20.10.1976
Neðri deild: 5. fundur, 98. löggjafarþing.
Sjá dálk 113 í B-deild Alþingistíðinda. (110)

3. mál, þingsköp Alþingis

Flm. (Benedikt Gröndal):

Virðulegi forseti. Vöxtur þjóðarinnar, stöðug félagsleg umbrot og tæknibylting hafa á síðustu áratugum aukið til muna verkefni Alþ. og kröfur þjóðarinnar til þess. Enda þótt kjördæmaskipun hafi verið breytt fyrir ekki löngu, þm.fjölgað, aðstaða þeirra og launakjör hafi verið bætt til mikilla muna, hafa litlar breytingar verið gerðar á starfsháttum þingsins sjálfs. Slíkar breytingar verður þingið þó að gera eins og önnur þjóðþing til þess að fylgjast með tímanum og forðast að tapa áhrifum og trausti með þjóðinni. Þetta frv. fjallar um nokkur slík atriði, en þó engan veginn öll þau atriði sem til greina kæmi að breyta í þingsköpum eða starfsháttum þingsins.

Ég mun fyrst ræða þær till. sem eru um breytingar á nefndaskipan þingsins.

Nefndir Alþingis eru veigamesti þáttur í málefnastarfi þess. Þar á þingið að beita áhrifum sínum við athugun mála, hafa samband við menn og stofnanir utan þings, leita ráðgjafar sérfræðinga og móta löggjöf og ályktanir. Nefndakerfi þingsins hefur um langt skeið, því miður, verið sundurlaust og mistækt og nefndir hafa með sárafáum undantekningum ekki unnið sér þá virðingu og þau völd sem þær ættu að hafa.

Fastanefndir Alþ. eru 24 talsins. Ed. og Nd. hafa hvor sitt nefndakerfi og Sþ. bið þriðja, en þar hefur nefndum farið fjölgandi. Þannig eru þrjár allshn. í þinginu, tvær n. um hvern höfuðflokk löggjafar og loks nokkrar n.í Sþ. N. hafa yfirleitt 7 þm. hver, fjvn. 10, en aðeins utanrmn. hefur varamenn. Nefndasæti eru því alls 178. Þar sem ráðh. sitja ekki í n. að jafnaði skiptast nefndasætin milli 52 þm. og koma 3–4 sæti á hvern þm. Í reynd er þó nefndafjölda mjög misskipt á milli þm., og telst mér til að á síðasta þingi hafi skiptingin verið í stórum dráttum á þessa leið:

Í engri n. voru ráðh. 8. Í einni n. voru 3 þm., í tveim n. voru 13, í 3 n. voru 17, í 4 n. voru 8 þm., í 5 n. voru 7 þm. og 4 voru í 6 n. hver.

Augljós tilhneiging er hjá hinum áhrifameiri mönnum þingflokka og þeim, sem gegna trúnaðarstöðum í þingflokkunum, að vera í fáum en nýliðar á þinginu eru margir í fjölmörgum n. Rúmlega þriðjungur þm. er samkv. þessum tölum í helmingi allra nefndasæta.

Í frv. er gerð till. um að fastanefndir verði engar í d., en allar í Sþ. Þrátt fyrir það gætu deildir vísað málum til n. og þær geta gefið út skrifleg nál. og till. Munnleg framsaga fyrir nál. yrði ekki formleg, en hún er mjög oft að mínu áliti óþörf og tímafrek. Engin hætta er á að sjónarmið komist ekki til skila og mál verði ekki sótt og varin þrátt fyrir það.

Í 39. gr. stjórnarskrárinnar er þd. heimilað að skipa n. innandeildarþm. til að rannsaka mikilvæg mál er almenning varða, og stendur það að sjálfsögðu óbreytt. Um fastanefndir eru hins vegar engin ákvæði í stjórnarskrá og hefur verið talið hingað til að heimilt væri að ákveða skipan þeirra og störf með einföldum lögum um þingsköp. Til álita kemur í sambandi við þessa hugmynd að hafa einungis fastanefndir í Sþ. og láta deildirnar vísa til þeirra málum, hvort hún brjóti í bága við ákvæðin í 32. gr. stjórnarskrárinnar um deildaskiptingu Alþ. Að vísu hefur einu sinni komið fyrir, að það var ákveðið í þingsköpum að hafa skyldi þetta form á, en það var viðkomandi utanrmn. þegar hún var sett á laggirnar 1928. Það ákvæði var mörgum árum síðar fellt niður.

Þýðing deildaskiptingarinnar hefur, eins og rætt var um fyrir tveimur dögum, farið ört minnkandi, en verkefni Sþ. hafa aukist að sama skapi. Gallar hins tvískipta nefndakerfis komu snemma í ljós, og var þá gripið til þess ráðs að láta n. beggja d. vinna saman að tilteknum verkefnum. Eru slíkar samvinnunefndir heimilaðar í þingsköpum og hafa verið fastur liður í þingstörfum mestalla þessa öld.

Ég tel að þær breytingar, sem nú er gerð tillaga um, séu nauðsynlegar vegna stóraukins álags verkefna þingsins og í beinu framhaldi af þróun þingstarfanna, Sameiginlegt nefndakerfi fyrir allar þrjár deildir þingsins, eins og ég mun kalla þær, raskar ekki þeirri meginreglu varðandi deildaskiptinguna að lagafrv., önnur en fjárlög og fjáraukalög, verða ekki afgreidd fyrr en þau hafa verið rædd þrisvar í hvorri d. Það stendur óbreytt, sem er meginatriði varðandi deildaskiptinguna, að hvor d, sem er getur fellt frv.

Ef gerð yrði sú breyting sem frv. gerir ráð fyrir, mundi fastanefndum Alþ. fækka úr 24 í 14 og sætum í þeim mundi fækka úr 178 í 101, og yrði þá 1.9 nefndarsæti á hvern og einn af 52 þm. Ef reynt væri að skipta þessu starfi tiltölulega jafnt, mundu þm. geta einbeitt sér mun betur að verkefnum í n. en þeir hafa getað hingað til, a.m.k. þeir sem eru í 3–6 nefndum hver.

Þá er gert ráð fyrir að breyta verkaskiptingu fastanefndanna og taka upp þann hátt að nefndirnar samsvari rn. eins og þeim er skipað í lögum og reglugerð um Stjórnarráð Íslands. Ef þar væri samræmi á milli, hygg ég að það mundi reynast hagræði fyrir báða aðila.

Þá er það alger nýjung, sem felst í þessu frv., að gerð er till. um umboðsnefnd Alþingis, sem svo er kölluð. Henni er ætlað nálega sama verkefni og fela átti umboðsmanni Alþ. samkv. stjfrv. sem flutt hefur verið, en ekki afgreitt. Sú leið að fela þn. þetta verkefni hefur verið farin í Vestur-Þýskalandi, en umboðsmannskerfið er fyrst og fremst kennt við Norðurlönd og mun vera upprunnið þar. Ég hygg, eftir að hafa íhugað þetta og kynnt mér vandlega reynslu þjóðverja, að umboðsnefndarkerfið mundi geta bentað íslenskum aðstæðum mun betur. Um slíka umboðsnefnd þyrfti að setja sérstök lög, og hef ég einnig flutt frv. þar sem nauðsynleg ákvæði eru um það mál. Skal ég því ekki ræða það frekar að sinni, en mun gera það þegar frv. kemur á dagskrá.

Þn. hafa yfirleitt látið sér nægja að afgreiða eða afgreiða ekki þau mál sem flutt eru á Alþ. og vísað er til þeirra. Hitt heyrir til undantekninga, að þær flytji sjálfar mál, og þá gera þær það yfirleitt að bón utanaðkomandi aðila, t.d. rn. Nú er gerð till. um að setja það ákvæði í þingsköp, að þn. skuli fylgjast með framkvæmd laga hver á sínu sviði og hafa frumkvæði um nýja lagasetningu eða breytingar á lögum ef þurfa þykir. Þetta er mjög veigamikil breyting sem mundi gerbreyta þingstörfum og þingið mundi, ef af þessu yrði, taka upp miklu viðtækara eftirlit með framkvæmd laga og framkvæmdavaldinu, þannig að hlutur þess í þjóðfélaginu. í stjórnskipun þjóðarinnar, mundi verða meiri en hann hefur verið. Ég hygg að slík breyting mundi stuðla að því að auka hlut Alþ. og virðingu þess og að hún sé fullkomlega tímabær, ekki síst af því að stjórnkerfið gerist sífellt flóknara og erfiðara að fylgjast með því.

Þá er gert ráð fyrir því að n. starfi á milli þinga og mundu þá sérstaklega gegna þessu síðast nefnda hlutverki, sem er almennt kynnis- og eftirlitshlutverk nefndanna, hverrar á sínu sviði. N. er heimilað, og þar með á vissan hátt ýtt undir að þær geti aukið tengsl þings og þjóðar, að halda fundi utan Reykjavíkur þegar þing situr ekki. Hygg ég að það mundi hjálpa til þess að sannfæra almenning um að þm. kynna sér málefni ítarlega og leggja sig fram um að fylgjast með hver á sínu sviði.

Þá kem ég að þeim ákvæðum frv. sem fjalla um till. til þál.

Till. til þál. hafa getað verið með ýmsu móti. Sumar fela í sér ákvarðanir Alþ. varðandi stjórnskipun, þ. á m. traust eða vantraust á ráðh. eða rn., stefnumörkun í mikilverðustu utanríkisog varnarmálum. Aðrar till. fjalla um margvísleg efni, stór og smá, sem þm. vilja koma á framfæri.

Fyrr á árum var algengast að slíkar till. væru fluttar í deildum, en ekki var ljóst, hvort þær þyrfti að afgreiða í báðum deildum, fyrr en það var lögfest í þingsköpum fyrir tiltölulega fáum árum. Með tímanum hefur þeim tillögum fjölgað til muna sem fluttar eru í sameinuðu þingi, og jafnframt hefur meðferð þeirra orðið umfangsmeiri þáttur þingstarfa. Sem dæmi má nefna að 1930 voru fluttar 22 þáltill. og 15 þeirra afgreiddar, en á þinginu 1975–1976, í fyrravetur, voru slíkar till. 74, en aðeins 28 þeirra hlutu afgreiðslu. Settar hafa verið tvær nefndir í Sþ. til þess að fjalla um þetta tillöguflóð, allshn. og .atvmn., auk þess sem fjvn. og jafnvel utanrmn. fá slíkar till. til meðferðar.

Samkv. 28, gr. þingskapa má ræða till. til þál. einu sinni eða tvisvar. Geri till. ráð fyrir útgjöldum úr ríkissjóði skulu þær jafnan bornar fram í Sþ. og hafðar um þær tvær umr. Í framkvæmd er vart bægt að segja að farið sé eftir þessum ákvæðum. Ef ein umr. er ákveðin um till., er umr. að jafnaði frestað og málinu vísað til n. og heitir þá „framhald einnar umr.“ það sem í raun og veru er síðari umr.

Þm. nota ályktunartill. til að koma á framfæri ýmsum hugmyndum um áhugamál sín eða hagsmunamál kjördæma, fara fram á rannsókn eða undirbúning frv. Heyrst hefur sú ásökun að þeir noti þetta form þingmála til að auglýsa sig án þess að leggja vinnu í að semja frv. um áhugamál sín og er sannleikskorn í því. Orð eru þó til alls fyrst, og þetta tillöguform á tvímælalaust rétt á sér þótt það hafi sjaldan sömu þýðingu og lagasetning.

Hér er gerð till. um að flokka þáltill. og ákveða í þingsköpum tvær umr. um þær sem snerta stjórnskipan, utanríkis- eða varnarmál. Hins vegar verði öllum öðrum till. vísað til n. umræðulaust, og mundi sparast við það mikill tími sem farið hefur í þessi mál.

Það eru sérstök hlunnindi fyrir alþm. að geta flutt till. til þál. og fengið þær prentaðar sem þskj. með grg., þó ekki fylgi sjálfkrafa réttur til langrar framsöguræðu. Málin komast í fjölmiðla og þskj. er dreift um landið, svo að oft er tilgangi þm. náð með flutningi og prentun málsins.

Allar þessar till. eiga að fara til n. Ef till. fá þar hljómgrunn og afgreiðslu, koma þær aftur á dagskrá og verða ræddar eftir því sem efni standa til.

Ræðuflaumur þm. og fjölgun þingmála eru vandamál á flestum löggjafarþingum lýðræðislanda. Í grannríkjum okkar hafa á síðustu árum verið gerðar margar breyt. á þingsköpum til þess að leysa þetta vandamál, og draga þær undantekningarlaust úr ræðulengd, og til þess að gera þingin starfhæf. Í flestum löndum eru mjög strangar takmarkanir á ræðulengd, en hér er ekki farið inn á þá braut almennt, heldur aðeins lögð til hagræðing á einum þætti þingstarfa. Mun það raunar vera algengast um nálega öll þingmál í öðrum löndum að þau fari beint til n. og einstakir þm. hafi takmarkaðan rétt til þess að flytja framsöguræður fyrir málum sínum, enda eru grg, yfirleitt prentaðar.

Að lokum nokkur orð um ákvæði sem fjalla um forsætisnefnd.

Í núverandi þingsköpum greinir frá stjórn þingforseta á fundum þingsins svo og að þeir skipi skrifstofustjóra, og sagt er hver störf hans skuli vera. Hér er gerð till. um að auka veg og völd forsetanna með því að láta þá sameiginlega skipa forsætisnefnd. Er verksvið hennar skilgreint og aukið allmikið frá því sem verksvið forsetanna nú er.

Allt fram til síðustu ára var venja að stjórnarflokkar beittu meiri hl. sínum til að kjósa flokksmenn sína í allar stöður forseta og varaforseta. Nú hefur orðið sú ánægjulega breyt. að stjórnarandstæðingar hafa á nokkrum þingum verið kjörnir fyrri varaforsetar og þeir aldrei brugðist því trausti eða valdið ríkisstjórn erfiðleikum, að því er ég best veit. Vonandi heldur þessi þróun áfram. En þó þykir rétt að gera ráð fyrir því, að þingflokkar, sem engan eigi forseta, fái einn mann hver í forsætisnefndina sökum þess hve mikið vald n. fær yfir störfum þingsins.

Að lokum segir svo í frv. þessu, í síðustu mgr. 3. gr., að forsn. gegni störfum sínum milli þinga jafnvel þótt þing hafi verið rofið og þar með þingmannsumboð forseta. Með þessu mundi vera lögfest skipan sem hefur verið í reynd. Þingforsetar verða að annast stjórnun þingsins, þeir verða að koma fram fyrir hönd Alþ. þó að þingið sitji ekki, og mikilvægast er þó að forseti Sþ. er einn af handhöfum forsetavalds. Þess vegna verður hann að gegna starfi sínu áfram þar til nýtt þing kemur saman, jafnvel þó að þing hafi verið rofið og þingmennskunni í raun og veru lokið. Hér er sem sagt aðeins verið að staðfesta það sem gert hefur verið í reynd, en þó verið lagalega umdeilanlegt, og ég sé ekki að þetta geti á annan hátt verið.

Virðulegi forseti. Ég legg til að að lokinni þessari umr. verði málinu vísað til 2. umr. og allshn.