10.03.1975
Neðri deild: 54. fundur, 96. löggjafarþing.
Sjá dálk 2238 í B-deild Alþingistíðinda. (1790)

179. mál, sveitarstjórnarlög

Flm. (Lárus Jónsson) :

Herra forseti. Ég hef leyft mér að flytja frv. til l. um breyt. á l. um sveitarstjórnarmál í þessari hv. d. á þskj 351, ásamt hv. þm. Gunnlaugi Finnssyni, Karvel Pálmasyni, Sighvati Björgvinssyni og Ólafi G. Einarssyni. Í grg. segir svo, með leyfi hæstv. forseta :

„Frv. þetta var flutt á síðustu tveim þingum að beiðni stjórnar Sambands ísl. sveitarfélaga, en varð ekki útrætt. Frv. er endurflutt vegna ítrekaðra óska sveitarstjórnarmanna. Það hefur verið til athugunar hjá mþn. í byggðamálum. N. hefur gert forsrh. grein fyrir afstöðu sinni til lagasetningar um landshlutasamtökin.“ Ég vil skjóta hér inn í, að hér er átt við fyrrv. forsrh., þar sem þetta var á síðasta þingi. „Í þeirri skýrslu segir svo orðrétt um þetta efni: „Eins og yður hefur áður verið gerð grein fyrir bréflega, telur n. mikla nauðsyn á því, að lög verði sett um landshlutasamtökin. N. er jafnframt að sjálfsögðu kunnugt um þá almennu endurskoðun sem fram fer á sveitarstjórnarlögum. Hins vegar virðist ástæða til að óttast að sú yfirgripsmikla endurskoðun taki langan tíma og verði a. m. k. ekki lokið fyrir það þing sem nú situr. N, hefur því orðið sammála um að leggja til, að rammalög verði sett um landshlutasamtökin, sem síðar verði felld inn í hina almennu endurskoðun. Sýnist n. rétt að frv. það, sem lagt var fram á síðasta þingi, verði lagt fram óbreytt.“

Svo hljóðandi grg. fylgdi frv. frá hálfu stjórnar Sambands ísl. sveitarfélaga, þegar það var flutt á síðasta þingi:

„Forustumenn landshlutasamtaka sveitarfélaga hafa eindregið óskað þess, að Samband ísl. sveitarfélaga hlutaðist til um að meðfylgjandi frv. fengist flutt og afgr. á yfirstandandi þingi.

Landshlutasamtök sveitarfélaga hafa verið stofnuð og hafa starfað í nokkur ár í öllum landshlutum utan Reykjavíkur. Þykir þeim og Sambandi ísl. sveitarfélaga tími til kominn, að tilvera þeirra verði staðfest í l. og að í sveitarstjórnarlögum séu ákvæði um þau.

Að formi til felur frv. í sér viðauka við sveitarstjórnarlög nr. 58 frá 29. mars 1961, en efnislega hefur frv. að geyma ákvæði um landshlutasamtök sveitarfélaga, hver þau séu, um aðild að þeim, um hlutverk þeirra, um kosningu á aðalfund þeirra og um tekjur þeirra. Ákvæði frv. hagga í engu ákvæðum gildandi l. um einstök sveitarfélög og sýslufélög.“

Ég tel rétt að gera hér í upphafi grein fyrir því, að þrátt fyrir þá skoðun langflestra hv. þm. á undangengnum tveimur þingum, að rétt væri að setja á þessu stigi þau ákvæði inn í sveitarstjórnarlög sem hér um ræðir, þá fékk frv. samt nokkurn andbyr frá einstökum þm. Efnislega var einkum um þrennt að ræða í málflutningi þeirra, sem mæltu gegn frv. óbreyttu.

Í fyrsta lagi voru sumir hv. þm. Norðurl. v. þeirrar skoðunar, að 1 frv. þyrfti að setja ákvæði, sem tryggði að sveitarfélög á Norðurl. v. gætu verið í sérstökum samtökum, ef a. m. k. meiri hl. þeirra óskaði eftir því. Um þetta voru fluttar brtt. á síðasta þingi. Þær liggja allar fyrir í þingtíðindum, og tel ég eðlilegt út af því máli að sú hv. n., sem fær frv. til athugunar, skoði þessar till. og flytji sameiginlega brtt., svo að þessi meginstefna komi fram í frv., að höfðu samráði við þm. Norðurl. v.

Í öðru lagi komu fram ábendingar um, að rétt væri að bíða endurskoðunar á sveitarstjórnarl. með þá ráðstöfun að setja landshlutasamtökunum ákvæði í lögum. Um þetta vil ég segja, að ég hygg að það hafi nú komið í ljós, að þessi háttur, að bíða almennrar endurskoðunar sveitarstjórnarl., hafi í för með sér óhæfilegan og óæskilegan drátt á því að löggjafinn móti samræmdar rammareglur um starfsemi landshlutasamtakanna. Endurskoðun sveitarstjórnarl. er mikið og flókið verkefni, og hygg ég að enn sé nokkuð langt í land að þær till. verði lagðar fyrir hv. Alþ.

Í þriðja lagi var á það bent, að frv. kæmi inn á verksvið sýslufélaga. Um þetta atriði vil ég segja, að mér sýnist það misskilningur að þessar rammareglur út af fyrir sig komi því máli við. Hér er í raun um að ræða staðfestingu löggjafans á því sem orðið er. Landshlutasamtökin eru staðreynd. Sveitarstjórnir í öllum landshlutum hafa haft frumkvæði um að mynda þau, og löggjafinn hefur þegar falið þeim mikilvæg verkefni og leita ráða hjá þeim um málefni hinna einstöku landshluta. Hvort verksviði sýslufélaga og annarra sveitarfélaga verði breytt fer á hinn bóginn eftir hinni almennu endurskoðun sveitarstjórnarl., sem nú er í athugun hjá stjórnvöldum og hefur verið um alllangt skeið, svo sem kunnugt er.

Þegar byggðaáætlunargerð hófst hér á landi fyrir alllöngu opnuðust augu manna fyrir þeirri nauðsyn að gera úttekt á landshlutunum sem félagslegri og efnahagslegri heild og móta þróunarstefnu viðkomandi landshluta einnig í heild, t. d. í samgöngumálum, heilbrigðismálum, skólamálum, atvinnumálum o. s. frv. Í þessu efni var þó óhægt um nauðsynleg samráð við heimamenn, þar sem engin samtök heimamanna fjölluðu um sameiginlega stefnu byggðarlaganna. Menn fundu, að mikil þörf var á að kippa þessu í liðinn, freista þess að draga úr innbyrðis hrepparíg og reipdrætti, en taka í þess stað upp samvinnu um sameiginleg framfaramál sveitarfélaganna í viðkomandi landshluta. Í samræmi við þessa meginhugsun voru svo landshlutasamtökin stofnuð að frumkvæði heimamanna sjálfra. Engum, sem til þekkir og dæmir af sanngirni, dylst að landshlutasamtökin hafa þegar sannað gildi sitt. Sveitarstjórnarmenn líta nú miklu síður en áður á framfaramál út frá þröngum sjónarhóli hvers hrepps eða kaupstaðar fyrir sig, heldur gera menn sér miklu betri grein fyrir framfaramálum heilla héraða og landshluta í samhengi. Þetta er gerbreyting frá því sem áður var og viðhorfsbreyting sem er feiknalega mikils virði.

Viðfangsefni samtaka sveitarfélaga hafa hingað til fyrst og fremst beinst að framangreindri stefnumótun í viðkomandi landshluta og að því að hafa áhrif á stjórnvöld um framkvæmd hennar. Eðli málsins samkv. hefur þetta fremur sameinað sveitarstjórnirnar, en ekki sundrað. Málin hafa einfaldlega verið rædd þar til sameiginleg afstaða hefur fundist. Nú ræða menn á hinn bóginn mikið um að fela þessum samtökum aukin verkefni, draga þannig úr miðstjórnarvaldi og færa meira vald til fólksins, sem byggir einstaka landshluta og veit miklu betur hvar skórinn kreppir á hverju sviði en embættismenn í höfuðborginni. Þótt hér verði vissulega að fara með gát til þess að forðast að nýtt skrifstofuveldi bætist inn í stjórnkerfið, þá er víst að þessi verður þróunin. Landshlutasamtökunum verða falin ýmis konar verkefni, og hefur löggjafinn raunar þegar gert það, t. d. með grunnskólalögunum. Með þeirri stefnu að fela samtökum sveitarfélaga í hinum ýmsu landshlutum aukin verkefni til endanlegrar ákvörðunar er ljóst, að miklu meira hlýtur að reyna á þau eftir því, sem þessi verkefni eru fleiri og vandmeðfarnari. Það er ekki víst, að alltaf náist alger samstaða, og verður þá að búa svo um hnúta að samtökin geti tekið lýðræðislega ákvörðun með meirihlutavaldi. Þetta merkir að treysta verður landshlutasamtökin, setja þarf þeim lagaramma, ef unnt á að vera að fela þeim vandmeðfarin verkefni til eigin úrlausnar.

Þessi samtök eru nú 6 að tölu. Þau eru ákaflega misstór, bæði að viðáttu og fólksfjölda. Uppbygging þeirra og samþykktir eru afar ólíkar. Engu sveitarfélagi er skylt að vera í landshlutasamtökunum og hvert og eitt þeirra getur gengið úr þeim ef því býður svo við að horfa, og getur það í raun gert slík samtök óstarfhæf ef einhver brögð eru að slíku.

Þetta frv. er áfangi að því marki að breyta þessu og gera samtök sveitarfélaga um allt land hæfari til að gegna mikilvægu og vaxandi hlutverki sinu. Í frv. eru ákvæði um samræmingu starfsreglna landshlutasamtakanna, þótt jafnframt sé þar gert ráð fyrir nokkru svigrúmi vegna mjög svo breytilegra aðstæðna. Auk þess er í frv. fest í lög að þessi samtök skuli starfa og vinna að þeim verkefnum, sem löggjafinn og stjórnvöld fela þeim, og er það nauðsynleg forsenda fyrir því að tryggt sé, að verkefnin verði leyst af hendi og einnig að fólkið í viðkomandi landshluta hafi með lögbundnum hætti lýðræðisleg áhrif á hvernig þessi verkefni verði leyst.

Með tilliti til þess, að yfir stendur umfangsmikil endurskoðun á verkefnaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, þ. á m. landshlutasamtaka þeirra, þótti rétt að hafa skilgreiningu á verkum landshlutasamtakanna í þessu frv. mjög rúma, en samkv. frv. eru ákvæðin um þetta þannig í frv., með leyfi hæstv. forseta:

„Hlutverk landshlutasamtakanna er:

a) að vinna að sameiginlegum hagsmunum sveitarfélaga og héraða í umdæmi sínu og landshlutans alls,

b) að vinna að áætlanagerð varðandi landshlutana í samráði við Framkvæmdastofnun ríkisins,

c) að vinna að öðrum verkefnum samkv. lögum,

d) að vinna að framkvæmdum á samþykktum aðalfunda samtakanna og annast almennt ráðgjafastarf í þeirra þágu.“

Í þessu sambandi vil ég geta þess, að Samband ísl. sveitarfélaga hefur gefið út ítarlega skýrslu um verkefnaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, þar sem fjallað er um, hvaða verkefni sé eðlilegt að fela landshlutasamtökunum í framtíðinni. Þar sem hv. þm. hafa vafalítið aðgang að þessari skýrslu tel ég ekki ástæðu til að fara nánar út í þá sálma hér að þessu sinni.

Mér þykir rétt að fara nokkrum orðum um atriði, sem komið hafa fram skiptar skoðanir um í sambandi við þetta mál, en það er kjör fulltrúa á þing landshlutasamtakanna. Til eru raddir um að þau ákvæði frv., sem um þetta eru, séu ekki nægilega lýðræðisleg, því að gert er ráð fyrir að sveitarstjórnir kjósi ákveðna tölu fulltrúa á ársþing samtakanna. Réttara sé að íbúar byggðarlaganna kjósi beinni kosningu á þessi þing við hverjar sveitar stjórnarkosningar. Þetta má að vísu til sanns vegar færa að einhverju leyti. En benda má á, að þetta er ekkert ólýðræðislegra en að Alþ. kjósi t. d. útvarpsráð, en það er ekki kosið beinni kosningu af atkvæðisbæru fólki í landinu.

En sleppum þessu og virðum fyrir okkur þær tvær meginreglur sem um er rætt í kosningum til þings landshlutasamtakanna, þ. e. a. s. að sveitarstjórnir kjósi fulltrúana eða fólkið sjálft. Það má ekki gleymast í þessu sambandi, að hér er um samtök sveitarfélaga að ræða, jafnvel væri betra að segja samtök sveitarstjórnarmanna í viðkomandi landshluta. Það er algert grundvallaratriði í mínum huga að þeir sveitarstjórnarmenn, sem eru ábyrgir fyrir stefnu sveitarstjórna viðkomandi byggðarlags, fari með umboð þess fólks, sem þar býr, á þingi samtaka sveitarstjórna í viðkomandi fjórðungi. Ef einhverjir aðrir færu með þetta umboð gæti hæglega komið upp ágreiningur á milli sveitarstjórnarmanna úr viðkomandi byggðarlagi og fulltrúanna á þingi samtakanna. Auk þess er á það að líta, að eitt mikilvægasta hlutverk landshlutasamtakanna er einmitt að þar hafa forustu menn hinna ýmsu sveitarstjórna vettvang til þess að ræða stefnu hvers landshluta sem þeirra sveitarfélag er hluti af. Samræmi verður auðvitað að vera í stefnu landshlutasamtakanna og sveitarstjórnanna sem mynda samtökin.

Á það má á hinn bóginn benda, að unnt ætti að vera að samræma þetta tvennt, þ. e. a. s. að tryggja að sveitarstjórnarmenn sitji fyrst og fremst á þingum landshlutasamtaka sveitarfélaga og að þeir séu kosnir beinni kosningu. Þetta væri unnt að gera með því að láta fara fram beina kosningu til þinga landshlutasamtakanna, en kjörgengir séu einvörðungu sveitarstjórnarmenn eða menn ofarlega á lista í sveitarstjórnarkosningum. Það má vel vera að slíkt fyrirkomulag beri að skoða, þegar fram í sækir, ef þessi þing verða miklu valdameiri í málefnum fólks en nú er. Á hinn bóginn tel ég ekki tímabært að taka slík ákvæði upp í lög, eins og nú standa sakir.

Herra forseti. Ég tel ekki ástæðu til að gera frekari grein fyrir þessu frv. nú, þar sem því hafa verið gerð ítarleg skil á undangengnum þingum. En að síðustu vil ég vekja athygli á því, að þetta frv. er áfangi á þeirri leið að treysta starfsemi landshlutasamtaka sveitarfélaga, sem þegar hafa sannað gildi sitt fyrir þróun landsbyggðarinnar. Frv. stuðlar að því að draga úr miðstjórnarvaldi og færa meira vald í hendur fólksins í hinum ýmsu landshlutum. Frv. hefur verið til meðferðar á tveimur þingum, það hefur verið grannskoðað í nefndum og um það fengnar umsagnir. Með tilliti til þessa og nauðsynjar málsins vil ég fara þess á leit við hv. þd. og n., sem málið fá til umfjöllunar, að það fái skjóta afgreiðslu og verði að lögum á þessu þingi.

Ég legg svo til, herra forseti, að frv. verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. félmn.