14.02.1977
Neðri deild: 49. fundur, 98. löggjafarþing.
Sjá dálk 2040 í B-deild Alþingistíðinda. (1518)

137. mál, tekjuskattur og eignarskattur

Magnús T. Ólafsson:

Herra forseti. Ég ætla ekki að rekja hér einn sinni enn, það hafa bæði ég og aðrir gert fyrr, að margoft er búið að boða það frv. um breyt. á l. um tekjuskatt og eignarskatt sem nú liggur fyrir. Eins og lýst er í grg. með frv. er það ávöxtur áratugs endurskoðunarstarfs og aðdragandinn er orðinn ærið langur. Og það hefur komið í ljós, eftir því sem á þann tíma hefur liðið, að það er almennt viðurkennt í landinu að ríkjandi tekjuskatts- og eignarskattskerfi hefur verið og er þannig úr garði gert að það nær síður en svo tilgangi sínum. Í stað þess að jafna niður framlagi landsmanna til sameiginlegs sjóðs af jöfnuði og réttsýni, þá hefur kerfið valdið misrétti sem orðið er svo tilfinnanlegt að árviss má teljast, eftir að álagning er birt, mótmælakliður úr öllum landshlutum og starfshópum.

Á undanförnum árum hafa verið gerðar breytingar á einstökum atriðum skattalaga, en þær hefur einatt borið þannig að, t. d. eftir að framtalsfrestir eru liðnir og úrvinnsla framtala er hafin í skattstofum, að þær hafa bæði komið aftan að skattgreiðendum og torveldað eðlilegt og kerfisbundið starf skattayfirvalda. Því ber að fagna því að þetta frv., sem nú liggur fyrir hv. d., er borið fram með ríflegum fyrirvara og ekki ætlunin að það taki gildi fyrr en á öðru skattári eftir að það er lagt fram. Þó hefur verið gefið í skyn af hæstv. ráðh. að hann hefði hug á því að einstakar breytingar, ótilteknar enn þá, gengju samt í gildi þegar á þessu ári. Verði það niðurstaðan hjá hæstv. ríkisstj. að haga málum svo, tel ég mjög áríðandi að það komi sem allra fyrst í ljós hver þau atriði eru sem hún vill leiða í lög þegar í stað svo þau geti gengið í gildi og haft áhrif við þá álagningu skatta sem verður í sumar.

Því er yfirlýst af hæstv. ríkisstj. að breytingarnar, sem leiða mundi af frv. sem hér liggur fyrir, eigi ekki að breyta heildartekjum ríkissjóðs af tekju- og eignarskatti, en jafna gjöldunum öðruvísi niður á gjaldendur og þá að sjálfsögðu í réttlátari átt. Því er það ljóst þegar í upphafi, að eðli málsins samkv. hljóta þær nýju reglur, sem gerðar eru till. um, valda því að gjöld léttast á sumum aðilum, en þyngjast á öðrum. Því er það að mínum dómi út í hött að ætla sér að taka afstöðu til þessa máls í heild eftir einstökum dæmum eftir því hvort þyngist eða léttist á þessum eða hinum. Þar verða menn að líta yfir kerfið allt og gera sér grein fyrir hvort þessar breytingar, þyngingar skattgjalda eða lækkun, eru réttmætar og stuðla að því að uppfylla almennan tilgang skattalaganna.

Gagnvart einstaklingum, sem einvörðungu eða aðallega hafa launatekjur, eru ýmsar mjög djúptækar breytingar gerðar á fyrirkomulagi skattamála. Ég vil sérstaklega geta um það, að hverfa á frá frádrætti frá skattskyldum tekjum að verulegu leyti og breyta þeim í afslætti frá álögðum skatti. Sé rétt á haldið, þá tel ég að þessi breyting eigi að horfa til heilla og aukins jafnaðar við álagningu tekjuskatts, því að bæði hefur sýnt síg að frádrættirnir, sem leiddir eru í lög í einhverjum ákveðnum tilgangi, geta haft allt önnur áhrif og miklu viðtækari heldur en gert var ráð fyrir í upphafi, og sömuleiðis er það viðurkennd staðreynd að almennir, ótakmarkaðir tekjufrádrættir duga langbest þeim sem hæstar hafa tekjurnar, en koma þeim að miklu minna gagni, sem lágar hafa tekjur, og verka því gegn almennum tilgangi laganna um stighækkandi tekjuskatt, sem sagt auka á kjaramismun frekar en að draga úr honum.

Vaxtafrádrátturinn almenni, sem gilt hefur, er að mínum dómi sígilt dæmi um þetta. Hinn ótakmarkaði vaxtafrádráttur hefur tvímælalaust ýtt undir skuldasöfnun, og er þó síst bætandi á hversu verðbólgan hefur verkað í sömu átt. Þar að auki hefur það sýnt sig að þessa frádráttarheimild er hægt að misnota með því að einstöku gjaldendur kunna að geta búið sér til skuldir og vaxtagjöld af þeim sem ekki eru raunhæf. Nú er gert ráð fyrir að fjórðungur vaxtagjalda verði frádráttarbær eftir frv. Ég tel fyrir mitt leyti að samfara því þyrfti að setja þak á vaxtafrádráttinn. Ég tel að það hafi sýnt sig að fenginni reynslu, að eðlilegt sé að setja hámark á vaxtafrádrátt og miða þá við vaxtabyrði af meðalíbúð. Ótakmarkaður vaxtafrádráttur ásamt eignamyndun af óverðtryggðu lánsfé hefur t. a. m. ýtt undir það, þegar fólk byggir yfir sig, að menn byggja oft og einatt stærra en eðlilegar þarfir segja til um, til þess að græða bæði á verðþróun fasteigna og vaxtafrádrætti. Undir slíkan leka verður að mínum dómi ekki sett nema með því að vaxtafrádráttur hafi eitthvert hámark.

Afar þýðingarmikið atriði er, að nú er gert ráð fyrir að skilja algjörlega á milli launatekna manna og atvinnurekstrartekna. Það er strax mikil bót að því, að fyrir er tekið að reikningslegt tap af rekstri geti komið til frádráttar launatekjum af annarri starfsemi sama manns. Þarna er vegið að einni meginundirrót ósamræmis og óréttlætis í skattbyrði. Það er alkunna að ýmsir, sem rekstur hafa með höndum, eru í þeirri aðstöðu að þeir geta í rauninni ákveðið algjörlega að eigin geðþótta hverjar tekjur þeir telja sér til lífsframfæris. Reynt er í frv. að sjá við þessum vanda með því að leggja skyldu á sjálfstæða atvinnurekendur að telja sér fram eigi minni tekjur en þeir mundu hafa ef þeir ynnu sama starf í annarra þágu. Þetta er, eins og eðlilegt er, eitt umdeildasta atriði þessa frv. Ég vil gera þá grein fyrir afstöðu minni til þess, að séu öll ákvæði þess skoðuð í samhengi, bæði þau, sem fjalla um skylduna til að telja sér lágmarkslífeyristekjur, og þau ákvæði, sem um það fjalla að skattyfirvöld meti aðstæður í hverju tilviki, þá sé ég ekki betur en niðurstaðan verði í æðimörgum tilvikum að skattstjórar þurfi að framkvæma, hvað þessa menn varðar, álagningu sem mun mjög nálgast það að vera eftir efnum og ástæðum, eins og lengi gilti um útsvar. Slík álagning er að sjálfsögðu ætíð vandasöm, en ég tel að hún sé þó skárri kostur heldur en að halda áfram því fyrirkomulagi að það blasi við hinum almenna skattgreiðanda eftir hverja álagningu að nokkur hópur manna hefur þá aðstöðu að geta lækkað framtaldar tekjur sínar mjög verulega og langt niður fyrir það sem sannanlegt og sýnilegt er að hlutaðeigandi ver sér til lífsframfæris. Svo eru auðvitað enn önnur tilvik þar sem menn sem hafa rekstur með höndum og eru einyrkjar í sínum rekstri, takmarka kannske við sig neyslu meðan þeir eru að koma undir sig fótum, skulum við segja, eða vegna þrenginga í rekstri, og þá er sagt, að óréttlátt sé að skattleggja þá eins og þeir hefðu tekið meira út úr rekstrinum en þeir gera, og slíku jafnvel jafnað við eignaupptöku. Á það get ég ekki fallist, því að tekjurnar hafa myndast í rekstrinum, líka þær sem í hann eru lagðar, og það er ákvörðun rekstraraðilans hvort hann tekur þær sér til neyslu eða lífsframfæris eða hvort hann leggur þær í reksturinn til að styrkja hann. En tekjurnar hafa myndast á þessu tiltekna tímabili, og ég sé ekki að neitt réttlæti sé í því að þær séu ekki skattlagðar á eðlilegan hátt, alveg eins og t. d. tekjur launþega, því að hver er kominn til að segja að launþegi, t. d. iðnaðarmaður, sem vinnur hjá öðrum, vildi ekki gjarnan leggja einhvern hluta tekna sinna í rekstur eða fyrirtæki, og ég sé ekki annað en að þarna sé um að ræða mismun sem sé verið að taka fyrir með þessum nýju ákvæðum.

Þá er enn mjög umdeilt og áhrifaríkt ákvæði um hvernig fara skuli með tekjur giftra kvenna af launavinnu. Svokölluð 50% regla, sem nú hefur gilt í tvo áratugi u. þ. b., var að mínum dómi mjög vanhugsuð í upphafi og hefur haft í för með sér sívaxandi mismunun og misrétti eftir því sem lengra hefur liðið. Það blasir við, að sú regla, að kona, sem býr í hjónabandi, skuli geta dregið helming launatekna sinna frá skatti, veldur stórfelldri mismunun, t. a. m. meðal kvenna á vinnumarkaði eftir hjúskaparstétt þeirra svo og meðal heimila eftir því hvort eru tvær fyrirvinnur eða ein o. s. frv. Í stað þessarar reglu, sem allir virðast nú vera komnir að niðurstöðu um að sé ótæk, setur frv. reglu um helmingaskipti tekna hjóna í staðinn. Það er ljóst að þar er látið ráða tillit til framfærsluhlutverks heimilisins, bæði hvað snertir börn og hjónin, sem bera framfærsluskyldu hvort gagnvart öðru. En gegn þessari reglu er haldið fram sérsköttun og ýmis afbrigði tilnefnd sem til greina kæmu. Ég fæ ekki betur séð, en að öll þessi afbrigði, sem rædd hafa verið, eigi það sammerkt með helmingaskiptareglunni og reyndar þeirri reglu sem gilt hefur, að hjúskaparstaða konunnar hafi stórfelld fjárhagsleg áhrif á það, hvernig með tekjur hennar er farið, og einnig í mörgum tilvikum á það, hvernig farið er með tekjur beggja hjóna eftir því hver sérsköttunarregla ætti að gilda, t. d. þegar persónuafsláttur væri færanlegur milli hjónanna. Ég held það sé borin von að í þessu efni finnist regla sem allir geti orðið fyllilega ásáttir um, en niðurstaða þess starfs, sem fram undan er, að móta haldbetri reglu en þá sem hingað til hefur gilt, verði að það eigi sér stað nokkur tilfærsla á skattbyrði til þeirra, sem hafa notið mestra hlunninda af 50% reglunni, frá hinum, sem ýmissa ástæðna vegna hafa notið hennar í engu. Ég hef ekki orðið var við að því sé mótmælt, að slík tilfærsla eigi sér stað, en hún verður auðvitað mismunandi mikil eftir því hvort horfið er t. d. að helmingaskiptareglunni, þá yrði tilfærslan einna mest af þeim leiðum sem ég hef séð haldið fram, svo þarna er tvímælalaust um að ræða eitt flóknasta og erfiðasta úrlausnarefnið sem felst í þessu frv. En mismununin, sem fólk býr við eftir hjúskaparstétt, verður að mínum dómi ekki umflúin, hvort sem um er að ræða sérsköttun eða samsköttun hjóna. Það liggur í þeim ákvæðum, sem um heimilishald gilda og hjónaband, að með það er öðruvísi farið í okkar samfélagi heldur en afkomu og aðstöðu einstaklinga sem ekki eru í hjónabandi.

Þá vil ég víkja sérstaklega að þeim atriðum sem varða skattlagningu atvinnurekstrar, og þar ber hæst ákvæðin um meðferð söluhagnaðar af fyrnanlegum eignum og reglurnar um fyrningu. Það er mjög til bóta að með þeim ákvæðum, sem frv. gerir ráð fyrir, á ekki að vera unnt að margfyrna sömu eign með því að færa hana milli vasa við gervieigandaskipti. Hins vegar tel ég mjög orka tvímælis að það sé sanngjörn og heppileg regla, að fyrning lausafjár skuli geta átt sér stað um 30% á ári, þegar til lausafjár er talinn t. d. allur vélakostur fyrirtækja, öll skip útgerðarfyrirtækja og annað slíkt. Þarna held ég að of ríflega sé í lagt. Sömuleiðis sé ég ekki hver rök eru fyrir þeirri þriggja íbúðareglu, sem sett er fram í frv., að sérstaklega skuli fara með leigutekjur og söluhagnað af fyrstu þremur íbúðum sem sami eigandi á og rekur eða ráðstafar.

Loks vil ég leggja áherslu á það, að ákvæðið um meðferð varasjóðs, sem sagt að hann gangi til að mæta tapi fyrirtækja áður en að því kemur að tap sé frádráttarbært frá rekstrartekjum, er rétt ákvæði og samsvarar eðlilegri meðferð á því fé sem varasjóður er myndaður af.

Ég ætla ekki að víkja að fleiri atriðum af þessu tagi þó að ástæða væri til, en vil leggja sérstaka áherslu á þýðingu þeirrar kerfisbreytingar á meðferð skattamálanna sem gert er ráð fyrir í frv. og að sjálfsögðu má fylla út með mismunandi ákvæðum um einstök atriði. Það hefur oft verið talað um að einfalda skattakerfið, og því verður ekki á móti mælt að í þá átt er stefnt með því frv. sem hér liggur fyrir. Upp á síðkastið hefur heyrst það viðkvæði, að þarna séu embættismenn og skattyfirvöld í rauninni bara að búa í haginn fyrir sig og vinna sér til hægri verka á kostnað skattgreiðenda, skattyfirvöldum sé eiginlega engin vorkunn að búa við flókið skattakerfi, það sé þeirra að leysa þau vandamál sem það hefur í för með sér. En þetta er að mínum dómi mjög skammsýnt sjónarmið. Skattyfirvöld hafa sannarlega nóg að gera að fylgjast með því að skattkerfið vinni eins og því er ætlað, þó að ekki sé verið að gera það flóknara og erfiðara í framkvæmd en það endilega þarf að vera í samræmi við tilgang löggjafans. Það er vonlaust að skattyfirvöld, sem þurfa að standa í því að framkvæma óþarflega flókið, margbrotið og jafnvel í sjálfu sér sundurþykkt skattkerfi, geti sinnt því höfuðverkefni að fylgjast með að framkvæmdin í heild sé í samræmi við tilgang löggjafans og í samræmi við þau sanngirnis- og jafnréttissjónarmið sem verða að ríkja gagnvart skattborgurunum. Einföldun af þessu tagi er því ekki síður í þágu skattgreiðenda heldur en skattyfirvalda, því það eru þeir skattgreiðendur, sem telja rétt og samviskusamlega fram og greiða sín tilætluðu gjöld, sem liða við það ef þannig er búið í hendur skattyfirvalda að þau komast ekki til þess að framkvæma skatteftirlit að neinu gagni. Í þessu sambandi skiptir mjög miklu að færa stofna tekjuskatts og útsvars í svipað horf. Ég tek undir þær raddir, sem fram hafa komið, að mjög væri æskilegt að stíga það skref til fulls, en það er ekki gert eins og ákvæði þessa frv. eru.

Þá hefur það afar mikla þýðingu fyrir framkvæmd skattalaganna og skatteftirlitið, að allt sparifé og öll verðbréf eru gerð framtalsskyld skv. ákvæðum þessa frv. Slík almenn framtalsskylda er alger forsenda fyrir að skatteftirlit geti náð tilgangi sínum. Reglan, sem gilt hefur og gildir um undanþágu frá framtalsskyldu sparifjár þegar skuldir eru ekki fyrir hendi og um skattfrelsi sparifjár og vaxta af því sem umfram er skuldir, hefur í framkvæmd ruglað marga framteljendur svo í ríminu að það er mjög mikill misbrestur á því, að framtöl svari þeim kröfum sem skattalög gera. En reglan hefur verið svo flókin og svo erfitt að átta sig í einstökum tilvikum á hvernig henni beri að fylgja á réttan hátt, að fjöldi manna hefur komist upp með að láta eins og hún væri ekki til og eins og gilti regla um algera undanþágu fyrir sparifé og vexti af því. Og skattyfirvöld hafa ekki vegna þessarar óvissu og misskilnings, sem ríkt hefur í huga fólks, treyst sér til að framfylgja þeim ákvæðum sem nú eru í gildi. En breyting í þá átt, sem lagt er til í frv., er að mínum dómi ómissandi undirstaða fyrir virkt skatteftirlit í landinu.

Eins og kom fram í máli hv. síðasta ræðumanns, er einn flokkur í landinu sem hefur tekið þá stefnu að afnema alfarið tekjuskatt einstaklinga neðan við ákveðið tekjumark, og er þá talað um hátekjur einar sem skuli skattlagðar. Ég fyrir mitt leyti er andvígur þessari stefnu. Ég tel að það væri ástæðulaus uppgjöf að hætta við að framkvæma tekjuskattlagningu vegna þess að það liggur fyrir að um skeið hefur framkvæmdin tekist frekar óhönduglega. Ég held að reynslan af þeim sérfrádráttum og ívilnunum, sem við höfum haft í lögum um nokkra áratugi, hafi fært mönnum heim sanninn um hvernig einfalt og sæmilega skilvirkt skattkerfi getur verið, og ég tel tvímælalaust að þetta frv. sé verulegt skref í þá átt.

Það er almennt viðurkennt að eina skattakerfið, sem starfar til kjarajöfnunar og aðstöðujöfnunar, er tekju- og eignarskattur. Neysluskattar hafa hins vegar það eðli að þeir leggjast langþyngst á þá tekjulægstu. Ég tel að það væri óráð að hverfa alfarið í þá skattheimtu. Þar að auki vil ég nefna tvennt sem að mínum dómi mælir mjög eindregið gegn fráhvarfi frá tekjuskattskerfi og þá stighækkandi tekjuskatti, hversu mörg eða fá sem menn vilja hafa skattstigin. Það hlýtur að mínum dómi að vera forsenda fyrir því að afnema tekjuskatt, að menn telji að fyllsta réttlæti í tekjuskiptingu sé komið á. Og það er langt frá því að svo sé hér á landi eða reyndar í öðrum nálægum löndum sem ég þekki til. Í því sambandi vil ég alveg sérstaklega benda á dæmi sem ég tel að sé hróplegt víti til varnaðar þeim sem leggja nú til að horfið sé frá tekjuskatti og neysluskattar gerðir einráðir í skattheimtukerfinu. Það er fordæmi Sovétríkjanna, þau eru, held ég, eina iðnþróaða þjóðfélagið sem forðast tekjuskatt og tekur nær einvörðungu ríkistekjur í formi neysluskatta. Það þarf ekki lengi um það að ræða fyrir þá, sem fylgst hafa með málum og þekkja ástand þar, að þar mun tekju- og kjaramisrétti meira en er í nokkru sambærilegu iðnvæddu þjóðfélagi. Ég fæ ekki séð, með slíkt fordæmi fyrir augum, hvers vegna hv. 9. þm. Reykv. vill fara í fótspor Stalíns eða Bresnéfs í þessu efni.

Þegar skattskrár voru birtar s.l. sumar kvað við, eins og ég nefndi í upphafi máls míns, mikið ramakvein úr ýmsum áttum, eins og reyndar endranær, og fram komu lýsingar á því misrétti sem blasti við á skattskrám. Sérstaklega hafa mótmælin verið eindregin á ýmsum stöðum úti á landi, þeim stöðum þar sem fólk veit nokkurn veginn um afkomu hvert annars og sér hvernig ýmis undanþáguákvæði og sérfrádráttarákvæði gildandi skattalaga hafa valdið stórkostlegum mismun á skattbyrði einstaklinga og heimila. Þá gerðist það, að fram komu í málgögnum beggja stjórnarflokka mjög eindregnar yfirlýsingar um stefnu þeirra í þessum málum. Með leyfi hæstv. forseta, langar mig að lesa það sem stendur um skattamál í forustugrein Tímans, málgagn Framsfl., 5. ágúst í sumar. Þar segir undir fyrirsögninni: „Hvað mikið þarf til að löggjafinn vakni?“ — með leyfi hæstv. forseta:

„Nú ætti hins vegar að vera nóg komið, ósóminn hríðmagnast ár frá ári, meira ætti ekki að þurfa til þess að löggjafinn vaknaði eftir langan og ljótan draum. Það yrði ríkisstj. til mikils sóma ef hún tæki með festu á þessu máli sem gæti í senn skapað möguleika fyrir hækkun almenna frádráttarins og auknu jafnrétti. En taki stjórnin ekki forustuna verða einstakir þm. að hefjast handa og sjá hverju verður unnt að koma fram.“

Þetta birtist í Tímanum, málgagni annars stjórnarflokksins, 5. ágúst. Og 6. ágúst tekur Morgunblaðið, málgagn hins stjórnarflokksins, undir og vill ekki vera minna og segir m. a., með leyfi hæstv. forseta:

„Þjóðfélagsómagar dagsins í dag eru hins vegar þeir sem ranglega komast hjá eðlilegri sköttun til samfélagslegra þarfa, þiggja samfélagslega þjónustu er aðrir greiða. Það er lítil reisn yfir slíku hlutskipti, enn minni en hinna fyrri sveitarlima. Það er því óhjákvæmilegt að setja upp í þau göt, sem á skattkerfinu eru, og standa að því verki með hyggindum, en ekki heift. ... Það eina, sem þó er ekki hægt að gera í skattamálum nú, er það að gera ekki neitt. Þess ættu stjórnvöld að minnast.“

Hér liggja fyrir stefnuyfirlýsingar málgagna beggja stjórnarflokka um það mál sem nú hefur verið tekið á í frv. því sem hæstv. fjmrh. hefur lagt fram. Stjórnarflokkarnir hafa þann mikla meiri hl. á Alþ. sem allir vita. Nú er að því komið, sem málgögn þeirra hvöttu til í sumar, að fyrir liggja till. um nýja skattalöggjöf. Nú er tækifærið fyrir stjórnarflokkana að standa við stóru orðin frá í sumar og áður. Með því hlýtur að verða fylgst hvernig þm. þeirra standa við yfirlýsta stefnu flokka sinna í meðferð þessa máls.