfaramál.

Að svo mæltu tel ég óþarft að fjölyrða meira að sinni um innra skipulag Fjórðungssambands Norðlendinga, nema ný tilefni gefist til í umr. En með tilliti til þess verulega ágreinings, sem upp kom leynt og ljóst í umr. á síðasta þingi um þetta ákvæði frv., taldi ég óhjákvæmilegt að ræða þetta atriði nokkru ítarlegar nú í framsögu, þegar málið er endurflutt.

Nokkrar umr. urðu um það á síðasta þingi, að rétt væri e. t. v. að láta setningu laga um landshlutasamtök sveitarfélaga bíða allsherjarendurskoðunar sveitarstjórnarlaga. Hér er að mínum dómi um misskilning að ræða. Landshlutasamtök sveitarfélaga eru orðin staðreynd. Þau eru til orðin vegna mikils og eindregins samstarfsvilja sveitarstjórnarmanna í öllum landshlutum til þess að taka í auknum mæli í sínar hendur stjórn eigin mála, sérstaklega sameiginlegra hagsmunamála heilla landshluta. Um þetta er þrátt fyrir allt svo mikil pólitísk samstaða á landsbyggðinni, að engu stjórnvaldi mun takast að afmá landshlutasamtök sveitarfélaga úr þessu. Þegar einhverjar niðurstöður um hlutverkaskiptingu sveitarfélaga, sýslufélaga og landshlutasamtaka og heildarsamtaka sveitarfélaga og ríkis liggja fyrir eftir umfangsmiklar athuganir og umr., er því engu glatað, þótt löggjafinn hafi viðurkennt áður landshlutasamtök sveitarfélaga með rammalöggjöf, eins og hér er lagt til. Fram hjá því verður aldrei gengið úr þessu að viðurkenna þessi samtök og fela þeim ákveðin og aukin verkefni, hvað sem heildarendurskoðun sveitarstjórnarlaga líður.

Þótt nú sé unnið að allsherjarendurskoðun á sveitarstjórnarl., virðist mér það af framangreindum ástæðum vera m. a. hárrétt niðurstaða, sem flestir þeir hv. þm. hafa komist að, sem hugleitt hafa þessi mál, sbr. álit byggðanefndar, sem ég vitnaði til áðan, að stefna eigi að því þegar í stað að setja þá rammalöggjöf í megindráttum um landshlutasamtökin, sem hér er lagt til. en staða þeirra og hlutverk í stjórnkerfinu komi til nánari skoðunar, þegar niðurstöður liggja fyrir um heildarúttekt á sveitarstjórnarlöggjöfinni. Slík úttekt er svo flókin og tímafrek, að niðurstöður hennar liggja áreiðanlega ekki fyrir á næstunni þrátt fyrir góðan vilja.

Ýmsir kunna að spyrja, hver séu rökin fyrir því að samþykkja nú þegar þá rammalöggjöf, sem frv. gerir ráð fyrir, þar sem fá ákvæði sé að finna í því fram yfir þær reglur, sem landshlutasamtökin starfi í raun eftir. Slíkar spurningar eiga vissulega fullan rétt á sér. Hér er að sjálfsögðu um að ræða fyrsta skref, sem mörgum kann að þykja stutt, í þá átt, að löggjafinn virki það afl, sem býr í samtakamætti sveitarstjórnarmanna í hinum ýmsu landshlutum. Ég vil leitast við að rökstyðja, hvers vegna hefði átt að samþykkja þetta frv. þegar á síðasta þingi.

Meginatriðið er, að með samþykkt frv. réttir löggjafinn þessum samtökum örvandi hönd. Þeir embættismenn ríkiskerfisins, sem skilja lagabókstaf best, verða a. m. k. að viðurkenna tilveru samtakanna, þótt þeir taki e. t. v. ekki að beygja sig fyrir þeim fyrir alvöru fyrr en hlutverki þeirra verður skipað nánar með lögum.

Þá er með ákvæðum frv. stefnt að samræmingu á vali fulltrúa sveitarfélaga á þing samtakanna og því, að einstök sveitarfélög verði ekki utan þeirra. Hér er um að ræða lágmarkskröfur um form á samtökum, sem ríkisvaldið hyggst fela ákveðin verkefni, eins og t. d. er stefnt að með l. um skólakerfi og grunnskóla, enda benti hæstv. menntmrh. á, að setja þyrfti þessum samtökum lagaramma, áður en grunnskólafrv. yrði að lögum. Sama mætti segja um önnur verkefni, sem ríkisvaldið hefur þegar falið landshlutasamtökunum eða hyggst fela þeim, að auðvitað er það eðlilegt skilyrði, að settar séu samræmdar lágmarksreglur um starfsemi slíkra samtaka af hálfu löggjafans, svo sem lagt er til með þessu frv., ef slíkt er gert. Ég held m. ö. o., að frestun á þessu frv. þýði óumflýjanlega frestun á því, að þessum samtökum verði falið með lögum aukið vald af hálfu ríkisvaldsins, og er það í rauninni kjarni málsins í rökstuðningi fyrir því, að hraða þurfi þessari lagasetningu.

Í framsögu minni fyrir þessu frv. á síðasta þingi gerði ég nokkra grein fyrir aðdraganda að stofnun landshlutasamtaka sveitarfélaga. Ég skal ekki endurtaka það, sem ég sagði þá, aðeins undirstrika, að sú viðleitni að taka málefni hvers landshluta kerfisbundnum tökum með umfangsmikilli könnun og úrlausn á sérstökum vandamálum héraðanna innan hans sýndi mönnum ljóslega hina brýnu þörf fyrir samstarf heimamanna, sem næði út fyrir hreppa- og sýslumörk. Þegar byggðaáætlunargerð hófst hér á landi að marki, opnuðust augu sveitarstjórnarmanna fyrir því, að hagsmunir þeirra eigin sveitarfélaga fólust m. a. í því, að þeir tækju höndum saman við sveitarstjórnarmenn í öðrum byggðarlögum um heildarlausn samgöngumála í viðkomandi landshluta, atvinnu-, skóla-, heilbrigðis-, raforkumála o. s. frv. Menn vöknuðu upp af þeim vonda draumi, að ósamkomulag og hrepparígur hafi oft og tíðum dugað fjarlægu ríkisvaldi til að deila og drottna og skella skollaeyrum við lágmarkskröfum um umbætur, ekki síst vegna þess að sveitarfélögin eru mörg, smá og lítils megnug í samanburði við ríkisvaldið.

Þótt enn sé það svo, að sveitarstjórnarmenn beri hag síns sveitarfélags fyrst og fremst fyrir brjósti, svo sem eðlilegt er, held ég, að telja megi þá sveitarstjórnarmenn hér á landi á fingrum sér, sem ekki sjái og finni, að samvinna þeirra innan landshlutasamtakanna hefur markað drjúg heillaspor fyrir þróun byggðarlaga þeirra og viðkomandi landshluta. Þeir finna, að með þessu móti hafi þeir getað efnt til alveg nýrrar og áhrifaríkrar samvinnu við ríkisvaldið um samræmdar aðgerðir einmitt á þeim sviðum, þar sem heimamenn hafa talið, að skórinn kreppti mest, í uppbyggingu viðkomandi byggðarlaga, þ. e. a. s. þegar ríkisvaldið hefur á annað borð verið til viðtals um að hlýða á raddir heimamanna, sem því miður hefur ekki alltaf verið að heilsa.

Annars er kjarni málsins í sambandi við þetta frv. að gera sér grein fyrir því, að sá jarðvegur, sem landshlutasamtök sveitarfélaga eru sprottin upp úr, er nýr og gerbreyttur skilningur sveitarstjórnarmanna á landsbyggðinni á nauðsyn samvinnu um sameiginleg hagsmunamál viðkomandi landshluta til þess að geta mótað heildarstefnu heimamanna gagnvart ríkisvaldinu og tekið upp sameiginlega tillögu- og kröfugerð gagnvart því eða samvinnu eftir skilningi stjórnvalda hverju sinni. Þegar þetta er haft í huga, er alveg ljóst, að viðurkenning á þeirri staðreynd, að þessi samtök væru til, táknar ekki afsal löggjafans á neinum rétti til heildarendurskoðunar sveitarstjórnarmála. Löggjafinn kemst ekki hjá því að viðurkenna þessa viðhorfsbreytingu sveitarstjórnarmanna úr öllum stjórnmálaflokkum fyrr eða síðar, en því fyrr, því betra fyrir þjóðarbúskapinn í heild. Á þessu stigi skiptir minna máli að tíunda ný og aukin verkefni landshlutasamtakanna í löggjöf, en margt af því er eðlilegt, að biði heildarendurskoðunar sveitarstjórnarlaga. Nú skiptir mestu máli að stiga áfangaskref og samþykkja í meginatriðum það frv., sem hér liggur fyrir, til þess að auðvelda landshlutasamtökunum að fastmóta frekar og samhæfa starfsemi sína.

Í þessu sambandi er e. t v. rétt að minna í örfáum orðum á stöðu sýslufélaganna. Sé haft í huga, að landshlutasamtök sveitarfélaga eru fyrst og fremst til orðin vegna þarfar á samtökum sveitarstjórnarmanna í heilum landsfjórðungum til að takast á við vandamál viðkomandi landshluta í heild, rýrir sú staðreynd, að þessi samtök eru nú þegar til, alls ekki gildi sýslufélaganna. Það er einnig alveg ljóst, að löggjöfin hefur algerlega óbundnar hendur um endurskipulagningu sýslufélaganna og hreppanna, þótt þetta frv. verði samþ., þegar heildarendurskoðun sveitarstjórnarlaga liggur fyrir.

Ég vil að síðustu leggja þunga áherslu á, að algert grundvallaratriði er, að landshlutasamtökin haldi áfram að vera þannig uppbyggð að innra skipulagi svo sem verið hefur frá stofnun þeirra og stefnt er að með þessu frv., þ. e. a. s. samstarfsvettvangur sveitarstjórnarmanna í viðkomandi landshluta. Í meginatriðum er hlutverk þeirra að taka að sér stjórn á málefnum heimamanna, er varða hag fólks á stórum landssvæðum, af ríkisvaldinu, en ekki draga vald úr höndum einstakra sveitar- eða héraðsstjórna. Þau eiga að draga úr skrifstofuvaldi miðveldisins í Reykjavík. En um leið er óhjákvæmilegt að efla starfsemi þeirra á ýmsan hátt, þegar fram í sækir. Af þessu leiðir, þ. e. a. s. að landshlutasamtökin eru og eiga að verða samstarfsvettvangur sveitarstjórnarmanna í viðkomandi landshluta, að kjósa verður sveitarstjórnarmenn á þing samtakanna og sveitarstjórnarmenn í stjórnir þeirra. Þetta þykir mér rétt að undirstrika, þar sem einstaka raddir hafa heyrst um beinar kosningar á þing slíkra samtaka. Á hinn bóginn eru sveitarstjórnarmenn kosnir lýðræðislegum kosningum hver til sinnar sveitarstjórnar. Í vitund almennings á það að vera eitt af verkefnum sveitarstjórnarmanna að horfa á hag sinna sveitarfélaga, þótt viðkomandi þurfi að líta út fyrir hrepps- eða bæjarmörk í því skyni.

Herra forseti. Í framsögu á síðasta þingi gerði ég allítarlega grein fyrir efni þessa frv., hvað felst í ákvæðum hverrar gr. þess. Ég sé ekki ástæðu til að fjölyrða frekar um það hér, enda nákvæm grein gerð fyrir því í aths. við frv., sem stjórn Sambands ísl. sveitarfélaga hefur samið. Þar sem frv. kom fram á síðasta þingi og var þá rækilega rætt hér í þessari hv. d. og athugað í hv. félmn., vil ég mega vænta þess, að frv. fái góðar viðtökur og skjóta afgreiðslu á þessu þingi og verði að lögum til hagsbóta fyrir þá fjölmörgu sveitarstjórnarmenn, sem vinna að framfaramálum sinna landshluta innan vébanda landshlutasamtaka sveitarfélaganna.

Ég legg svo til, að frv. verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. félmn.