28.10.1976
Sameinað þing: 11. fundur, 98. löggjafarþing.
Sjá dálk 288 í B-deild Alþingistíðinda. (211)

1. mál, fjárlög 1977

Fjmrh. (Matthías Á Mathiesen):

Herra forseti. Eins og fram kemur í upphafi athugasemda við fjárlagafrv. er nú útlit fyrir að þau meginmarkmið, sem ríkisstj. hafði sett sér í efnahagsmálum, muni að verulegu leyti nást á þessu ári. Þessi markmið voru: Að draga úr viðskiptahallanum við útlönd, að hægja á hraða verðbólgunnar og tryggja fulla atvinnu. Stjórn fjármála ríkisins er ásamt stjórn peningamála og hóflegri stefnu í launamalum mikilvægasta tækið til að ná þessum markmiðum. Sá árangur, sem máðst hefur, byggist að miklu leyti á því, að á árinu 1978 er allt útlit fyrir að takist að eyða þeim mikla halla sem verið hefur á ríkisbúskapnum á árunum 1974 og 1975 og koma í veg fyrir að útgjöld ríkisins í hlutfalli við þjóðartekjur haldi áfram að hækka.

Sá árangur, sem nú hefur náðst í efnahagsmálum, er þó aðeins áfangi á langri og erfiðri leið. Þótt horfur séu á að á árinu takist að koma viðskiptahallanum við útlönd niður í 4% af þjóðarframleiðslunni samanborið við tæplega 12% 1975, sem er betri árangur en við var búist fyrr á árinu, er hallinn enn mikill og verður að hverfa á næstu árum. Verðbólgan er enn mun örari en í nágrannalöndum okkar. Á meðan ekki hefur verið sigrast á viðskiptahalla og verðbólgu er atvinnuástandið heldur ekki tryggt. Það skiptir því meginmáli að áfram sé stefnt að þeim markmiðum, sem sett hafa verið, og stjórn fjármála og peningamála sé hagað á þann hátt að mark­ miðunum verði náð. Í því ljósi verður að skoða fjárlagafrv. fyrir árið 1977.

Við íslendingar eigum ekki einir þjóða í erfiðri glímu við viðskiptahalla og verðbólgu. Þessi vandamál hafa verið meginviðfangsefni viðast hvar í heiminum á undanförnum árum, jafnvel í þeim löndum sem áður höfðu náð mestum stöðugleika og bestum árangri í stjórn efnahagsmála. Um skeið, á árinu 1974 og byrjun árs 1975, leit jafnvel út fyrir að framleiðslusamdrátturinn yrði annaðhvort að langri og alvarlegri kreppu eða lyktaði með nýju verðbólguskeiði sem gæti leitt til nýrrar efnahagskreppu. Sem betur fer hefur ekki tekist svo illa til. Flestum bjóðum heims hefur með erfiðum aðgerðum tekist að rétta við efnahag sinn, auka framleiðslu og atvinnu, en draga jafnframt úr verðbólgu og viðskiptahalla. Nú eru horfur á því, að þjóðarframleiðsla muni yfirleitt fara vaxandi á næstu árum og atvinnuástand batna, betra jafnvægi muni nást í viðskiptum landa á milli og verðbólga muni ekki aukast á nýjan leik. Í þessum efnum er þó vandrataður hinn gullni meðalvegur og víðast hvar ríkir veruleg verðbólga, auk þess sem erfið greiðslustaða margra landa er enn mikið áhyggjuefni, og enn eiga mörg lönd við alvarlegt atvinnuleysi að stríða.

Þróun efnahagsmála á undanförnum árum hefur leitt í ljós mikilvægar staðreyndir sem þeir, er með stjórn efnahagsmála fara, verða að taka tillit til. Þessar staðreyndir skipta okkur íslendinga einnig miklu máli og við hljótum að taka mið af þeim í stjórn okkar eigin mála.

Í fyrsta lagi virðist ekki unnt að ná helstu markmiðum í efnahagsmálum, svo eitthvað vari, nema takast megi að ná þeim öllum í senn að verulegu leyti. Það er ekki unnt að tryggja atvinnu til langframa ef ekki tekst að vinna bug á viðskiptahallanum og verðbólgunni. Á hinn bóginn stoðar lítið að halda verðbólgu í skefjum og eyða viðskiptahalla ef þessum markmiðum verður ekki náð nema með atvinnuleysi. Þess vegna verður að ná þeirri samræmingu í stjórn efnahagsmála og þeirri samstöðu á milli stétta og hagsmunahópa að komist verði sem næst öllum þeim efnahagslegu markmiðum sem stefnt er að. Í öðru lagi er áframhaldandi vöxtur framleiðslu mikilsvert markmið í efnahagsmálum og svo mun enn verða um langt skeið, Þótt mönnum séu nú ljósari en áður ýmsir fylgikvillar hagvaxtar og reynt sé að varast þá, verður margvíslegum þörfum manna og þjóða ekki sinnt nema með tilstyrk aukinnar framleiðslu. Þessar þarfir, sem enn er ekki sinnt sem skyldi, eru til staðar í ríkum mæli, jafnvel í þeim löndum sem lengst eru komin á framfarabraut. Enn meira máli skiptir þó, að úr fátæktinni í heiminum verður ekki dregið nema með meiri framleiðslu, ekki aðeins þar sem fátæktin er við lýði, heldur einnig í velmegunarlöndunum sem þá gætu í vaxandi mæli miðlað öðrum af auðlegð sinni. Eigi vaxandi framleiðsla hins vegar að vera meginmarkmið í efnahagsmálum eins og verið hefur, verður að halda við réttum skilyrðum til þeirrar aukningar. Þessi skilyrði eru ekki síst heilbrigt atvinnulíf þar sem vinnusemi og framtak fá að njóta sín og eðlileg arðsemi nýtur viðurkenningar. Í þriðja lagi verður að gæta hófs í útgjöldum ríkisins og í skattlagningu þegnanna. Ekki er unnt að líta svo á að leiðin til að leysa hvers konar vanda sé að einbeita ríkiskerfinu að þeim og auka útgjöld ríkisins í því skyni. Tilraunir í þessa átt viða um heim hafa sennilega átt drjúgan þátt í aukinni verðbólgu undanfarinna ára, án þess að sá árangur hafi náðst sem menn höfðu vænst. Það verður því að leita hagkvæmari og ódýrari leiða en sífelldrar eflingar ríkisvaldsins. Það er ekki heldur unnt að líta svo á að stöðugt megi jafna vaxandi ríkisútgjöld með hækkandi sköttum. Í sumum tilfellum má telja að í raun geti háir skattar verið uppspretta verðbólgu, auk þess sem þeir kunna að draga úr vilja manna til starfa og framtaks. Þegar svo er komið, eru skattamálin á villigötum.

Það er skoðun mín að ekki verði hjá því komist að taka tillit til þeirra staðreynda, sem ég hef nú lýst, við mótun efnahagsstefnu hér á landi og þá ekki síst við mótun stefnunnar í fjármálum ríkisins. Það er á þeim grundvelli sem unnið hefur verið að undirbúningi þessa frv. Hér er þó enn aðeins um áfanga að ræða, eins og ég gat um áðan, og eigi varanlegur árangur að nást, er á næstu árum nauðsynlegt að stefna að víðtækari endurskoðun og umbótum jafnt ú útgjöldum sem í sköttum. Það er mikilvægt að unnið sé að þessu af fullri festu, að leitað sé nýrra og hagkvæmari leiða í þeim málaflokkum, sem ráða mestu um útgjöld ríkisins og stefnt sé að réttlátari og hóflegri skattheimtu.

Á fyrstu níu mánuðum ársins hefur þegar komið fram verulegur bati á jöfnuði rekstrargjalda og rekstrarekna ríkissjóðs, og ég vík nánar að hér á eftir standa nú vonir til að fjárhagur ríkisins réttist verulega við, þannig að grynnt verði á skuldum við Seðlabankann. Þetta eru mikil umskipti frá síðustu tveimur árum sem hafa verið ríkissjóði erfið. Það leikur ekki vafi á því að ríkisfjármálin í ár hafa átt sinn þátt í því að miðað hefur verulega í jafnvægisátt í þjóðarbúskapnum. En betur má ef duga skal. Segja má að eins og nú árar sé traustur fjárhagur ríkisins enn brýnni en verið hefur, þar sem viðskiptaárferðið hefur nú snúist okkur í hag á ný. Er þjóðinni nú mikil nauðsyn að nota þessa hagsbót til þess að styrkja stöðu þjóðarbúsins út á við, en ekki til þess að auka útgjöld að sinni. Til þess að ná því marki að rétta stöðu þjóðarbúsins út á við enn á næsta ári, þannig að viðskiptahalli næsta árs verði hálfu minni en verður á þessu ári eða 2–21/2 % í stað 4% af þjóðarframleiðslu, verður áfram að treysta stöðu ríkissjóðs. Af þessum þjóðhagslegu ástæðum, en jafnframt af því að á ýmsum sviðum knýja brýnar útgjaldaþarfir fast á, og nægir hér að nefna dómsmál, löggæslu og landhelgisgæslu, er í þessu frumvarpi lagt til að 18% vörugjaldinu verði haldið allt næsta ár. Hér kemur einnig til að mæta þarf tekjumissi vegna lækkunar tolla skv. viðskiptasamningum okkar við önnur ríki, eins og ég vík að hér á eftir. Við ríkjandi aðstæður í efnahagsmálum tel ég ekki skilyrði til að lækka hið sérstaka vörugjald, og nú ríður á að halda því jafnvægi í ríkisbúskapnum sem ætla má að náist nú eftir tvö erfið ár Í þessu sambandi tel ég rétt að geta þess, að í mörgum nágrannaríkjum okkar hefur halli á ríkisbúskapnum verið alvarlegt vandamál að undanförnu, og greiðsluhalli á fjárlögum miðað við þjóðarframleiðslu varð jafnvel meiri en hér var á árunum 1974 og 1975. Með þessu er ekki dregið úr því að aðhald í ríkisfjármálunum er nauðsynlegur liður í baráttunni við verðbólgu og viðskiptahalla, en það sýnir glöggt að hægar er sagt en gert að halda hallalausum fjárlögum þegar þjóðartekjur minnka. Tekjur ríkissjóðs dragast að stofni saman, þegar kaup­ geta þjóðarinnar rýrnar, en ríkisútgjöldin minnka ekki sjálfkrafa að sama skapi og eiga e.t.v. ekki að gera það að fullu.

Með þennan bakgrunn í huga er hins vegar þeim mun brýnna, þegar betur horfir um þjóðarhag, að treysta stöðu ríkissjóðs, og á þeirri meginskoðun er fjárlagafrv, reist.

Traust stjórn á fjármálum ríkisins byggist m.a. á haldgóðum og tímabærum upplýsingum um ýmsa þætti ríkisfjármála, bæði hjá ríkissjóði sjálfum og einstökum stofnunum og ríkisfyrirtækjum.

Sú nýskipan, sem upp var tekin í byrjun þessa árs, með gerð áætlana um greiðsluþarfir ríkisstofnana innan fjárlagaársins, samtímabókun og endurskoðun bókhaldsgagna, ásamt vikulegum samanburði við greiðslur úr ríkissjóði, hefur leitt til virkari heildarstjórnar ríkisfjármálanna. Sú mikla vinna, sem þessu varð samfara hjá ríkisbókhaldinu í upphafi þessa árs, varð þess valdandi að ekki tókst að ljúka gerð A-hluta ríkis­ reiknings fyrir þinglausnir. Liggur ríkisreikningurinn 1975 í heild frammi við 1. umr. fjárlagafrv. eins og áður hefur verið.

Telja verður mjög brýnt að flýta uppgjöri ríkisreiknings, þannig að við gerð fjárlaga séu tiltækar upplýsingar um þróun útgjalda hjá öllum stofnunum og ríkisfyrirtækjum. Nú í októbermánuði sendi fjmrn. ráðuneytum og stofnunum ríkisins fyrirmæli um að viðkomandi aðilar gerðu skil á uppgjöri ársins 1976 eins fljótt og unnt er á árinu 1977, þar sem ákveðið hefur verið að A- og B-hlutar ríkisreiknings ársins 1976 skuli birtir eigi siðar en í fok aprílmánaðar n.k. Þá hef ég lagt til að í fjárlagafrv. fyrir árið 1978 skuli einnig birtar reikningstölur ársins 1976 og fjárlög 1977, þannig að alþm. geti séð á einum og sama stað þróun útgjalda hjá hinum einstöku stofnunum og ríkisfyrirtækjum yfir þriggja ára tímabil.

Við mat á útgjöldum einstakra stofnana og ríkisfyrirtækja við undirbúning fjárlagagerðar var höfð hliðsjón af niðurstöðutölum ríkisreiknings 1975 og þegar heimiluðum útgjöldum 1976. Vegna þessara upplýsinga má ætla að útgjaldatölur, sem fram koma í frv., séu raunhæfari, enda er það algjör forsenda þess að hægt sé að nýta fjárlög sem stjórnunartæki, að heimiluð útgjöld hinna einstöku stofnana og ríkisfyrirtækja séu raunhæf og í samræmi við þá starfsemi sem ákveðin er á hverjum tíma. Fjvn. Alþingis mun að sjálfsögðu fá allar þessar upplýsingar til nota fyrir störf sín.

Ég hef óskað eftir því að ríkisreikningsnefnd taki til athugunar hugmyndir um að breyta framsetningu fjárlaga og ríkisreiknings, sérstaklega með tilliti til gildis þeirra upplýsinga sem stjórnunar- og eftirlitstækis, og jafnframt hvort núverandi skipting útgjalda eftir tegundum komi að tilætluðum notum. Mun fjvn. Alþingis svo og kjörnum endurskoðendum ríkissjóðs gerð grein fyrir störfum nefndarinnar, þannig að við undirbúning verks þessa, sé unnt að taka tillit til óska þessara aðila.

Ljóst er að veigamikill þáttur aukins aðhalds og eftirlits með útgjöldum ríkisins er það eftirlít sem ríkisendurskoðun annast. Sú nýskipun, sem tekin !hefur verið upp varðandi samtímaendurskoðun allra þeirra greiðslugagna, sem greiðast hjá ríkisféhirði, er mjög mikilvægt skref í átt til meira aðhalds í meðferð fjármuna ríkisins. Hins vegar er ljóst, að efla þarf til muna þetta eftirlit hjá þeim stofnunum ríkisins sem sjálfar annast fjárvörslu. Í þessu sambandi telur ríkisendurskoðandi að efla eigi innri endurskoðun hinna stærri stofnana ríkisins, en ríkisendurskoðun annist einkum skipulagningu og umsjón þeirrar endurskoðunar sem fram fer hjá hverri stofnun. Hér er um viðamikið verkefni að ræða sem þarfnast rækilegs undirbúnings. Ég tel afar nauðsynlegt að verkefni þessu sé hraðað eins og kostur er og stefnt sé að þessu marki á næstu tveimur til þremur árum.

Ég hef áður lagt á það áherslu, að ekki má missa sjónar á því að allur kostnaður af starfsemi opinberra aðila er borinn sameiginlega af þegnunum, og því er það skylda þeirra, sem með stjórn fara á hverjum tíma, að gæta þess að þeim fjármunum sé varið á sem hagkvæmastan hátt. Sérstaklega er þetta atriði þýðingarmikið þar sem opinber rekstur nýtur ekki sama aðhalds og rekstur einstaklinga og félaga sem er háður samkeppni innanlands og utan.

Eins og ég gat um í fjárlagaræðu minni fyrir árið 1976, taldi ég nauðsynlegt að athugun færi fram á hvort grundvöllur sé fyrir ýmissi atvinnu- og þjónustustarfsemi, sem hið opinbera hefur verið unnt að sinna þessu starfi sem skyldi almannahagsmunum að sú starfsemi skuli vera í höndum einstaklinga eða félaga þeirra. Ekki hefur verið unnt að sinna þessu starfi sem skyldi vegna annarra verkefna sem meiri áhersla hefur verið lögð á í starfsemi ráðuneytisins, en ábendingar hafa verið gerðar um að meta þyrfti að nýju hvort nauðsynlegt sé að reka á vegum ríkisins sérstaka skipaútgerð og ferðaskrifstofu sem ekki sinna öðrum verkefnum en einkaaðilar á sama sviði. Samhliða þessum athugunum tel ég raunar nauðsynlegt að gerð verði könnun á starfsemi og rekstri allra ríkisstofnananna. Kannað verði hver sé tilgangur með starfi hverrar stofnunar, og jafnframt verði skoðað á hvern hátt þeim tilgangi sé náð og hvernig fjármunum, sem löggjafinn ætlar til viðkomandi starfa, sé varið. Ekki er ástæða til að taka almenna ákvörðun um það í eitt skipti fyrir öll hver skuli vera hlutdeild ríkisins í atvinnurekstri landsmanna. Ég hef áður gert grein fyrir því og lýst þeirri skoðun minni og leyfi mér að ítreka hana þér, að ríkið eigi ekki aðild í neins konar atvinnustarfsemi í landinu í samkeppni við einstaklinga eða félög sem sinnt geta þeim störfum á fullnægjandi hátt, heldur láti þeim þau verkefni eftir.

Ákvarðanir um þessi atriði ætti að taka á grundvelli könnunar þeirrar, sem ég gat um áðan, og aðstæðna á hverjum tíma. En meginstefnan á að vera skýr. Hér er um yfirgripsmikil verkefni að ræða sem krefjast samstarfs margra aðila innan ríkiskerfisins. Ljóst er að vinna verður að verkefni þessu í áföngum og nálgast markið með því að taka fyrir á hverju ári ákveðinn fjölda ríkisstofnana. Á næsta ári mun hafist handa við þetta verkefni, og mun ég fela fjárlaga- og hagsýslustofnun ásamt ríkisendurskoðun að hafa umsjón með verkefni þessu.

Áformað var að starfsmannaskrá ríkisins kæmi út um leið og fjárlagafrv., eins og verið hefur, en af ýmsum ástæðum hefur það dregist nokkuð. Stafar sá dráttur fyrst og fremst af því, að skráin er nú unnin á allt annan og nákvæmari hátt en á síðasta ári og reyndist undirbúningsvinnan mun lengri en búist var við í upphafi. Skráin mun verða afhent þingmönnum eftir u.þ.b. vikutíma.

Skráin er nú tölvuunnin, og þess má geta, að meðal nýmæla í skránni er að öllum stöðum innan ríkiskerfisins hefur verið gefið ákveðið númer. Ætti það að auðvelda að mun allt eftirlit með breytingum á starfsmannahaldi ríkisins og auk þess gæti skráin komið að notum á ýmsan hátt, eins og t.d. við ákvarðanatöku í samningamálum.

Við þau ótryggu skilyrði, sem íslenskt efnahagslíf býr við, bæði heima fyrir og erlendis, og ekki verður ætið við ráðið, reynist jafnan erfitt að láta fjárhagsáætlanir standast í fjárhæðum. Á líðandi ári hafa komið til sérstök viðfangsefni á sviði landhelgisgæslu og fiskverndar sem krafist hafa aukinna útgjalda úr ríkissjóði og jafnframt aukinnar tekjuöflunar. Þá voru greiðsluáætlanir ríkissjóðs endurskoðaðar rækilega í byrjun árs. M.a. af þessum orsökum var lagt fram sérstakt efnahagsmálafrv. í maímánuði s.l. þar sem gerð var grein fyrir nýjum áætlunum um ríkisfjármál á árinu. Í þessum áætlunum var gert ráð fyrir að útgjöld ríkisins ykjust úr 58 857 millj. kr. skv. fjárlögum í 65 537 millj. kr., eða um 6 680 millj. kr., og tekjur úr 60 342 millj. kr. í 66 562 millj. kr., eða um 6 220 millj. kr. Þá var gert ráð fyrir tæplega 200 millj. kr. bata á lánahreyfingum, þannig að heildargreiðsluafkoman mundi rýrna um 260 millj. kr. frá áætlun fjárlaga, en verða þó hagstæð um röskar 100 millj. kr.

Frá því að þessi áætlun var gerð í maímánuði hafa ríkisfjármálin verið endurmetin. Virðist nú mega ætla að útgjöldin aukist enn til áramóta um 2 400–2 500 millj. kr. og verði í heild nálægt 68000 millj. kr. Á sama hátt hafa tekjur verið áætlaðar að nýju, og hefur áætlunin frá maí hækkað um 2 300–2 400 millj. kr., en heildartekjur ársins eru nú áætlaðar um 68 900 millj. kr. Á lánahreyfingum má gera ráð fyrir óhagstæðum jöfnuði að fjárhæð um 900 millj. kr., sem er óbreytt áætlun frá maí s.l., og er því reiknað með að greiðsluafkoma ríkissjóðs verði í jöfnuði á árinu 1976.

Mun ég nú gera nánari grein fyrir þróun gjalda og tekna frá því að fjárlög ársins voru afgreidd í desember s.l.

Gjaldahlið. Af einstökum gjaldaflokkum hefur langmest hækkun orðið á framlögum til almannatrygginga, eða samtals 3120 millj. kr., og eru þá bæði lífeyris- og sjúkratryggingaframlög meðtalin. Hér er fyrst og fremst um að ræða afleiðingu lagaákvæða um hækkun bóta lífeyristrygginga til samræmis við launahækkanir, auk sérstakrar rýmkunar ákvæða um tekjutryggingu og ákvarðana um hækkun daggjalda á sjúkrahúsum sem einnig ræðst að verulegu leyti af launaþróuninni. Á árinu hafa eftirtaldar hækkanir orðið á bótum lífeyristrygginga: 1. janúar 5%, 1. apríl 10%, 1. ágúst 9% almennt, en 18% að því er varðar tekjutryggingu, og auk þess verður 9% hækkun 1. nóv. vegna launahækkunar. Daggjöld á sjúkrahúsum hafa hækkað sem hér segir: 1. apríl 8.7% að meðaltali, 1. júlí 9.1% og frá 1. okt. um 12.8%.

Gert er ráð fyrir að laun hækki um 1 800 millj. kr. frá fjárlögum ársins vegna beinna kauptaxtahækkana, og eru þá ekki meðtaldar sérstakar ráðstafanir sem vikið verður að hér á eftir, þar sem skipting á tegundir gjalda er ekki fullljós fyrir fram. Eftirfarandi hækkanir hafa orðið á launatöxtum frá síðustu fjárlagaáætlun: Í des. 1975 var greidd 0.6% verðlagsuppbót á laun, en ekki áætlað fyrir henni í fjárlögum. Í mars varð 6% almenn launahækkun og auk þess komu þá til láglaunabætur sem metnar hafa verið rösklega 1% á launalið. Í júlí varð 8.83% launahækkun að meðtalinni verðlagsuppbót, og einnig urðu nokkrar flokkahækkanir skv. úrskurði Kjaranefndar, en þær koma þó fyrst að fullu til framkvæmda í byrjun næsta árs. Loks varð 6% launahækkun 1. okt. og 3.11% verðlagsuppbót kemur til 1. nóv. n.k.

Eins og fram kom í greinargerð með efnahagsmálafrv., sem afgreitt var á Alþingi í maí s.l., var gert ráð fyrir 1000 millj. kr. í útgjaldaauka til eflingar landhelgisgæslu, fiskileitar og hafrannsókna, og er miðað við þessa tölu í áðurnefndri áætlun um heildargjöld ársins.

Þá er ljóst að vaxtagreiðslur munu fara verulega fram úr áætlun, í fyrsta lagi vegna þess, að þótt jöfnuður verði í ríkisfjármálunum þegar litið er á árið í heild, eru árstíðasveiflur slíkar í ríkisfjármálum hér á landi, að á hluta ársins er að jafnaði um að ræða allverulegan halla. Yfirdráttarvextir höfðu ekki verið áætlaðir í fjárlögum 1976. Í öðru lagi hefur verðlagshækkun og gengissig leitt til aukinna greiðslna af verð- og gengistryggðum lánum ríkissjóðs. Og loks hafa komið til vaxtagreiðslur af ríkissjóðsvíxlum sem ákvörðun hafði ekki verið tekin um að selja við afgreiðslu fjárlaga. Má telja líklegt að af þessum sökum muni vaxtagreiðslur fara um 600 millj. kr. fram úr fjárlagaáætlun.

Í efnahagsmálalögunum í maí s.l., sem ég gat um hér áðan, var og gert ráð fyrir 450 millj. kr. fjárþörf vegna vegagerðar, þegar tekið hafði verið tillit til nýrra áætlana um markaða tekjustofna, og var fjár til þessa annars vegar aflað með hækkun leyfisgjalds af bifreiðum, 150 millj. kr., og hins vegar með fjáröflun í formi skyldusparnaðar, 300 millj. kr. Í sömu lögum voru auk þess ákvæði um aukin útgjöld til hafnamála, landbúnaðarmála o.fl., samtals 420 millj. kr. Einnig var talið að breyttar forsendur um þróun verðlagsmála o.fl. hefðu þau áhrif á liðinn önnur rekstrargjöld, að vænta mætti um 530 millj. kr. útgjaldaauka vegna hækkunar á aðkeyptum rekstrarvörum og þjónustu sem óhjákvæmilega fylgir almennri verðlagshækkun, en auk þess yrði nokkur hækkun vegna ýmissa lögboðinna rekstrargjalda.

Auk þeirra þátta, sem nú hafa verið raktir, má vænta nálægt 650 millj. kr. umframgreiðslna til ýmissa þarfa sem þegar hafa verið samþykktar eða hugsanlega gætu komið til greiðslu fyrir lok ársins. Má hér nefna Aflatryggingasjóð og enn fremur uppbætur á útfluttar landbúnaðarafurðir. Loks nemur hækkun markaðra tekjustofna í útgjaldahlið 570 millj. kr. í samræmi við nýja tekjuáætlun fyrir árið í heild, sem ég mun nú víkja að.

Tekjuhlið. Eins og áður er getið, er nú talið að heildartekjur ríkissjóðs á þessu ári muni nema 68.9 milljörðum króna, en það er 8.5 milljörðum króna meira en gert var ráð fyrir í fjárlögum. Helstu ástæður þessa tekjuauka má annars vegar rekja til sérstakra ráðstafana í ríkisfjármálum, en hins vegar til tekju- og veltubreytinga í þjóðfélaginu umfram fjárlagaforsendur. Langveigamestu ráðstafanirnar, sem snert hafa tekjuhlið fjárlaganna, voru gerðar með löggjöfinni um efnahagsmál í maí, en þá voru tekjur hækkaðar um 1900 millj. kr., aðallega með hækkun vörugjalds, en um leið var leyfisgjald af jeppum hækkað til samræmis við fólksbíla. Bensíngjald, sem heimilt er að breyta skv. breytingu byggingarvísitölu, hefur verið hækkað tvívegis á árinu, en af öðrum gjaldahækkunum má nefna verðhækkun áfengis og tóbaks í mars. Af helstu breytingum einstakra tekjuliða frá fjárlögum má nefna að vegna meiri tekjuaukningar á árinu 1975 en áður var talið er tekjuskattur einstaklinga talinn verða 500 millj. kr. umfram fjárlög.

Tekjuskattur félaga er talinn verða um 600 millj. kr, umfram fjárlagaáætlun, þar sem hagur fyrirtækja 1975 varð mun betri en reiknað hafði verið með við samþykkt fjárlaga. Gjöld af innflutningi eru áætluð verða um 2 000 millj. kr. meiri en reiknað var með í fjárlögum. Helmingur þessa stafar af almennum innflutningi umfram spá í desember s.l., en auk þess veldur bensínhækkunin um 200 millj. kr. tekjuauka og talsverð aukning bílainnflutnings hefur í för með sér um 400 millj. kr, tekjuauka af innflutningsgjaldi af bílum. Ég hef þegar minnst á hækkun vörugjaldsins í maí, en samtals er reiknað með að tekjur af því fari 1 700 millj. kr. fram úr fjárlagatölum. Vegna meiri veltubreytinga en gert var ráð fyrir í fjárlagaforsendum, einkum vegna launahækkana á árinu, er söluskattur talinn verða um 2400 millj, kr. meiri en í fjárlagaáæti­ un. Þá valda launahækkanir um 300 millj. kr. aukningu launaskatts, en auk þess má ætla að rekstrarhagnaður ÁTVR verði 300 millj, kr. meiri en í fjárlagaáætlun. Eins og áður sagði valda þessar breytingar ásamt öðrum smávægilegri um 8500 millj. kr. tekjuaukningu, en þar af nemur hækkun beinna skatta rúmlega 1 milljarði kr. Hlutfall beinna skatta af heildarskatttekjum ríkisins mun því enn fara lækkandi og verður ekki hærra en 16% heildartekna skv. þessum áætlun um.

Afkoma ríkissjóðs á árinu 1975. Ríkisreikningur fyrir árið 1975 hefur verið afhentur hv. alþm. ásamt tölulegri greinargerð ríkisbókhaldsins um afkomu ríkissjóðs á því ári. Ríkisreikningurinn hefur jafnframt verið afhentur yfirskoðunarmönnum Alþingis til meðferðar. Er þess að vænta að reikningurinn með athugasemdum þeirra, ef einhverjar verða, svörum mínum og tillögum þeirra, verði lagður fyrir Alþingi síðar á þessu þingi.

Ríkisreikningurinn skiptist eins og áður í A- og B-hluta, þar sem A-hlutinn nær yfir fjárreiður ríkissjóðs og ríkisstofnana og B-hlutinn yfir fjárreiður fyrirtækja og sjóða ríkisins.

Greinargerð ríkisbókhaldsins um afkomu ríkissjóðs er eins og áður fyrst og fremst framsetning á helstu niðurstöðum ríkisfjármálanna skv. ríkisreikningi. Greinargerð sem þessa, sem afhent hefur verið hv. alþm. við 1. umr. fjárlagafrv. hefur ríkisbókhaldið tekið saman allt frá því að gerð var grein fyrir afkomu ársins 1970 við 1. umr. fjárlagafrv. fyrir árið 1972.

Ég vil leyfa mér að vísa til ríkisreiknings og þessarar greinargerðar varðandi afkomu ársins 1975. Ég mun þó gera örstutta grein fyrir helstu niðurstöðum reikningsins. Áður en ég geri það þykir mér rétt að rifja upp það, sem fram kom um horfur í ríkisfjármálum 1975 í grg. fjárlagafrv. fyrir árið 1976 s.l. haust og í umr. um frv.

Eins og þm. rekur minni til, var í grg. frv. reiknað með því að útgjöld ríkissjóðs árið 1975 yrðu 51 milljarður króna, en tekjurnar 49.7 milljarður króna, þ.e. reiknað var með 1 300 millj. kr. hærri gjöldum en tekjum, og var þá miðað við innheimtar tekjur og niðurskurð ríkisútgjalda um 2 milljarða kr., er reyndist 1 milljarður. Reyndin varð hins vegar sú, að útgreidd gjöld urðu 57.4 milljarðar króna, en innheimtar tekjur:19.3 milljarðar. Þannig er ljóst að sú útgjaldaáætlun stóðst illa. Hér ber ýmislegt til. Bæði er hér um að ræða áhrif verðbólgunnar á ýmsa liði og galla í upplýsingakerfinu — galla sem ég tel að nú hafi verið lagfærðir að verulegu leyti. Eins kom á daginn að undirstaða útgjaldaáætlunar fjárlagaársins með áorðnum breytingum gaf ekki í öllum greinum rétta mynd af raunverulegum aðstæðum. Strax um s.l. áramót var gefin út fréttatilkynning um greiðsluafkomu ríkissjóðs 1975 skv. bráðabirgðatölum. Jafnframt var hafist handa við að treysta undirstöðu nýrrar greiðsluáætlunar ríkissjóðs sem síðan var gerð grein fyrir þegar efnahagsmálafrv. var til meðferðar s.l. vor. Áætlun um greiðsluafkomu ríkissjóðs á þessu ári tel ég vera reista á miklu traustari grunni en var fyrir ári, og vísa ég í því sambandi til þess sem fram kom hér að framan um bætta upplýsingaöflun á þessu sviði, sem ekki verður nógsamlega undirstrikað, að er forsenda allrar fjármálastjórnar ef vel á að vera.

Greiðsluafkoma ríkissjóðs á árinu 1975 skv. breytingu sjóðseignar, innstæðna og skulda á ávísana- og hlaupareikningum við Seðlabanka Íslands og innlánsstofnanir ásamt breytingu lánareikninga við Seðlabankann var óhagstæð á árinu 1975 um 4 928 millj, kr., og að viðbættu láni við Seðlabankann vegna ábyrgðar ríkissjóðs á verðtryggingu Verðjöfnunarsjóðs fiskiðnaðarins að fjárhæð 846 millj. kr. varð greiðslan óhagstæð um 5 774 millj. kr.

Að frátöldum lánareikningum við Seðlabankann og að víðbættum breytingum á ýmsum innstæðum (einkum óinnheimtum tekjum) og ýmsum lausaskuldum (einkum ógreiddum gjöldum og geymdu innheimtufé), varð greiðslujöfnuðurinn óhagstæður um 2311 millj. kr. Sú fjárhæð ásamt neikvæðum lánajöfnuði að fjárhæð 6507 millj. kr., að meðtöldum lánum við Seðlabankann, sýnir skuldaaukningu ríkissjóðs nettó, að fjárhæð 8818 millj. kr. Þessi skuldaaukning ríkissjóðs stafar annars vegar af óhagstæðum endurmatsjöfnuði að fjárhæð 1285 millj. kr., sem er nær eingöngu vegna bókfærðrar hækkunar skulda í erlendri mynt í árslok vegna gengismunar á árinu. Hins vegar kemur fjárhæðin fram í gjöldum umfram tekjum á rekstrarreikningi að fjárhæð 7533 millj. kr. Mun ég nú gera nánari grein fyrir þeirri fjárhæð, en hún er munur heildargjalda A-hluta ríkisreiknings að fjárhæð 58577 millj. króna og heildartekna að fjárhæð 51044 millj, kr.

Þessar síðastnefndu fjárhæðir gjalda og tekna eru gerðar upp á rekstrargrunni, en ekki greiðslugrunni, þ.e. uppgjörið miðast við álagðar tekjur annars vegar og áfallnar greiðsluskuldbindingar hins vegar, en ekki innheimtar tekjur og útgreidd gjöld.

Tekjur. Fjárlög gerðu ráð fyrir tekjum að fjárhæð 47 626 millj. kr. Innheimtar tekjur reyndust 49 343 millj. kr., en tekjufærsla varð 51 044 millj. kr. Innheimtar tekjur urðu því aðeins 1 717 millj. kr. umfram fjárlög eða 3.6%, þrátt fyrir þá miklu þenslu sem var í efnahagslífinu.

Söluskattur var eins og áður aðaltekjustofn ríkissjóðs. Nam hann 17 885 millj. kr. eða 35% heildartekna. Á árinu 1974 var hliðstæður hundraðshluti 31.5% og á árunum 1973 og 1972 23%.

Innheimtur söluskattur nam 289 millj. kr. umfram fjárlög eða aðeins 1.7%.

Almenn aðflutningsgjöld voru annar stærsti líður í tekjum ríkissjóðs og námu 10118 millj. kr. eða 331 millj. kr. umfram fjárlög. Önnur gjöld af innflutningi námu 2 355 millj. kr. og þar af innflutningsgjald af bensíni og gúmmígjaldi 1701 millj. kr. og innflutningsgjald af bifreiðum 622 millj. kr. Þessir tveir síðastnefndu liðir skiluðu 144 millj. kr. lægri tekjum en fjárlög gerðu ráð fyrir og er þar um 6% lækkun.

Innflutningstekjur námu 12 473 millj. kr. eða 24.4% heildartekna árið 1973, en námu 29.4% árið 1974. Vörugjald af innflutningi er ekki talið hér með.

Þriðji stærsti tekjuliður ríkissjóðs var sem fyrr tekju- og eignarskattar. Námu þeir 6104 millj. kr. eða 12.0% heildartekna. Tekjufærsla tekjuskatts nam 5 572 millj. kr., en innheimtan 5199 millj. kr. og hefur þá verið dregið frá tekjuskattinum það sem greitt var á árinu í barnabætur og persónufrádrátt og eftirstöðvar af skattafslætti frá árinu 1974. Þessi útgreiðsla nam 2 686 millj. kr. Fjárlög ætluðu 625 millj. kr. í skattafslátt, en með lögum nr. 11/1975, um ráðstafanir í efnahags- og fjármálum, var gerð veruleg breyting á meðferð fjölskyldubóta og skattafsláttur og barnabætur og persónuafsláttur tekinn upp í þeirra stað. Þessar ráðstafanir voru til hagsbóta fyrir þá sem verst voru settir. Innheimtur tekjuskattur varð 1695 millj. kr. lægri af þessum sökum en áætlað var í fjárlögum.

Fjórði stærsti teknaliður ríkissjóðs var hagnaður af rekstri Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins, er nam 4 736 millj. kr. eða 9.3% heildartekna. Innheimtan varð 589 millj. kr. umfram áætlun eða 14.2%, enda verðið hækkað tvisvar á árinu.

Fimmti stærsti teknaliðurinn var launaskattur, er nam 2935 millj. kr. eða 5.7% heildartekna. Innheimta hans nam 2 701 millj. kr. eða 301 millj. kr. umfram fjárlög, og er það um 12.5%.

Framangreindir fimm teknaliðir námu alls 44133 millj. kr. eða 86.5% heildartekna. Á árinu 1974 var hlutur þeirra 90.4%. Lækkunin er fyrst og fremst vegna lægri tekjuskatta, en einnig kemur til að á árinu voru lagðir á tveir nýir skattar. Annar var flugvallaskattur skv. fyrrnefndum lögum um ráðstafanir í efnahags- og fjármálum, er nam 204 millj. kr. og hinn var vörugjald skv. lögum nr. 65/1975. Nam það 1208 millj. kr.

Fjárlög ársins 1975 gerðu ráð fyrir gjöldum að fjárhæð 47 226 millj, kr. Niðurstaða reiknings varð, eins og áður sagði, 58577 millj. kr. eða 11.351 millj. kr. umfram fjárlög eða 24%.

Hluta þessarar hækkunar má rekja til áhrifa markaðra tekna og sérstakra lántöku- og gjaldaheimilda sem ekki voru með fjárhæðum fjárlaga. Sú hækkun er talin nema 2654 millj. kr. samkv. sérstöku yfirliti á bls. 187 í ríkisreikningi. Á móti kemur lækkun ríkisútgjalda um 1005 millj. kr. skv, heimild í lögum um ráðstafanir í efnahags- og fjármálum. Ef tekið er tillit til þessara líða urðu umframgjöldin 9702 millj. kr. Þá fjárhæð má síðan leiða að verulegu leyti af ýmsum almennum lagaákvæðum um fjárhagslegar skuldbindingar ríkissjóðs sem urðu hærri en gert var ráð fyrir í fjárlögum.

Í stórum dráttum skiptast framangreindar fjárhæðir sem hér segir:

Framlög til Tryggingastofnunar ríkisins urðu 16502 millj. kr. eða 2512 millj. kr. umfram fjárlög og þar af 329 millj. kr. vegna markaðra tekna.

Niðurgreiðslur urðu 5 586 millj. kr. eða 1828 millj. kr. umfram fjárlög.

Vextir og verðbætur af skuldum ríkissjóðs urðu 1 776 millj. kr. eða 1 064 millj. kr. umfram áætlun. Uppbætur á útfluttar landbúnaðarafurðir urðu 1102 millj. kr. eða 386 millj. kr. umfram fjárlög, og jarðræktarframlög urðu 353 millj. kr. eða 117 millj, kr. umfram fjárlög.

Gjöld Vegagerðar urðu 4 005 millj. kr. eða 462 millj. kr. umfram fjárlög, en 603 millj. kr. umfram ef tekið er tillit til lægri markaðra tekna að fjárhæð 141 millj. kr. hærri en fjárlög áætluðu.

Framangreindir fimm gjaldaliðir námu samtals 29 324 millj. kr. eða um helmingi heildargjalda. Er sú fjárhæð 6369 millj. kr. umfram fjárlög af fyrrgreindum 11.4 milljörðum. Ef tekið er tillit til áhrifa markaðra tekna Tryggingastofnunar og Vegagerðar er fjárhæðin 6181 millj. kr. og í samanburði við heildarfjárhæðina 9 702 millj. kr., er það 64% eða tæplega 2/3 hlutar umframgjalda.

Að öðru leyti vísa ég í ríkisreikning og greinargerð ríkisbókhalds, en minni þó á að með gjöldum eru taldar 846 millj. kr. vegna ábyrgðar ríkissjóðs á verðtryggingu Verðjöfnunarsjóðs fiskiðnaðarins samkvæmt lögum nr. 45/1975.

Skuldir ríkissjóðs á lánareikningum við Seðlabankann hækkuðu um 3 548 millj. kr. auk hækkunar gengisbundinna lána að fjárhæð 270 millj. kr. Skuldaaukningin skiptist þannig, að 1667 millj. kr. voru vegna breytinga á yfirdráttarskuld ríkissjóðs á aðalviðskiptareikningi, 931 millj. kr. vegna skulda Rafmagnsveitna ríkisins við ríkissjóð, 846 millj. kr. vegna Verðjöfnunarsjóðs fiskiðnaðarins, 329 millj. kr. vegna skulda Vegagerðar við ríkissjóð í ársbyrjun og 200 millj. kr, vegna skulda hennar við ríkissjóð í árslok og 168 millj. kr. vegna hlutafjárframlags ríkissjóðs til Íslenska járnblendifélagsins. Samtals eru þessar fjárhæðir 4141 millj. kr. Afborganir til Seðlabankans af lánum ásamt ýmsum öðrum minni háttar lánahreyfingum námu 593 millj. kr. á árinu.

Aðrar lánahreyfingar á teknum lánum fólu í sér skuldaaukningu að fjárhæð 2177 millj. kr. auk gengishækkunar að fjárhæð 1102 millj. kr. Þessi lántaka, nettó, var vegna landshafna 570 millj. kr., Vegagerðar 675 millj. kr., vegna hlutafjárframlags til Íslenska járnblendifélagsins 150 millj. kr. og vegna kaupa á togaranum Baldri fyrir Hafrannsóknastofnunina 322 millj. kr.

Ríkissjóður tók á sig 130 millj. kr. lán til Rafmagnsveitna ríkisins og 70 millj. kr. til landshafna af spariskírteinafé.

Ríkissjóður tók á sig 130 millj. kr. lán til Rafmagnsveitna ríkisins og 70 millj. kr. til landshafna af spariskírteinafé.

Skyldusparnaður á árinu 1975 skv. lögum um ráðstafanir í efnahags- og fjármálum nam 239 millj. kr. og er sú fjárhæð tekin sem lán. Þessar fjárhæðir námu samtals 2156 millj. kr.

Aðrar lántökur og útgreiðslur afborgana svarar til innstreymis að fjárhæð 21 millj. kr. Hlutafjáreign ríkissjóðs hækkaði um 456 millj. kr. á árinu og þar af voru 311 millj. kr. vegna hlutafjár í Íslenska járnblendifélaginu.

Ég tel mig nú hafa gert nokkra grein fyrir afkomu ríkissjóðs á árinu 1975 og vænti þess að þau atriði, sem ég hef drepið á hér, skýri í aðalatriðum fjármál ríkissjóðs á árinu 1975.

Þjóðhagsforsendur fjárlagafrv. eru reistar á frumdrögum þjóðhagsspár fyrir árið 1977, en samkvæmt þeim má búast við 1-2% aukningu þjóðarframleiðslu á næsta ári. Almenn þjóðarútgjöld, sem ráða miklu um innheimtu óbeinna skatta, gætu aukist um nálægt 2%.

Á útgjaldahlið hefur megináherslan verið lögð á að umsvif í almennri opinberri starfsemi aukist alls ekki meira en sem nemur líklegri aukningu þjóðarframleiðslu á næsta ári og að nokkuð verði dregið úr opinberum framkvæmdum í heild á næsta ári þar sem nú er verið að ljúka stórum áföngum í orkuframkvæmdum. Felur þetta í sér að aðrar opinberar framkvæmdir verða svipaðar og í ár, þótt í heild dragi úr fjárfestingu. Sama stefna ræður ákvörðun um lánsútvegun til opinberra framkvæmda.

Í tekju- og gjaldaáætlun frv. er reiknað með öllum samningsbundnum breytingum grunnkaups sem þekktar eru, þar með talin 4% hækkun á launum ríkisstarfsmanna 1, júlí 1977 samkvæmt kjarasamningi frá s.l. vori og kaupgreiðsluvísitölu eins og hún er við gerð fjárlagafrv., 102.67 stig. Á sama hátt er gert ráð fyrir hækkun bóta lífeyristrygginga til samræmis við launahækkanir, og á það einnig við launahluta sjúkratrygginga. við gerð fjárlagafrv. undanfarin ár hafa útgjaldahækkanir sjaldnast verið áætlaðar svo langt fram á fjárlagaárið sem um er fjallað. Almenn verðlagshækkun er áætluð um 33% frá því að síðasta fjárlagaáætlun var gerð, og hefur verið höfð hliðsjón af því við gerð þessa frv. til fjárlaga. Auk þess hafa nú legið fyrir tölur um raunveruleg útgjöld hinna ýmsu stofnana og fyrirtækja ríkisins á árinu 1975, og hefur verið tekið tillit til þeirra. Að mínum dómi styrkir þetta fjárlagagerðina til muna, auk þess sem verðlagsviðmiðun frv. ætti að verða nokkru nær raunverulegum tölum en verið hefur undanfarin ár.

Ég mun nú víkja að helstu breytingum sem verða á einstökum tegundum útgjalda frá fjárlögum 1976 skv. frv. þessu. Hvað breytingar á fjárveitingum til einstakra ráðuneyta og málefnaflokka á þeirra vegum varðar vísast til athugasemda með fjárlagafrv.

Heildarlaunakostnaður er áætlaður 17 449 millj. kr. árið 1977 vegna launa og er það 49.8% hækkun frá fjárlagatölu 1976. Þessari hækkun veldur fyrst og fremst sú launahækkun sem orðið hefur frá síðustu fjárlagaáætlun, bæði grunnlaun og verðlagsuppbætur, en þessar hækkanir hafa verið sem hér segir: Verðlagsuppbót í des. 1976 0.6%, grunnlaunahækkun í mars 6% og auk þess láglaunabætur á sama tíma sem metnar eru rösklega 1% á launalið. Í júlí varð 6% samningsbundin launahækkun auk 2 67% verðlagsuppbótar. Einnig koma til almennar flokkahækkanir samkv. úrskurði Kjaranefndar, en þær koma raunar aðallega til framkvæmda, eins og áður sagði, 1. jan. 1977. Loks eru þrír áfangar kjarasamninganna teknir með í fjárlagaáætlunina, þ.e. 1. okt. 6%, 1. febr. 5% og 1. júlí 4%. Hins vegar er eftir að taka tillit til 3.11% verðlagsuppbótar sem verður frá 1. nóv. n.k., en um þessa hækkun var ekki vitað þegar fjárlagafrv. var samið. Samtals nema þær taxtahækkanir, sem fjárlagaáætlunin miðast við, þannig 37.7% á móti 49.8% hækkun launaliðar í heild. Mismunurinn, 12.1 prósentustig, felst í sérstökum þáttum sem orðið hefur að taka tillit til við gerð þessa fjárlagafrv. Þessu veldur í fyrsta lagi breyting á þátttöku ríkisins í rekstri verslunarskóla o.fl., tilkoma nýrra skóla eða árganga í skólum.

Í öðru lagi var við fjárlagagerðina lögð áhersla á að hafa áætlanir raunhæfari en fyrr hefur verið kostur þar sem nú lágu fyrir niðurstöður úr ríkisreikningi ársins 1975. Leiddi þetta til nokkurrar hækkunar á áætluðum launum við löggæslu og skylda starfsemi þar sem í ljós kom verulegt misræmi milli niðurstöðutalna ríkisreiknings 1975 og fjárlaga þess árs. Í þriðja lagi verða aukin umsvif í vissri starfsemi ríkisins frá því sem áætlað var í fjárlögum þessa árs, svo sem á sviði landhelgisgæslu og fiskverndarmála. Þá er ótalin veruleg hækkun á lífeyrisuppbótum vegna verðtryggingar þeirra greiðslna. Þegar tillit hefur verið tekið til þessara sérstöku tilvika, sem rakin eru nokkru nánar í athugasemdum með fjárlagafrv., kemur í ljós að hækkun launakostnaðar nemur sem næst almennum taxtahækkunum.

Önnur rekstrargjöld eru áætluð samtals 5 846 millj. kr. og hækkun frá fjárlögum 1976 um 58.2%. Þessi hækkun er talsvert umfram meðalhækkun verðlags sem metin er um 33% milli áranna. Hér veldur mestu að um áætlanir vegna óvissra útgjalda og vegna nýrra laga eru hækkaðar um rösklega 600 millj. kr., en að þessu frátöldu nemur hækkunin um 42.2%. Helstu skýringar þessarar hækkunar umfram almenna verðlagshækkun eru að í fjárlögum 1976 eru rekstrargjöld við löggæslu vanmetin, eins og áður er að vikið, en einnig er talið að landhelgisgæslustörf og fiskverndaraðgerðir muni aukast verulega. Þá verður nokkur tilfærsla milli gjaldaliða og rekstrargjöld hækka sem leiðir til aukinna tekna og krefst því ekki í sama mæli aukinna fjárveitinga, og loks veldur gengissig óhjákvæmilega aukningu ákveðinna rekstrargjalda við utanríkisþjónustu. Vísast nánar til grg. frv. varðandi þessi atriði, en að öllu þessu frátöldu hækkar liðurinn önnur rekstrargjöld um 32.4%, sem er lítillega undir almennri verðlagshækkun.

Viðhaldskostnaður er áætlaður í heild um 2184 millj. kr. og er það 56.6% hækkun frá fjárlögum 1976. Langveigamest er þar viðhald á vegum eða samtals 1 530 millj, kr., og hækkar það um 57.9%. Ýmsir þættir valda hækkun umfram verðlagshækkun, eru það m.a. embætti sýslumanna og bæjarfógeta, Landhelgisgæslan, Hafrannsóknastofnunin og sendiráðin. Að þessum liðum og nokkrum öðrum frátöldum nemur hækkun viðhalds 31.1%, eða nokkru undir verðlagshækkun.

Vaxtagjöld eru áætluð 2145 millj. kr. eða 29.5% hærri en í fjárlögum 1976. Orsök þessarar hækkunar er einkum fólgin í því, að nú eru áætlaðar 300 millj. kr. vaxtagreiðslur vegna tímabundins yfirdráttar í Seðlabankanum. Reynslan sýnir hins vegar að jafnvel þótt árið í heild komi út án halla verður að gera ráð fyrir slíkri árstíðabundinni sveiflu. Aðrar orsakir hækkunar eru fólgnar í aukningu nettóskuldar ríkissjóðs á árinu 1976 og verðtryggingu lána.

Framlög ríkissjóðs til almannatrygginga eru áætlað 24 578 millj. kr. eða 42.7% hærri en í fjárlögum 1976. Eru þá rekstrarútgjöld ríkisspítalanna talin með til að tölur verði sambærilegar, enda þótt ríkisspítalar séu í þessu frv. teknir út úr almannatryggingunum og taldir sérstakir fjárlagaliðir í A-hluta. Í athugasemd frv. kemur fram að ríkisstj. hyggst koma á breyttri skipan í fjármálum og skiptingu kostnaðar af sjúkratryggingum sem hefur það meginmarkmið að samhæfa betur stjórnaraðild og fjárhagslega ábyrgð á heilbrigðisþjónustunni í landinu. Í þessu frv. hefur verið stigið það skref að áætlaður kostnaður af ríkisspítölunum verði færður í A-hluta fjárlaga, og er þá reiknað með því að ríkið kosti stofnanir þessar að öllu leyti. Hins vegar hefur í B-hluta verið reiknað með því að sveitarfélögin greiði hluta sinn af heildarkostnaði sjúkratrygginga samkvæmt gildandi reglum og jafnframt verði 1 200 millj, kr, af kostnaðinum bornar af fjáröflun sem samsvari núverandi 1% sjúkratryggingaiðgjaldi af útsvarsstofni. Í frv. er ekki tekin afstaða til þess, hvort þessi fjáröflun verði á vegum ríkisins eða sveitarfélaga, enda hlýtur sú ákvörðun að bíða niðurstöðu viðræðna sem áformaðar eru um fjárhagslegt skipulag sjúkratrygginganna og skiptingu kostnaðar af þeim milli ríkis og sveitarfélaga. Þá virðist einnig brýnt í þessu sambandi að endurskoða reglur um þátttöku hins opinbera í kostnaði af hinum ýmsu þáttum heilbrigðisþjónustunnar. Áður en endanleg afgreiðsla fjárlagafrv. fer fram mun heilbr.- og trmrh. leggja fram tillögu um nauðsynlegar breytingar á tryggingalöggjöf sem tryggi fyrirhugaða nýskipan.

Á sviði heilbrigðismála er verkaskipting milli ríkis og sveitarfélaga ekki jafnskýr og vera ætti. Þetta á reyndar við á fleiri sviðum. Mikilvægt er að hér finnist fjárhagslega heilbrigðar lausnir sem ætla sveitarstjórnum bæði áhrif og ábyrgð, enda er það í samræmi við yfirlýsta stefnu ríkisstj. í sveitarstjórnarmálum. Ég tel rétt að nefna í þessu sambandi, að þótt e.t.v. hafi ekki tekist sem skyldi á liðnu ári að koma á þeirri verkaskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga sem að er stefnt, þá er enginn vafi á því, að sú breyting, sem komist hefur á fjárhagsleg samskipti ríkis og sveitarfélaga að undanförnu, mun á endanum leiða til einfaldari og betri stjórnarhátta.

Í framangreindri áætlun um útgjöld til almannatrygginga er í fyrsta lagi tekið tillit til þeirra bótahækkana og daggjaldahækkana sem orðið hafa frá samþykkt síðustu fjárlaga, og í öðru lagi er tekið mið af þeim launahækkunum sem fyrirsjáanlegar eru samkvæmt kjarasamningum fram á mitt ár 1977, svo sem rakið er nánar í athugasemdum frv. Þó hefur hér ekki verið tekið tillit til þeirrar 3.11% verðlagsuppbótar á laun og lífeyris- og sjúkratryggingaútgjöld sem áður gat.

Kostnaður við niðurgreiðslur er áætlaður 5102 millj. kr, að meðtöldu framlagi í Lífeyrissjóð bænda, eða 2.7% hærri en í fjárlögum 1976. Helsta skýring þessarar litlu hækkunar er fólgin í þeirri lækkun niðurgreiðslna, sem ákveðin var í aprílmánuði s.l. og boðuð var í fjárlagafrv., og auk þess fellur nú niður sérstök niðurgreiðsla á áburði.

Útflutningsuppbætur eru áætlaðar 1800 millj. kr., sem er rösklega tvöföldun frá fjárlögum þessa árs. Við afgreiðslu fjárlaga í des. s.l. var ljóst, að sú fjárhæð mundi ekki nægja að óbreyttum lögum og reglum, og var að því stefnt að endurskoða útflutningsuppbótakerfið á árinu. Þessi endurskoðun hefur enn ekki farið fram, og því er óleystur vandi af þessum sökum á árinu 1976. Ef verðábyrgð ríkissjóðs væri fullnýtt á árinu 1977 má ætla að á grundvelli óbreyttra reglna væri útgjaldaþörfin um 2 200 millj. kr., þannig að fjárlagaáætlun 1977 miðast við rösklega 80% nýtingu verðábyrgðarinnar að öllu óbreyttu.

Aðrir rekstrarliðir og rekstrartilfærslur. Þessi flokkur gjalda er áætlaður samtals 5 616 millj. kr. og er það 43.8% hækkun frá fjárlögum 1976. Við þennan samanburð ber þess þó að gæta, að hér er tekinn með sá hluti olíugjalds sem rennur til niðurgreiðslu á olíu til húshitunar og er áætlaður 600 millj. kr. á næsta ári, en olíustyrkurinn var ekki í fjárlögum ársins 1976. Raunhæfur samanburður leiðir því í ljós 28.5% hækkun þessa gjaldaflokks, og er það allverulega undir meðaltalshækkun verðlags.

Framlög til framkvæmda, sem fram koma í A-hluta frv., eru áætluð samtals 19 754 millj. kr., sem er 39% hækkun frá fjárlögum 1976. Hér verður að taka tillit til þess, að nú er í fjárlagafrv. hluti Orkusjóðs af olíugjaldi sem nemur 1000 millj. kr., gangstætt því sem var í fjárlögum þessa árs. Án þessa gjalds nemur hækkun þessara framlaga um 32%. Kostnaður við verklegar framkvæmdir, að olíugjaldi undanskildu, er talinn hækka um 30.9%, fjárfestingarstyrkir um 19.1%, framlög til fjárfestingarlánasjóða um 38.7% og framlög til lánagreiðslna um 20.1%. Sérstaklega skal tekið fram, að hér er einungis átt við framkvæmdaframlög í A-hluta frv., en á 141. bls. frv. er að finna yfirlit er tekur til allra framkvæmdaframlaga ríkisins, bæði í A- og B-hluta. Heildarframlög til verklegra framkvæmda hækka þannig um 2.5% (án olíugjalds), sem felur í sér allverulega magnminnkun og skýrist af því, að á næsta ári verður að miklu leyti lokið við hinar miklu framkvæmdir á sviði orkumála. Á hinn bóginn aukast endurgreiðslukvaðir vegna lántaka til þessara framkvæmda að miklum mun, en í yfirlitinu kemur fram að framlög vegna endurgreiðslna á lánum endurlána aukast um 42.1%. Framlög til fjárfestingarlánasjóða hækka samkvæmt því um 38.7 % eins og í fyrra tilvikinu.

Í þessu sambandi skal þess getið, að í næsta mánuði verður lagt fram frv. um breyting á vegalögum. Í kjölfar þess er nauðsynlegt, að fjvn, fái til athugunar vegáætlun næstu ára. Það er augljóst að ákvarðanir um framkvæmdir á vegamálum er eðlilegt að taka á sama tíma og aðrar ákvarðanir um fjárráðstafanir ríkisins á tilteknu tímabili. Að öðrum kosti er hætt við að menn missi sjónar af heildarsamhengi þessara mála og nauðsynlegu samræmi. Það er því brýnt að þinginu verði gert kleift að afgreiða vegáætlun samtímis fjárlögum.

Þessar útgjaldatölur, sem ég hef nú gert grein fyrir, og vöxtur þeirra gefa tilefni til að víkja að þeirri sjálfvirkni sem ríkisútgjöldin eru háð. Í fjárlagaræðu minni í fyrra vék ég að því hversu mikið hin sívaxandi sjálfvirkni í útgjöldum ríkisins torveldaði alla fjármálastjórn. Þessi sjálfvirkni kemur annars vegar fram í því, að veigamiklir útgjaldaflokkar eru tengdir kaup- eða verðlagsvísitölu, og hins vegar í lagaákvæðum er mæla beint fyrir um, hversu há framlög skuli vera á fjárlögum til tiltekinna verkefna, eða óbeint með reglugerðarsetningu á grundvelli laga er haft getur í för með sér verulegar kostnaðarafleiðingar. Enda þótt slíka sjálfvirkni sé að finna á flestum sviðum ríkisútgjalda, tel ég þó ástæðu til að minnast hér sérstaklega á tiltekin svið þeirra.

Menntamál eru einn af viðameiri útgjaldaflokkum hins opinbera og hefur vaxið mjög mikið á undanförnum árum. Fyrirsjáanlegt er að á næstu árum verður að horfast í augu við jafnvel enn örari vöxt þessa útgjaldaflokks ef ekki er að gert, ekki síst vegna rúmra ákvæða grunnskólalaganna og þess svigrúms til útgjaldaákvarðana sem lög þessi bjóða upp á með reglugerðarsetningu. Ég tel bráðnauðsynlegt, áður en lengra er komið framkvæmd þessara laga, að mál þetta verði tekið til endurskoðunar þar sem raunhæft mat verði lagt á möguleikana til að framkvæma þá stefnu sem í lögunum felst, í ljósi fjárhagslegrar getu þjóðarinnar.

Farið hefur í vöxt á síðari árum að setja í sérlög ákvæði þess efnis, að auk sérstakra tekjustofna ýmissa atvinnuvegasjóða skuli koma mótframlög úr ríkissjóði. Þar sem tekjustafnar sjóðanna miðast gjarnan við framleiðsluverðmæti viðkomandi atvinnugreinar eða hliðstæð atriði er í raun og veru um að ræða verðtryggingu á þessum mótframlögum úr ríkissjóði. Í fjárlagafrv. nema mótframlög ríkissjóðs til sjóðanna samtals 7 milljörðum króna.

Loks vildi ég víkja nokkrum orðum að sjálfkrafa útgjaldakerfi er felst í uppbótum á útfluttar landbúnaðarafurðir. Sem kunnugt er skal bæta með framlögum úr ríkissjóði þann balla sem bændur verða fyrir af útflutningi landbúnaðarafurða, allt að 10% af heildarverðmæti landbúnaðarframleiðslu viðkomandi verðlagsár, miðað við það verð sem framleiðendur fá fyrir afurðir sínar. Við framkvæmd þessarar reglu hafa orðin „heildarverðmæti landbúnaðarframleiðslu“ verið látin ná til mjólkur og mjólkurafurða, annarra nautgripaafurða, allra sauðfjárafurða og auk þess til annarra afurða, svo sem afurða af hrossum, garðávöxtum, gróðurhúsaafurðum, afurðum af alifuglum og svínum og til hlunnindatekna. Þessi skilningur er á engan hátt sjálfsagður. Framleiðslu- og sölumál landbúnaðarins hafa á síðustu árum þróast þannig að útflutningsuppbætur á sauðfjárafurðir hafa orðið hlutfallslega miklu meiri en á mjólkurafurðir og gætu nú numið

Fjárlög 1977. 304 meira en 20% af heildarverðmæti sauðfjárafurðaframleiðslunnar. Með tilliti til þess, að endanlegur tilgangur útflutningsuppbótanna hlýtur að vera sá að tryggja í senn tekjur bænda um allt land og nægilegt framleiðslumagn í báðum helstu afurðagreinunum, þannig að landið sé sjálfu sér nógt um sauðfjár- og nautgripaafurðir og þoli árferðissveiflur, virðist sá skilningur eðlilegur að 10% reglan nái eingöngu til þessara tveggja afurðagreina, enda er útflutningurinn allur frá þeim kominn. Einnig er eðlilegt að sú spurning vakni, hvort ekki beri að stefna að því að 10% reglan gildi sérstaklega fyrir hvora afurðagreinina um sig. Hins vegar er ljóst að breytinga af þessu tagi geta naumast orðið í einu vetfangi. En ég tel nauðsynlegt að þessi mál séu könnuð ofan í kjölinn og leitast sé við að koma á reglum er séu í samræmi við þær hugleiðingar sem ég hef nú rakið og jafnframt að slíkar reglur tryggi að í þeim felist hvatning til þess að selja afurðir til útflutnings jafnan á hæsta verði.

Tekjuáætlun ríkissjóðs fyrir árið 1977 er að venju reist annars vegar á endurskoðaðri áætlun um tekjur ríkissjóðs á líðandi ári, 1976, og hins vegar á ákveðnum þjóðhagsforsendum fyrir árið 1977, einkum þeirri, að almenn þjóðarútgjöld aukist um 2% á næsta ári eða um líkt hlutfall og þjóðarframleiðslan. Verðlagsforsendur tekjuáætlunar eru hinar sömu og gjaldaáætlunar.

Innheimtar tekjur 1977 eru áætlaðar samtals 84 milljarðar króna samanborið við 68.9 milljarða í endurskoðaðri tekjuáætlun 1976 og 60.3 milljarðar í fjárlögum ársins 1976. Hækkun tekna frá 1976 til 1977 nemur þannig 15.1 milljarði króna eða 21.9%, en hækkun tekna frá fjárlögum ársins 1976 nemur 23.6 milljörðum eða 39.2%. Við þennan samanburð verður að taka tillit til þess, að 1% gjald á söluskattsstofn til þess að draga úr áhrifum verðhækkunar olíu á hitunarkostnað er nú fært í fjárlagafrv. en þetta gjald hefur ekki verið fært með ríkissjóðstekjum fram til þessa. Þessar tekjur eru áætlaðar 1600 millj. kr. á næsta ári, og sé sú fjárhæð dregin frá heildartekjum fjárlagafrv. verður hækkunin milli áranna 1976 og 1977 13.5 milljarðar króna eða 19.6% og hækkunin frá fjárlögum 1976 verður 22 milljarðar eða 36.5%.

Gert er ráð fyrir óbeinum sköttum óbreyttum eins og nú gilda, þar með talið 18% sérstakt vörugjald, að öðru leyti en því að reiknað er með 600 millj. kr. lækkun tolltekna vegna samninga við EFTA og Efnahagabandalagið. Beinu skattarnir eru áætlaðir á grundvelli gildandi laga. Hins vegar verða fyrir afgreiðslu fjárlaga flutt frv. um breytingar á lögum um tekju- og eignarskatt, þar sem m.a. verða ný ákvæði um skattmeðferð tekna hjóna, einföldun á tekjuskatti einstaklinga almennt og breytta skattalega meðferð þeirra sem sjálfstæðan atvinnurekstur stunda. Einnig verða gerðar tillögur um nýja skattmeðferð söluhagnaðar af fyrnanlegum eignum í tengslum við breyttar fyrningarreglur til skatts. Eignarskattsstiginn verður samræmdur nýju fasteignamati. Í heild er ekki reiknað með verulegum breytingum á skattfjárhæðum, en hins vegar munu þessar breytingar væntanlega hafa áhrif til þess að deila skattbyrðinni á sanngjarnari hátt en gildandi reglur fela í sér. Mun ég víkja að því síðar. Þá er einnig ráðgert að taka ákvarðanir um lækkuð aðflutningsgjöld og söluskatt af vélum, tækjum og hráefni til samkeppnisiðnaðar sem munu væntanlega fela í sér einhvern tekjumissi fyrir ríkissjóð. Þetta mál verður þó ekki metið til fulls fyrr en við endanlega afgreiðslu fjárlaga og í tengslum við endurskoðun tollskrárlaga sem nú er unnið að, en frv. að nýjum tollskrárlögum, sem samið verður með sérstöku tilliti til samninganna við EFTA og EBE, mun verða lagt fram innan skamms.

Um einstaka þætti í tekjuhlið frumvarpsins leyfi ég mér að vísa til grg. með frv., bls. 170–175.

Hlutdeild markaðra tekna í heildartekjum ríkissjóðs var um 13.5% árið 1975, en minnkar sennilega í rúmlega 12% í ár og verður nær óbreytt á næsta ári, ef litið er fram hjá olíugjaldinu, en um 14% að því meðtöldu. Hlutdeild beinna skatta í tekjum ríkisins verður 16% 1976 í stað 16.5% í fjárlögum ársins, og hlutdeild óbeinna skatta hækkar úr 82.3% í 82.9%, en aðrar tekjur um 1%. Á árinu 1977 verður hlutdeild beinna skatta skv, frv. 16.7%, hlutdeild óbeinna skatta 82.2%, en aðrar tekjur eru áfram um 1%.

Svo sem greint er frá í fjárlagafrv. er nú unnið að samningu lánsfjáráætlunar fyrir 1977, og er stefnt að því að unnt verði að gera Alþingi grein fyrir áætluninni um eða eftir miðjan nóvember. Að svo stöddu verður því ekki fjallað um efni þessarar áætlunar, heldur aðeins vikið að forsendum og vandamálum þeirrar áætlanagerðar. Á sama tíma og fjallað verður um lánsfjárhæðir og skiptingu þeirra tel ég eðlilegt að ákveðin verði lánskjör helstu lánveitenda í landinu, a.m.k. í megindráttum.

Lánsfjáráætlunin 1976 var frumsmíð heildaráætlunar af þessu tagi, enda þótt fyrirmyndir hafi verið að einstökum þáttum hennar. Reynt var að vanda til þessarar frumgerðar svo sem föng voru á, og á líðandi ári hefur veríð kappkostað að halda svo fast við áætlunina í framkvæmd sem auðið má verða, enda þótt ekki verði hjá því komist á heilu ári að taka afstöðu til breyttra forsendna. Ég mun gera nánari grein fyrir þessum atriðum, þegar lánsfjáráætlun 1977 verður kynnt á Alþingi.

Við samningu lánsfjáráætlunar nú fyrir árið 1977 er höfð náin hliðsjón af þeim meginmarkmiðum stefnunnar í efnahagsmálum að halda verðbólgunni í skefjum, komast sem næst jafnvægi í utanríkisviðskiptum og hamla svo sem verða má gegn frekari skuldasöfnun við útlönd. Í þessu skyni verður að beita hvers kyns fjármagnshreyfingar svo ströngu aðhaldi að fjárfestingu verði haldið innan marka þjóðhagsáætlunar og þannig tryggt að ekki verði vakin ný þensla sem stofna mundi í hættu þeim takmarkaða áfanga í stjórn efnahagsmála sem þegar hefur náðst. Þá verður einnig að gæta þess, að ekki verði svigrúm til frekari verðbólgu en þegar er til stofnað.

Lánsfjáráætlunin mun að minni hyggju reynast veruleg framför í stjórn íslenskra efnahagsmála og mun vafalaust sanna gildi sitt eftir því sem reynsla af þessari vinnuaðferð verður meiri.

Veigamikill þáttur lánsfjáráætlunar 1977 er raunar þegar kominn fram í lánahreyfingum fjárlagafrv., en svo sem þar kemur fram lækka þær úr 9 770 millj. kr. í 8 908 millj. kr., þ.e. um 862 millj. kr. eða 9%. Áætlað er að erlendur hluti fjáröflunar lækki um meira eða um 1252 millj, kr., sem nemur um 18% lækkun.

Ríkið hefur afskipti af lánamálum á fleiri vegu en með lántökum og lánveitingum. Ríkisábyrgðir koma hér við sögu.

Í 6. gr, fjárlagafrv. eru ekki gerðar tillögur um nýjar ríkisábyrgðir. Nokkrar beiðnir um ríkisábyrgð hafa þó borist fjmrn, og mun ég, eftir því sem mér þykir fært, koma þeim á framfæri við fjvn.

Ástæða til þessara vinnubragða er sú, að ég hef talið rétt að staldrað yrði aðeins við og enn á ný reynt að gera sér grein fyrir eftir hvaða meginreglum veita skuli ríkisábyrgðir. Á fjárlögum fyrir árið 1976 voru veittar rúmar 777 millj. kr. til Ríkisábyrgðasjóðs, og í frv. því, sem hér er um fjallað, er gerð tillaga um 867 millj. kr, til Ríkisábyrgðasjóðs til þess að hann geti staðið við greiðslur. Hér er um mikið fé að ræða, ,jafnvel þótt í raun sé verið að verja helmingi þessarar upphæðar til langra lána vegna skuldbindinga ríkisins í sambandi við kaup togara.

Á vegum fjmrn. og stjórnar Ríkisábyrgðasjóðs fer nú fram sérstök athugun á þeim margvíslegu lagaákvæðum er gilda um Ríkisábyrgðasjóð, þeim skuldbindingum sem á sjóðinn hafa verið lagðar og á þeim vanskilum sem orðið hefur að mæta. Jafnframt er á næstunni gert ráð fyrir tillögum um endurskipan þessara mála.

Ég tel að alþingismenn ekki síður en ráðherra. sem heimildina fær, verði að meta hvort nægilegar forsendur séu í raun til þess að ríkissjóður gangist undir kvaðir sem felast í ríkisábyrgðum. Skoðun mín er sú, að jafnan ætti að gera svipaðar kröfur til þeirra, er ríkisábyrgða eiga að njóta, eins og gerðar yrðu til sömu aðila væri um lánveitingu að ræða. Því aðeins væri réttlætanlegt að gera frávík frá þessari reglu, ef sýnt væri að ríkisstj. gæti með afskiptum af verðlagningu þeirrar vöru og þjónustu, sem fyrirtækin láta í té, ráðið flestu um afkomu fyrirtækjanna. Hins vegar er það með engu móti sjálfsagt mál að á ríkissjóð sé lagt að gefa eftir aðflutningsgjöld og söluskatt til svokallaðra stóriðjufyrirtækja, veita ríkisábyrgðir í stórum stíl, leggja í umfangsmiklar opinberar framkvæmdir vegna slíkra fyrirtækja og þurfa síðan hvað eftir annað að leggja þeim til fé eða aðra fyrirgreiðslu til þess að þau falli ekki fram af gjaldþrotabarminum, eins og dæmin sanna. Hér er nauðsynlegt að setja strangar reglur, því oft og einatt er ekki aðeins lítið á ríkisábyrgð sem tryggingu fyrir lánsfé, heldur hefur stappað nærri að ýmsir aðilar hafi lítið á ábyrgð ríkissjóðs sem fjárveitingarígildi. Þetta er háskaleg braut sem ég tel að girða verði fyrir með öllu, því ekki verður fram hjá því lítið að ríkisábyrgðarveiting hefur efnahagsleg áhrif ekki síður en fjárveitingar og lántökur.

Eins og kunnugt er hefur að undanförnu verið á vegum fjmrn, unnið að endurskoðun laganna um tekjuskatt og eignarskatt. Að því er stefnt að nýtt frv. til l. um tekjuskatt og eignarskatt verði lagt fyrir Alþingi nú á næstunni. Helstu nýmæli frv. eru eftirfarandi:

Skattlagningu hjóna verður breytt á þann veg, að tekin verði upp tekjuhelmingaskipti milli hjóna og skattur lagður á hjónin hvort í sínu lagi. Sérstakur skattafsláttur verður veittur fyrir kostnað af útivinnu eiginkvenna, sem miðaður verður við unnar vinnuvikur utan heimilis. Afsláttur þessi, sem nefna mætti útivinnuafslátt, hemur annars vegar fram í barnabótaauka og hins vegar í auknum persónuafslætti óháð barnafjölda.

Gjöld og tekjur vegna eigin íbúðar verða tekin út úr framtali bæði tekna- og gjaldamegin. Ýmsir frádráttarliðir verða felldir niður, en aðrir sameinaðir í fastan afslátt til einföldunar.

Skattlagningu einstaklinga, sem stunda atvinnurekstur fyrir eigin reikning, verður breytt á þann veg að þeim skulu áætluð laun fyrir starf sitt að eigin atvinnurekstri er séu ekki lægri en launþegar í sömu starfsgrein bera úr býtum og þeim gert að greiða skatt af þessari áætlun. Hin áætluðu laun færast síðar sem kostnaður hjá atvinnurekstrinum, en jafnframt verði tryggt að atvinnurekstrartöp hafi ekki áhrif á skattlagningu annarra tekna sjálfstæðra atvinnurekenda.

Reglum um söluhagnað og fyrningar verður breytt á þann veg, að engar verðbreytingar eru reiknaðar í fyrningar. Lausafé skal fyrnt af bókfærðu verði og söluverð eigna fært til lækkunar fyrningargrunni. Heimild verði til endurfjárfestingar, en að öðru leyti verði söluhagnaður skattskyldur. Um mannvirki og aðrar eignir gilda svipaðar reglur, þó er ekki gert ráð fyrir að skattlagning söluhagnaðar af íbúðarhúsnæði verði aukin né heldur að íbúðarhúsnæði verði fyrnanlegt. Söluhagnaður af landi og náttúruauðæfum, sem er umfram verðbólguvöxt, verði skattlagður að fullu, enda sé andvirðið ekki endurfjárfest í atvinnufyrirtækjum.

Um staðgreiðslu opinberra gjalda eru ekki ákvæði í frv. Hins vegar er við það miðað að staðgreiðsla geti orðið tekin upp í náinni framtíð, og því ekki gerð tillaga í frv. um neinar meiri háttar breytingar á ákvæðum núgildandi laga um tekjuskatt og eignarskatt að því er varðar skattaframkvæmd.

Hið nýja skattalagafrv. verður væntanlega eitt af helstu málum þessa Alþingis. Í því er að finna ýmsar tillögur til úrbóta í þeim efnum sem helst hafa sætt gagnrýni að undanförnu. Það er Alþingis að vega og meta þessar tillögur og taka síðan lokaákvörðun um einstök atriði þeirra.

Meginmarkmiðið hlýtur að vera að skapa réttlátari skattalöggjöf.

Starfshópur á vegum fjmrn. hefur kannað hvaða leiðir væru einkum heppilegar til að breyta núverandi formi almennra óbeinna skatta, einkum söluskatts, þannig að í senn sé stuðlað að öryggi í innheimtu, einfaldri framkvæmd og sneitt verði hjá óæskilegri mismunun milli atvinnugreina, auk þess sem skattaleg staða innlendra atvinnuvega verði tryggð. Starfshópurinn skilaði ítarlegri greinargerð um þetta efni, þar sem rakin voru megineinkenni virðisaukaskatts og lýst helstu kostum hans og göllum í samanburði við önnur söluskattskerfi.

Virðisaukaskattur hefur verið tekinn upp víða í nágrannalöndum okkar og hefur reynslan verið misjöfn. Þannig virðist vei hafa tekist til í Danmörku og mun framkvæmd hans þar í góðu lagi að flestra dómi. Í Noregi hefur hins vegar borið á gagnrýni á skattinum. Um síðustu áramót var birt álit stjórnskipaðrar nefndar, svokallaðrar „Gjærvold“-nefndar, um framkvæmd virðisaukaskattsins í Noregi. Meiri hluti nefndarinnar (10 af 13) taldi að upptaka virðisaukaskatts í Noregi hefði ekki orðið til bóta, og lagði til að hann yrði felldur niður og aftur tekinn upp einstigs söluskattur með svipuðu sniði og þar var áður. Ástæðan fyrir þessu áliti meiri hluta nefndarinnar var einkum sú, að hún taldi meiri brögð að skattsvikum í virðisaukaskattskerfinu en söluskattskerfinu.

Í ljósi þessarar gagnrýni hefur verið talið rétt að rannsaka þessi mál nánar hér og reyna að finna leiðir til að ná fram helstu kostum virðisaukaskatts án þess að gallarnir fylgi.

Frv. til l. um tollskrá verður lagt fyrir Alþingi nú í haust og er þess að vænta að ný lög um tollskrá geti öðlast gildi 1. jan. n.k. Frv. er framhald þeirrar stefnu, er mörkuð er með tollskrárlögum frá 1970 og 1974. Frv. endurspeglar því samningsbundnar tollalækkanir vegna aðildar Íslands að EFTA og ákvæða fríverslunarsamnings Íslands við EBE.

Í ársbyrjun 1974 voru tollar á vélum til samkeppnisiðnaðar felldir niður, en tollar á hráefnum lækkaðir um helming frá því sem þeir höfðu verið í árslok 1973, en síðari helmingur tollalækkana á hráefnum tók gildi 1. jan. 1976. Má því segja að frá byrjun þessa árs hafi íslenskur samkeppnisiðnaður yfirleitt búið við tollfrelsi á aðföngum til framleiðslu. Þessi regla hefur þó ekki verið án undantekninga, og er að því stefnt í tollskrárfrv. að leysa þau vandamál sem eftir voru skilin á þeim aðlögunartíma sem liðinn er frá 1970. Ber þar einkum að nefna lækkun tolla á timbri og ýmiss konar plötum til smíða og bygginga úr trjáviði, lækkun tolla á ýmsum rekstrarvörum og öðrum aðföngum til iðnaðar.

Samkvæmt heimild í fjárlögum fyrir árið 1975 hefur fjmrn. nú um tveggja ára skeið fellt niður að hálfu eða endurgreitt að hálfu, eftir því sem við hefur átt, sölugjald at ýmsum vélum til iðnaðar. Í XV. lið 6. gr. frv. þess til fjárlaga, sem nú er fjallað um, er lagt til að samþykkt verði heimild til að fella niður að fullu eða endurgreiða sölugjald af vélum og tækjum, vélahlutum og varahlutum til samkeppnisiðnaðar (verndarvöruiðnaðar) og verður það gert frá og með 1. jan. 1977.

Með þessari heimild svo og nýjum tollskrárlögum yrði stigið stórt skref að því marki að íslenskum samkeppnisiðnaði verði eigi íþyngt með aðflutningsgjöldum, svo og að sambærileg tollaákvæði gildi um samkeppnisiðnað og gilt hafa um hina svokölluðu stóriðju.

Virðisaukaskatturinn er enn í mótun, og virðist fyllsta ástæða til þess að huga nánar að þeirri reynslu sem aðrar þjóðir hafa öðlast, eins og ég áður sagði, áður en endanleg ákvörðun verður tekin í þeim efnum. Hins vegar er ljóst, að ríkissjóði verður á einhvern hátt að bæta þá skerðingu tekna er af lækkun tolla og hugsanlegri niðurfellingu vörugjalds leiðir. Til þess að tryggja samræmi í skattlagningu hér og erlendis verður enn á ný að líta til skattinnheimtu nágrannaþjóða okkar, og hef ég í því sambandi óskað þess sérstaklega að kannað yrði hvort taka ætti upp hér á landi svokallaða „punktskatta“ sem beitt er í vaxandi mæli á Norðurlöndum. Hér er um að ræða gjöld í átt við vörugjald það sem við nú búum við, en af eðlilegum orsökum er mun meira vandað til allrar uppbyggingar þessara gjalda en vörugjaldsins, enda var vörugjaldið aldrei til annars ætlað en að vera skammtímalausn á ákveðnum efnahagsvanda.

Á næstunni verður einnig unnið að tillögum um samræmingu innri og ytri tolla þar sem munur þeirra er óeðlilegur svo og jöfnun tolla milli skyldra vara sem eru í misháum tollflokki. Einnig er athugunarefni hvort unnt sé að lækka á næstu árum allra hæstu tollana sem í sumum tilfellum þyrfti ekki að þýða mikinn tekjumissi.

Skattar af umferðinni. Að undanförnu hefur verið unnið að athugun á skattlagningu bifreiða og bifreiðanotkun og fjáröflun til vegagerðar. Hér er um mikilvægt svið skattamála að ræða, svið þar sem sjónarmið um gjald fyrir afnot í einhverri mynd á að minni hyggju fyllsta rétt á sér. Á núverandi skattkerfi eru í þessu efni nokkrir hnökrar, t.d. þannig, að sams konar eða svipaðar bifreiðar, sem um vegina fara, sæta ekki sömu skattlagningu. Þessu verður að breyta þannig að sanngjarnt afnotagjald komi fyrir allar bifreiðar sem í landinu eru að staðaldri og nota vegakerfið.

Stefnan í skattamálum ræðst endanlega af ákvörðun um skiptingu þjóðarútgjaldanna milli hins opinbera og einkaaðila. Öll umræða um skattamál verður m.a. að byggjast á mati á fjárþörf ríkisins, ekki aðeins frá ári til árs, heldur til langframa.

Í fjárlagaræðu minni í fyrra gat ég þess, að ríkisstj, hefði gert samþykkt um það, að á vegum fjárlaga- og hagsýslustofnunar yrði hafinn undirbúningur að gerð áætlana um þróun útgjalda og tekna ríkissjóðs á næstu árum. Þetta verkefni er nú hafið og hefur verið ráðinn maður til að annast það á grundvelli heimildar í fjárlögum.

Sú undirbúningsvinna, sem framkvæmd hefur verið að undanförnu hefur aðallega beinst að því að kanna hvernig staðið hefur verið að langtímafjárlagagerð grannríkja okkar. Jafnframt þessu er unnið að athugun á hvaða form langtímafjárlaga hentar við íslenskar aðstæður og hvaða forsendur eru hér fyrir hendi til þess að slík verk megi vinna.

Líklegt er, eðli málsins vegna, að nokkurn tíma taki að koma á fót áætlanagerð sem tekur til allra þátta ríkisfjármála. Fyrsti áfangi við gerð langtímafjárlaga er að langtímafjárlögum verði mörkuð umgjörð og jafnframt hugað að útgjaldaþróun einstakra málaflokka á næstu árum, þar sem byggt yrði á útgjaldaþróun liðinna ára, framkvæmda- og rekstraráætlunum, eftir því sem þær gefa tilefni til, og lagaákvæðum og reglum sem í gildi eru á hverjum tíma.

Langtímaáætlanir fyrir ríkissjóð þjóna í fyrsta lagi því markmiði að lýsa væntanlegri þróun útgjalda og tekna ríkissjóðs á næstu árum miðað við gildandi lagaskuldbindingar og tekjuheimildir, Í öðru lagi er áætlunum þessum ætlað að auðvelda og vera umgjörð hinnar raunverulegu árlegu fjárlagagerðar.

Á það ber að leggja ríka áherslu, að langtímafjárlögin, eins og þau eru gjarnan kölluð, eru að því leyti frábrugðin eins árs fjárlögum ríkisins, að þau eru ekki bindandi fyrirætlun ríkisins, heldur viðmiðun sem gerir ríkisstj., Afþingi og öðrum, sem við þessi efni Fást, auðveldara að meta stöðu ríkisins, tekjuþörf þess og útgjöld fram í tímann.

Annað verkefni, sem unnið er að í fjárlaga- og hagsýslustofnun í þessu sambandi, er að skoða þau frv., sem ríkisstj. hyggst leggja fyrir Alþingi, með tilliti til þess kostnaðar sem slík frumvörp kunna að hafa í för með sér. Sama máli gegnir raunar einnig um önnur lagafrumvörp og þingsályktunartillögur. Verkefni þetta má raunar telja hluta áætlunargerðar til langs tíma á sviði ríkisfjármála.

Í stefnuræðu sinni 25. okt. s.l. vék forsrh. að nauðsyn þess að metnar verði þjóðhagshorfur okkar ár fram í tímann svo unnt sé að skoða í lengra tímasamhengi efnahagsþróunina og stöðu efnahagsmála hverju sinni. Ríkisstj. hefur falið Þjóðhagsstofnun, eins og þar kom fram, að vinna að könnun á þjóðhagshorfum næstu 4 ár í samvinnu við aðrar opinberar stofnanir á sviði efnahagsmála. Hér er auðvitað um að ræða nauðsynlega forsendu þess að unnt sé að semja langtímafjárlög er eigi sér rökrétta samsvörun í hugmyndum manna um þróun efnahagsmálanna í heild á því tímabili er langtímafjárlögin ná yfir.

Með gerð langtímafjárlaga er nm að ræða ótroðna braut í opinberri fjármálastjórn hér á landi. Það er engum vafa undirorpið, að hér er um að ræða tíma- og mannaflafrekt starf ef verkið á að leiða til raunverulegs árangurs í stjórn efnahagsmála. Það er því nauðsynlegt að ekki verði rasað um ráð fram, heldur verði gaumgæfilega athugað, áður en endanlegar ákvarðanir um þetta verkefni eru teknar, hvaða kostnaður felist í því að koma á þeirri gerð langtímafjárlaga er henti aðstæðum hér á landi.

Launamál opinberra starfsmanna hafa verið mjög á döfinni á þessu ári.

Nýir aðalkjarasamningar BSRB og BHM tóku gildi 1. júlí s.l. og náðist samkomulag við bæði bandalögin um efni þeirra, þ.e. um föst laun, fjölda launaflokka og önnur mikilvæg sameiginleg kjaramál opinberra starfsmanna. Samningar þessir fylgdu í öllum aðalatriðum samningum ASÍ og vinnuveitenda frá 28. febr. s.l.

Í tengslum við aðalkjarasamning BSRB og samninganefndar ríkisins varð samkomulag um grundvöll að nýrri löggjöf um kjarasamninga sem varð að lögum s.l. vor, þar sem BSRB er veittur takmarkaður verkfallsréttur. Ekki náðist samkomulag við BHM að því sinni, en viðræðum fjmrn. og þess bandalags um nýja samningslöggjöf var þá frestað og verða væntanlega teknar upp að nýju nú á næstunni.

Þrátt fyrir að samningar næðust við BSRB og BHM um aðalkjarasamninga, fór svo að verulegur ágreiningur varð í viðræðum samninganefndar ríkisins við einstök aðildarfélög bandalaganna um sérsamninga þeirra, þ.e. um röðun starfsmanna í launaflakka. Samningar náðust þó við 6 félög ríkisstarfsmanna, en öðrum málum var vísað til úrskurðar Kjaranefndar og Kjaradóms lögum samkvæmt.

Í framhaldi af þeim úrskurðum varð vart við töluverða óánægju meðal einstakra hópa starfsmanna. Óánægjan beinist að því að ýmsir hópar opinberra starfsmanna telja sig hafa lægri launakjör en samsvarandi starfshópar á hinum almenna vinnumarkaði.

Það er ekki nýtt af nálinni að slíkar óánægjuraddir heyrast úr röðum opinberra starfsmanna. Á síðari hluta síðasta áratugs kom fram sams konar gagnrýni. Þá varð að samkomulagi milli BSRB og fjmrh, að fram færi skipulegt mat á störfum opinberra starfsmanna með hliðsjón af kjörum launþega á almennum vinnumarkaði. Í lok ársins 1970 var síðan gerður kjarasamningur við bandalagið sem að verulegu leyti var byggður á starfsmati þessu.

Nú er því enn á ný haldið fram, að opinberir starfsmenn beri skarðan hlut frá borði miðað við hinn almenna vinnumarkað. Nú sem jafnan fyrr orkar slíkur samanburður tvímælis, því að í þessum efnum er erfitt að fullyrða hvenær það sé saman borið sem saman á og hvenær ekki.

Könnun á réttmæti þessarar gagnrýni er vandasamt verk, og veldur þar m.a. að launakerfi opinberra starfsmanna er mjög frábrugðið launakerfi annarra launþega. Þá eru starfskjör opinberra starfsmanna að öðru leyti en tekur til beinna launa einnig frábrugðin starfskjörum annarra launþega og samanburður því erfiður af þeim ástæðum. Þrátt fyrir þessa augljósu annmarka tel ég rétt að slík könnun verði gerð og að niðurstöður hennar liggi fyrir við gerð næstu samninga við opinbera starfsmenn. Ég mun fara þess á leit við Hagstofu Íslands eða aðra hlutlausa aðila að gerður verði samanburður á kjörum opinberra starfsmanna og kjörum annarra stétta þjóðfélagsins. Það er von mín að slík könnun muni auðvelda samningsgerð um kjör opinberra starfsmanna.

Með hinni nýju löggjöf um kjarasamninga BSRB, sem samþykkt var á Alþingi í vor, og reyndar einnig með kjarasamningalögunum frá 1973, hefur viðsemjendum ríkisins fjölgað verulega frá því sem áður var og allt starf fjmrn. að gerð kjarasamninga vaxið gífurlega. Fram til ársins 1974 var Kjararáð BSRB eini viðsemjandi fjmrn. um kjör ríkisstarfsmanna, en nú eru viðsemjendurnir á milli 30 og 40 auk hinna tveggja bandalaga. Þrátt fyrir þetta hefur ekki verið fjölgað starfsliði í fjmrn, til að fást við samningagerð. Slík fjölgun er þó óhjákvæmileg þar sem hinum auknu verkefnum á þessu sviði verður að mæta með auknu starfsliði.

Á undanförnum árum hefur staða formanns samninganefndar ríkisins í launamálum verið aukastarf ráðuneytisstjóra fjmrn. Frá og með næstu áramótum verður hér breyting á. Er hinn skipaði ráðuneytisstjóri kemur aftur til starfa um n.k. mánaðamót mun núverandi settum ráðuneytisstjóra verða falið að gegna áfram formennsku í samninganefnd ríkisins, og mun það verða aðalverkefni hans næstu mánuði.

Ég tel að mikla áherslu beri að leggja á að hafa sem best samskipti við launþegasamtökin. Á næstu mánuðum mun reyna á hvort okkur tekst að móta raunsæja og hóflega stefnu í kjaramálum, sem er ein helsta forsenda árangurs í viðureign okkar við verðbólguna. Í þessu sambandi vildi ég leyfa mér, hæstv. forseti, að vitna til orða hæstv. forsrh. í stefnuræðu hans sem flutt var í upphafi þessarar viku, en þar sagði hann m.a. um kjaramálin:

„Auðvitað hefur sitthvað raskast í launahlutföllum í umróti síðustu ára, og á næsta ári þarf enn að leita leiða til að ná sanngjörnum launahlutföllum og tekjuskiptingu í þjóðfélaginu. Beita þarf skatta- og tryggingakerfinu í sama skyni, en allt innan þess ákveðna ramma sem framleiðslugeta og jafnvægi í utanríkisverslun setur. Reyndar fela gildandi kjarasamningar þegar í sér nokkra kaupmáttaraukningu fyrir nokkrar stéttir þegar kemur fram á næsta ár, þannig að fyrir fram hefur verið ráðstafað nokkru af því svigrúmi sem fyrir hendi kann að vora. Aðalatriðið er að reyna að ná settu marki í kjaramálum með sem minnstum verðhækkunum.“

Þetta verður vitaskuld keppikefli í launamálum opinberra starfsmanna á næsta ári, og ég veit að víðsemjendur ríkisins vilja einnig vinna að þessu marki.

Eins og kunnugt er, eru í samningi opinberra starfsmanna ákvæði um launabreytingar á næsta ári eftir að gildistíma núverandi samninga flestra verkalýðsfélaga sleppir. Um þessi ákvæði var samið í trausti þess að úr rættist um efnahag þjóðarinnar. Nú virðist von til þess að svo verði. En menn verða að gera sér ljóst að með þessum ákvæðum var í raun og veru tekið forskot á efnahagsbatann sem kemur ekki öðru sinni til skipta.

Herra forseti. Við afgreiðslu fjárlaga líðandi árs var lögð á það rík áhersla að ríkisfjármálunum yrði markvisst beitt til þess að tryggja framgang efnahagsstefnu ríkisstj. Sú stefna hefur fyrst og fremst miðað að því að draga úr viðskiptahallanum við útlönd og minnka hraða verðbólgunnar, án þess að gripið væri til svo harkalegra aðgerða að atvinnuöryggi landsmanna væri teflt í hættu. Þessari stefnu aðlögunar í áföngum að breyttum ytri skilyrðum þjóðarbúsins hefur verið staðfastlega fylgt, en hún hefur óneitanlega kostað skuldasöfnun við útlönd.

Verulega hefur miðað í jafnvægisátt í efnahagsmálum þjóðarinnar á þessu ári. Í því sambandi verður þó jafnframt að hafa í huga að hér er aðeins um að ræða einn áfanga á lengri leið þar sem stefnt er að því að minnka viðskiptahallann enn meira svo og að koma hraða verðbólgunnar niður á það stig sem algengast er í nálægum löndum.

Traustur fjárhagur ríkisins er nú enn brýnni en fyrr þar sem verslunarárferði hefur nú snúist okkur í hag, og okkur er mikil nauðsyn að nota þetta tækifæri til þess að styrkja stöðu þjóðarbúsins út á við, en ekki eingöngu til þess að auka þjóðarútgjöldin.

Þótt horfur fyrir næsta ár séu nú nokkru bjartari en verið hefur, ætti reynsla síðustu ára að hafa fært okkur heim sanninn um að skjótt skipast veður í lofti og að óvarlegt er að treysta á langvarandi framhald þeirrar hagstæðu þróunar sem við njótum nú um sinn. Nú skiptir afar miklu að menn meti stöðuna í efnanagsmálum af raunsæi.

Þessu verður ekki breytt í einu vetfangi, heldur með hægðinni og ítrustu aðhaldssemi. Þessar aðstæður setja efnahagsstefnunni á næstunni ákveðnar skorður, og í ljósi þessara staðreynda er þetta frv. samið og flutt. Ég vænti þess að alþm. fjalli um það með sama hugarfari, það býður þjóðarhagur.

Herra forseti: Ég leyfi mér svo að lokinni þessari umr. að leggja til að frv, verði vísað til 2. umr. og hv. fjvn.