12.10.1977
Neðri deild: 2. fundur, 99. löggjafarþing.
Sjá dálk 16 í B-deild Alþingistíðinda. (16)

Umræður utan dagskrár

Ingólfur Jónsson:

Hæstv. forseti. Við, sem erum í stjórnarskrárnefnd, höfum hlustað á það, að menn telja að störf þar gangi nokkuð seint, og það má með sanni segja að þau ganga nokkuð seint vegna þess að fundir eru sjaldan haldnir. Menn ræða um nauðsyn þess að breyta kosningalögum og stjórnarskrá með tilliti til þess að tryggja lýðræði í landinu og réttláta skipan alþingis. Eðlilega tekur nokkurn tíma að breyta stjórnarskránni, og það er vandasamt, því að það skal vel vanda sem lengi á að standa. En það er enginn vafi á því, að það má lagfæra ýmislegt með einföldum lögum. Ég hef rætt það mál sérstaklega við starfsmann stjórnarskrárnefndar, dr. Gunnar Schram prófessor, hvað það væri sem hægt væri að breyta með einföldum lögum, ef Alþ. vill, og láta þær breytingar taka gildi fyrir næstu alþingiskosningar. Ég tel mjög vafasamt að tími vinnist til að ganga frá þeim breytingum á stjórnarskránni sem eðlilegt er að gera þegar stjórnarskránni er breytt. En hitt hlýtur að vera til athugunar, hvort menn vilja breyta kosningalögunum. Það munu þingflokkarnir ræða og það mun koma í ljós.

Ég vil í stuttu máli gera grein fyrir því, hvaða breytingar er unnt að gera með einföldum lögum. Það er talið að mikið misrétti hafi myndast á síðustu árum milli kjördæma landsins að því er varðar atkvæðafjölda að baki hverjum þm. Er sá munur nú orðinn því sem næst fjórfaldur á milli fjögurra kjördæma, þ.e. Vestfjarða og Norðurlands vestra annars vegar og Reykjavíkur og Reykjaness hins vegar. Nokkru minni er hann milli annarra kjördæma. Þetta má afnema að miklu leyti með breytingum á 122. gr. kosningalaganna. Gera þarf á greininni tvær breytingar til þess: Í fyrsta lagi fella niður ákvæðið um að uppbótarsætum sé úthlutað samkv. hlutfalli auk atkvæðamagns. Í öðru lagi fella niður það ákvæði sem mælir svo fyrir, að aðeins einn uppbótarmaður geti verið fyrir sama flokk í kjördæmi. Hagstofan hefur reiknað út að áhrif þessara tveggja lagabreytinga verði þau, að uppbótarsætin flytjist til Reykjaness eða Reykjavíkur. Hlutfall atkv. að baki hvers þm. mundi leiðréttast úr allt að einum á móti fjórum í einn á móti tveimur. Við þessa breytingu, miðað við úrslit kosninganna 1974, yrðu 2653 kjósendur að baki hverjum þm. í Reykjavík, 2876 að baki hverjum þm. í Reykjaneskjördæmi og 2235 að baki hverjum þm. í Norðurlandskjördæmi eystra. Öll önnur kjördæmi eru með undir 2000 atkv, að baki hvers þm. Undirstrika skal að þessi kosningalagabreyting hefur vitanlega engin áhrif á úthlutun uppbótarsæta til flokkanna, heldur hefur hún aðeins áhrif á það, til hvaða kjördæma uppbótarsætin falla. Ef vilji er fyrir hendi til breytingar á þessum grundvelli mun unnt að kjósa vorið 1978 í samræmi við slíka lagabreytingu og fá þannig fram mjög aukið jafnrétti milli kjördæma landsins hvað þingmannatölu varðar.

Unnt er með lagabreytingu einni saman að koma á persónubundnum kosningum í miklu ríkari mæli en nú tíðkast hér á landi. Undirstrikað skal að þær fjórar leiðir, sem nefndar verða hér á eftir, krefjast ekki stjórnarskrárbreytingar, heldur aðeins breytinga eða viðbóta við kosningalögin. Væri því einnig unnt að kjósa eftir slíku nýju fyrirkomulagi að vori. Helstu leiðir til þess að auka valfrelsi kjósenda með lagabreytingum eru þessar:

1. Einfaldasta leiðin til þess að koma á fullkomnu valfrelsi kjósenda er að lögfesta ákvæði um að nöfn a.m.k. aðalmanna á lista skuli skráð í stafrófsröð, en þeim ekki raðað af flokkunum eins og nú tíðkast. Tölusetur kjósandi þá nöfn frambjóðenda svo sem honum sýnist. Vel er þetta framkvæmanlegt í kjördæmum utan Reykjavíkur, en hins vegar nokkru óhægara um vik í Reykjavík þar sem milli 12 nafna yrði að velja. Þetta er sama fyrirkomulag og tíðkast m.a. á Írlandi og í framkvæmd í Danmörku. Í Danmörku er slíkt fyrirkomulag að vísu ekki lögboðið, en síðustu 10 árin hafa flokkar boðið fram óraðaða lista að undanskildum kommúnistum og vinstri sósíalistum. Hér gildir því hið fullkomna valfrelsi kjósandans. Ókost þessa fyrirkomulags munu ýmsir telja að með þessu geta flokkarnir ekki lengur skipað mönnum í algerlega trygg sæti, svo sem nú tíðkast, heldur aðeins ákveðið hvaða menn skuli skipa sætin á listanum. Framhaldið er í höndum kjósandans. Yrði því hér í raun um prófkjör að ræða innan hvers flokks samfara sjálfri þingkosningunni.

2. Þá kemur einnig til greina að taka í lög ákvæði er veiti flokkunum heimild til þess að ákveða hvort þeir bera fram raðaðan lista eða ekki. Er það raunar unnt samkv. gildandi lögum, en sérstök lagaákvæði í þessu efni mundu vekja athygli á báðum þessum kostum. Mætti ætla að þeir flokkar, sem vildu auka valfrelsi kjósenda í þessu efni, byðu þá fram óraðaðan lista, en aðrir ekki. Þá er og hér sá kostur, að flokkur raði aðeins í efstu sætin, en listinn sé að öðru leyti óraðaður. Eftir stjórnlagabreytinguna í Danmörku 1953 báru flokkarnir fram raðaða lista, en svo sem fyrr segir hafa þeir nú horfið frá því án nokkurrar lagaþvingunar og bjóða nú fram fleiri óraðaða lista.

3. Sé um raðaða lista að ræða er engu að síður unnt að auka valkosti kjósenda verulega frá því sem nú er. Samkv. 110. gr. kosningalaganna hafa breytingar kjósenda á röð nafnanna mjög lítil áhrif á heildarúrslit kosninganna. Þessum reglum er unnt að breyta á þann hátt, að fullt tillit sé tekið til allra breytinga kjósandans, en ekki aðeins að 1/3 svo sem nú er. Til greina kemur einnig að auka vald kjósenda í þessu efni. Má gera það á þann hátt, að vægi breytingar hans verði t.d. tvöfalt eða þrefalt. Með því er opnuð leið til þess að hafa ríkari áhrif á hverjir frambjóðenda nái kjöri en ella væri á röðuðum lista. Kæmi slíkt aukið vægi eða vald kjósenda á móti þeim forréttindum flokksins sem felast í réttinum til þess að raða á listann.

4. Loks skal hér bent á fjórða kostinn í þessu efni sem veitir kjósandanum mun meira valfrelsi en nú tíðkast samkv. gildandi kosningalögum. Það er innleiðing svipaðs fyrirkomulags og nú er í dönsku kosningalögunum. Núverandi kjördæmaskipan yrði látin halda sér óbreytt og yltu úrslit eftir sem áður á heildartölum milli flokkanna í öllum kjördæmum. Hins vegar væri hverju kjördæmi skipt upp í einmennings- eða tvímenningskjörsvæði. Sömu frambjóðendur væru á listum á öllum kjörsvæðunum, en ekki í sömu röð. Frambjóðandi A væri þannig efstur á lista á kjörsvæði nr. 1, en neðar á lista á kjörsvæði nr. 2. Þeir frambjóðendur, sem fengju flest persónuleg atkv. á þennan hátt, mundu síðan deila með sér þeim þingsætum sem flokkurinn hlyti í kjördæminu öllu. Á þennan hátt næðust fram að nokkru kostir einmenningskjördæma þótt eftir sem áður væri um að ræða hlutfallskosningalista í stórum kjördæmum. Þeir þm, sem kjörnir væru í hverju kjörsvæði, teldust fyrst og fremst fulltrúar þess, en jafnframt flokksins í heild innan kjördæmisins svo sem nú er.

Þá eru ákvæði sjálfrar stjórnarskrárinnar sem mætti breyta með einföldum lögum. Hér að framan hefur verið getið breytinga á kosningafyrirkomulaginu sem gera má með breytingu á kosningalögum. Jafnframt er rétt að geta þess, að breyta má sjálfri stjórnarskránni með einföldum lögum í þremur tilvikum:

Í fyrsta lagi má breyta ákvæðum stjórnarskrárinnar um samkomutíma Alþingis með lögum (35. gr.). Er það í raun gert á hverju ári. Þá má breyta því með lögum að hin evangelíska lúterska kirkja skuli vera þjóðkirkja hér á landi (62. gr.) Loks má breyta því með lögum að utan þjóðkirkjumaður gjaldi til Háskóla Íslands þan gjöld sem honum hefði ella borið að greiða til þjóðkirkjunnar, (3. mgr. 64. gr.).

Ég hef talið ástæðu, þar sem umr. var hafin um þetta mál utan dagskrár, til að vekja athygli á því, hvað unnt er að gera án stjórnarskrárbreytingar. Sýnist mér að auka mætti réttlætið frá sjónarmiði þeirra sem tala um að nú sé ríkjandi óréttlæti í kosningaskipan til Alþingis.

Ég hitti formann stjórnarskrárnefndar fyrir tveimur til þremur vikum og spurði hann að því, hvort ekki stæði til að fara að boða fund í stjórnarskrárnefnd. Taldi hann það sjálfsagt og einnig nauðsynlegt og það mundi hann gera um það leyti sem Alþ. yrði kvatt saman. Við skulum þess vegna gera ráð fyrir að formaður stjórnarskrárnefndar boði bráðlega til fundar, og þá tel ég að nauðsynlegt sé að taka þessi atriði, sem ég nú hef gert grein fyrir, til athugunar í n. Það kemur svo í ljós, hvort þingflokkarnir eða Alþingi í heild vill eitthvað gera í þessu máli nú í vetur til þess að það geti tekið gildi fyrir kosningarnar næsta ár.