18.04.1978
Sameinað þing: 68. fundur, 99. löggjafarþing.
Sjá dálk 3551 í B-deild Alþingistíðinda. (2715)

363. mál, framkvæmd grunnskólalaga

Menntmrh. (Vilhjálmur Hjálmarsson):

Herra forseti. Skýrsla um framkvæmd grunnskólalaga og undirbúning undir níu ára skólaskyldu hefur nú verið lögð fyrir Alþ. Þessi skýrsla er gerð samkv. ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 63 frá 21. maí 1974, um grunnskóla. Þessi skýrsla er mikil að vöxtum, en talið var rétt að láta koma fram sem ítarlegastar upplýsingar um framkvæmd grunnskóla fyrstu 4 árin. Það komu vissulega mörg álitamál upp við gerð þessarar skýrslu. Það var ekki hægt að styðjast við ákveðna hefð eða venju við slíka skýrslugerð, og má því ætla að missmíði finnist í þessu verki. Það er ætlan mín, að sú ræða, sem ég flyt hér, verði í öfugu hlutfalli við fyrirferð skýrslunnar.

Vorið 1914 voru sett á Alþ. annars vegar lög um skólakerfi, þar sem gert er ráð fyrir þremur skólastigum: grunnskóla-, framhaldsskóla- og háskólastigi, hins vegar lög um grunnskóla, en þau tóku við af eða komu í staðinn fyrir löggjöf um fræðslu barna og unglinga. Í þessum nýju lögum er að finna ýmsar veigamiklar breytingar. Í 8. gr. grunnskólalaganna segir:

„Lög þessi öðlast þegar gildi og koma til framkvæmda svo fljótt sem aðstæður leyfa í hverju skólahverfi að dómi menntmrn., þó eigi síðar en innan 10 ára frá gildistöku.“

Ég tel þetta ákvæði skynsamlegt, m. a. með hliðsjón af þeirri reynslu sem fengist hafði við framkvæmd fyrri fræðslulaga frá 1946. En burt séð frá því má öllum vera ljóst, sem lesa grunnskólalögin frá 1974 með athygli, að alllangur tími hlýtur að líða frá setningu þeirrar löggjafar og þar til hún er að fullu komin í framkvæmd í einstökum atriðum. Þar kemur hvort tveggja til, að mikið skortir á í dag að aðstaða, svo sem byggingar og búnaður skóla, sé fyrir hendi til þess að framkvæma lögin út í æsar og svo hitt, að enn skortir á að á sé að skipa fullmenntuðu starfsliði fyrir grunnskólastigið allt, alla þætti þess. Ég hygg að ákvæðið um 10 ára aðlögunartíma sé sett í lögin með hliðsjón af þessu hvoru tveggja, fyrri reynslu og svo því sem augljóslega beið fram undan við lagasetninguna.

Í grunnskólalögunum er að finna svo hljóðandi ákvæði til bráðabirgða: „Að 4 árum liðnum frá gildistöku þessara laga skal menntmrh. gera Alþ. grein fyrir framkvæmd laganna og þá einkum undirbúningi að níu ára skólaskyldu, þannig að Alþ. gefist kostur á að álykta á ný um það ákvæði.“

Og þá segir í niðurlagi 88. gr.: „Stefnt skal að því, að ákvæði laganna um síðasta ár skólaskyldu komi til framkvæmda samtímis á landinu öllu 6 árum eftir gildistöku laganna.“

Nú hefur menntmrn. fullnægt þeirri lagaskyldu að gefa téða skýrslu og leggja hana fyrir Alþ. á tilsettum tíma. Í formála skýrslunnar er m. a. fjallað um 9. skólaárið. Á Alþ. 1974, þegar rætt var um grunnskólafrv., komu fram allskarpar andstæður varðandi skólaskyldu á 9. námsári. Þá var svo ástatt, að um 15% nemenda hurfu frá námi við lok 8. og síðasta skyldunámsársins. Nú hefur hins vegar sú breyting á orðið að þessu leyti að einungis um 5% ungmenna hætta námi við lok 8. ársins. Mér sýnist nokkuð augljóst, að þessi breyting hljóti fremur að draga úr eða sljóvga þær skörpu andstæður sem upp komu við umr. 1974. Ég mun ekki fjölyrða um þetta, en það er nokkuð ítarlega rætt í formálanum, eins og ég sagði áðan.

Nú er spurningin, hvenær Alþ. kýs að fjalla um 9. skylduárið, sbr. áður tilvitnað bráðabirgðaákvæði. Í niðurlagi formálans fyrir skýrslunni segir svo:

„Það eru enn tvö ár þangað til nemendur verða skólaskyld 9. skólaárið. Að því er undirbúning varðar, þá er ekkert því til hindrunar að 9. skólaárið verði skyldunámsár. Unnið er að endurskoðun skipulags framhaldsskólastigsins. Meginatriðið er að lok skyldunámsins og nám á framhaldsskólastigi tengist með eðlilegum hætti.

Færi því vel á að Alþ. fjallaði samtímis um 9. ár grunnskólans — sbr. ákvæði til bráðabirgða í grunnskólalögum — og framhaldsskólastigið.“

Nú vil ég í þessu sambandi minna á, að frv. til laga um framhaldsskólastigið var kynnt í þinglokin í fyrra. Menntmrn. sendi frv. fjölmörgum aðilum til athugunar í fyrravor og óskaði umsagnar þeirra. Mjög margar umsagnir bárust, og leyndi sér ekki að ýmsar þeirra höfðu verið undirbúnar mjög vandlega og mikil vinna í þær lögð af hálfu sumra umsagnaraðilanna. Framhaldsskólanefndin fjallaði um þessar umsagnir og ræddi ítarlega við umsagnaraðila, mjög marga. Var þar um að ræða sveitarstjórnir eða sveitarstjórnarmenn, samtök skólafólks, þ. e. a. s. skólastjóra og kennara, fulltrúa atvinnugreina og starfsstétta o. s. frv. Síðan voru gerðar ýmsar breytingar á þessu frv. um framhaldsskóla í framhaldi af þessari vinnu allri, en þær breytingar tel ég a. m. k. að raski ekki meginstefnu þess frv.

Nú vil ég geta þess, að ætlunin er að kynna þetta frv. svo breytt í lok þessa þings. Ég vil geta þess hér, að fjármálakafli frv. mun verða óbreyttur frá fyrri gerð og er þetta hugsað af minni hálfu sem eins konar biðleikur. Stjórnskipuð nefnd hefur fjallað um verkefnaskiptingu ríkis og sveitarfélaga og önnur nefnd skipuð af menntmrn. hefur fjallað sérstaklega um fjármálakaflann í framhaldsskólafrv. Það hefur verið samstarf með þessum nefndum. Þær höfðu hins vegar ekki lokið störfum að fullu þegar frv. fór í prentun, og a. m. k. sú nefnd, sem rn. skipaði, hefur ekki gert það enn. Mér virðist alveg óhjákvæmilegt, að fullt samræmi verði með þeim nýju ákvæðum, sem sett kunna að verða um verkefnaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, og þeim ákvæðum um fjármál framhaldsskólastigsins, sem sett verða í væntanlega löggjöf. Þess vegna er það, að mér virðist eðlilegt og nauðsynlegt að kynna framhaldsskólafrv. í nýrri mynd, en ætla sér sumarið til þess að komast að sameiginlegri niðurstöðu um fjárlagaþáttinn, og þess vegna hef ég í hyggju að bregða á þetta ráð um kynningu þessa máls.

Ég vænti þess fastlega og ég held að það sé nánast óhjákvæmilegt að framhaldsskólamálið verði til meðferðar á næsta Alþ. Og þegar þing kemur saman í haust hafa alþm. og raunar aðrir haft tækifæri til þess að kynna sér skýrsluna um framkvæmd grunnskólalaganna ítarlega og þá hafa væntanlega farið fram einhverjar umr. um það mál, bæði innan þings og utan. Virðist þá mjög eðlilegt, að fengnum upplýsingum um framkvæmd grunnskólalaganna, og í tengslum við ákvarðanir um skipun mála á framhaldsskólastigi, að fjallað verði um 9. skólaárið og endanlega úr því skorið, hvort haldast skuli ákvæði grunnskólalaganna um skólaskyldu á 9. skólaárinu, sem þá kæmi til framkvæmda 6 árum eftir að lögin voru sett, eins og þar segir. — Eðlilegt er að tengja þetta saman.

Til þess nú að lengja ekki mál mitt úr hófi, þá læt ég hjá líða að rekja efni þessarar skýrslu í heild. En ég vil vekja athygli á nokkrum þáttum í framkvæmd grunnskólalaganna, hvar þeir eru á vegi staddir, og þá jafnframt láta falla nokkrar aths. um framhaldið, eftir því sem ég sé ástæðu til.

Í inngangskafla skýrslunnar, sem fjallar um undirbúning lagasetningarinnar og ýmsar nýjungar, er að finna allítarlegt yfirlit um meginatriði þessara laga. Það verður þegar ljóst við að renna augunum yfir þá upptalningu, hversu yfirgripsmikil löggjöfin um grunnskóla er. Það leiðir af sjálfu sér, að mjög mikil vinna hefur farið í að undirbúa og setja reglugerð um framkvæmd hinna einstöku þátta. Í yfirliti um reglugerðir þær, sem settar hafa verið, erindisbréf og auglýsingar varðandi framkvæmd laganna eru 30 atriði. Þó er enn eftir að setja einar 5 reglugerðir, en sumar þeirra eru raunar þegar á skrifborðinu í uppkasti.

Ákvæði grunnskólalaganna um heildarskipan og um stjórnun þessa skólastigs eru yfirgripsmikil og í þeim eru mörg og að mínum dómi þýðingarmikil nýmæli. Ég held að þar fari mest fyrir skiptingu landsins í fræðsluhéruð eftir kjördæmum, stofnun fræðsluskrifstofa og embætta fræðslustjóra. Þessi ákvæði eru komin til framkvæmda í grundvallaratriðum, þ. e. a. s. fræðsluráð hafa verið kosin, fræðslustjórar settir eða skipaðir og fræðsluskrifstofur eru nú starfandi í öllum 8 fræðsluhéruðum landsins. Hitt er svo annað mál, að mjög mikið skortir á það enn þá, að þessum nýju embættum hafi verið fengin frambúðaraðstaða til starfa. Ég tel að þar hafi miðað hægar en æskilegt var. En þess er hins vegar ekki að vænta, að þetta komi allt í einni svipan, mér er það ljóst, því að hér er um nýmæli að ræða og hlýtur að kosta bæði allmikinn undirbúning að framfylgja því til fullnustu og allmikla fjármuni einnig.

Þessari skipan hefur alveg tvímælalaust verið vel tekið af skólafólki og sveitarstjórnarmönnum um land allt. Skólarnir fá aukna þjónustu, og fræðsluskrifstofurnar og fræðslustjórarnir vinna nú hver á sínum stað nokkur þau verk, sum mjög þýðingarmikil, sem áður voru unnin á einum stað, þ. e. a. s. í menntmrn. Ég fullyrði að mikil alúð hefur verið lögð við að samræma störf fræðslustjóranna um allt land.

Í samræmi við það, sem ég áðan sagði um viðbrögð gagnvart þessu nýja skipulagi, þá tel ég að megi vænta þess, að mjög mikil áhersla verði á það lögð, bæði af hálfu rn. og svo af hálfu skólafólks og raunar sveitarstjórnarmanna að búa svo í haginn fyrir fræðsluskrifstofur og fræðslustjóra, að starfsemi þessara aðila nýtist sem allra best.

Ráðgjafar- og sálfræðiþjónusta í skólum hefur þegar verið rekin um nokkurt skeið á fjölmennustu stöðunum, fyrst og fremst í Reykjavík, en einnig í Reykjanesfræðsluhéraði og t. d. norðanlands. Það er mjög mikill áhugi fyrir því um allt land að efla þessa starfsemi og koma henni í fast form í öllum fræðsluhéruðum landsins, en hún tengist fræðsluskrifstofunum.

Menntmrn., skólarannsóknadeildin, hefur unnið markvisst að endurskoðun námsefnis á grunnskólastigi, stuðlað að útgáfu nýrra námsbóka og haft umsjón með tilraunakennslu hins nýja námsefnis og síðan leiðbeint um almenna notkun þess. Þá er einnig unnið að breytingum á námsmati og hafa ýmsar þeirra þegar komið til framkvæmda. Um þetta mjög svo veigamikla atriði, sem varðar innra starf skólanna, vísa ég annars til kafla í skýrslunni, sem um það fjallar. En ég legg áherslu á það, að þetta starf er að mínum dómi mjög nauðsynlegur þáttur í framkvæmd grunnskólalaganna og tvímælalaust mjög umfangsmikill og hlýtur að verða það.

Ég hlýt einnig fyrst og fremst að vísa til skýrslunnar um þann þátt sem varðar sérkennslumálin. Það, sem fram fer á því sviði, er miklu yfirgripsmeira en svo, að það verði rakið hér í þessum orðum. Ég vil aðeins láta þess getið, að á sérkennslusviðinu hefur mjög mikið starf verið unnið nú þegar frá setningu grunnskólalaganna. Reglugerð hefur verið sett um sérkennslumálin. Það var mikið verk og var reynt að vanda til hennar og ná sem allra víðtækustu samkomulagi um þá reglugerðarsetningu. Hefur verið ráðinn sérstakur sérkennslufulltrúi að rn., eftir að Alþ. hafði beinlínis lýst vilja sínum að ráða slíkan mann, og síðan veitt fé til þess embættis nokkru síðar. Og það er óhætt að segja, að stórauknu fjármagni er nú varið til sérkennslunnar. Þá er og vert að taka fram að mjög margir kennarar og kennaraefni hafa lagt stund á þessi fræði síðustu missirin.

Þrátt fyrir þetta, sem ég nú hef sagt, þá fer ekki á milli mála, að gífurleg þörf er fyrir áframhaldandi eflingu þessa þáttar. Nýir möguleikar hafa opnast á þessu sviði með vaxandi þekkingu og tækni og þá ber að nota til hins ítrasta til hjálpar einstaklingunum og til hagsbóta fyrir samfélagið. Ef nokkurt starf á þessum sviðum borgar sig, þá er það einmitt á þessu sviði, bókstaflega í fjármunum.

Það hefur verið sett reglugerð um framkvæmd orlofs og verið komið nokkru fastari skipan þar með á þá framkvæmd. Sérstök nefnd hefur verið skipuð og undirbýr hún tillögur um orlofsveitingar í hendur menntmrh. Hefur verið leitast við að flýta nokkuð frá því sem áður var afgreiðslu þessara mála og eins að auka eftirlít með því, að orlofin séu nýtt á þann hátt sem lög gera ráð fyrir, þ. e. til endurmenntunar kennaranna, því það er algert skilyrði fyrir veitingu orlofs. Mikil áhersla hefur verið lögð á lengri og styttri námskeið fyrir starfandi kennara, svo og ýmiss konar fræðslufundi. Hefur þar komið til bæði frumkvæði rn. og Kennaraháskóla og svo raunar einnig frumkvæði fjölmargra kennarasamtaka víðs vegar um landið, sem mörg og raunar flest eru öflug og láta mikið að sér kveða.

Að öðrum ákvæðum grunnskólalaganna, sem til nýmæla mega teljast og komin eru til framkvæmda að nokkru eða öllu leyti, vil ég nefna örfá dæmi: Fjárhagslegur stuðningur við skyldunámsnemendur, sem ekki geta stundað skyldunám sakir fjárskorts. Fjárhagslegur stuðningur við stórar fjölskyldur, systkinastyrkirnir svonefndu. Yfirkennarar verði ríkisstarfsmenn, — þetta er að miklu leyti komið til framkvæmda. Skipulegt eða formlegt samstarf skólasafna og almenningsbókasafna er að byrja og búið að gera fyrstu samningana. Leitast er við að bæta skipulag skólaaksturs, og endurgreiðslum til sveitarfélaga hefur verið komið í betra horf en áður var.

Af nýmælum grunnskólalaganna, sem ekki hafa enn komið til framkvæmda að neinu leyti, má nefna t. d.: Almenna samkeppni um gerð skólamannvirk,ja, en til þess hefur ekki fengist fjárveiting. Ráðningu skólabryta sem fastráðinna ríkisstarfsmanna. Sérstaka rannsókn á áhrifum mismunandi langrar skólaskyldu og aðra rannsóknastarfsemi á sviði skóla og uppeldismála sem áformuð er í lögunum. Sérstakt fjárframlag til þess að lána þeim sveitarfélögum, sem eiga í erfiðleikum með að byggja upp skóla sína. Gerð 10 ára framkvæmdaáætlunar um skólabyggingar, sem raunar er þó í undirbúningi. En það má þó segja, að ekkert af þessum atriðum, sem ég nefndi núna síðast, sé komið til framkvæmda. Mér virðist þó að segja megi, að þau atriði séu ekki fjarskamörg, sem ekki eru að einhverju leyti komin til framkvæmda. Hin eru miklu fleiri, þar sem framkvæmdir eru hafnar. En í mjög mörgum tilvikum er langt í land með fulla framkvæmd, og ég tel að það gildi raunar um flestöll nýmæli í grunnskólalögunum, að þau eru ekki komin til fullra framkvæmda eftir þessi 4 ár. Um mörg þeirra gildir raunar, að ekki er grundvöllur til þess nema með lengri undirbúningstíma. Sumt er kannske út af fyrir sig hægt, ef nægir fjármunir væru til þess veittir.

Umfangsmest þeirra atriða, sem ekki eru komin til framkvæmda nema að litlu leyti, er svo sjálf skólaskipanin, þ. e. skipan landsins í skólahverfi. Rn. hefur samkv. fyrirmælum laganna sent út til fræðsluskrifstofanna till. um þetta efni, en þær till. ber einungis að skoða sem umræðugrundvöll. Þar fer saman skilningur rn. á því og auðvitað ákvæði laganna einnig. Nú hafa hvarvetna farið fram umr. um þessi mál og er mismunandi langt á veg komið. Þó held ég að sé óhætt að segja, að bersýnilega er hér langt til verksloka. Þetta veldur auðvitað vissum erfiðleikum og óþægindum, en eins og ég hef áður tekið fram í umr. um þetta efni, þá er alveg ljóst að hugmyndir um það hafa verið mjög í mótun að undanförnu og eru enn. Skipan framhaldsskólastigsins kemur svo til með að hafa veruleg áhrif á skólaskipanina, skipan skólahverfa, a. m. k. á ýmsum stöðum á landinu. Það hefur því eigi þótt rétt að reka mjög á eftir um frágang þessa þáttar og raunar mætti segja mér, að ástæðulaust væri að herða þar meira á en svo, að skólaskipanin yrði ákveðin á sama tíma fyrir bæði stigin í senn, grunnskála- og framhaldsskólastigið, og þá að settri nýrri löggjöf um hið síðarnefnda.

Ég mun ekki ræða frekar einstök atriði skýrslunnar nema sérstakt tilefni gefist til. Ég vænti þess hins vegar, að hún upplýsi margt varðandi framkvæmd þessarar umfangsmiklu löggjafar. Ég vænti þess einnig, að hún beri vott um að ekki hafi verið setið auðum höndum að þessu leyti, heldur þvert á móti sé mjög mikið starf af hendi leyst nú þegar, fjórum árum eftir setningu grunnskólalaganna. En þó, eins og ég raunar sagði áðan, er nánast hvergi komið á leiðarenda, hvorki að byggja upp hina ytri aðstöðu né heldur við skipulagningu á vinnu að starfi skólanna. Sama gildir raunar varðandi stjórnunarþáttinn og þjónustu ýmiss konar við skólana, varðandi t. d. námsgögn, leiðbeiningar o. s. frv. Auðvitað verður þetta aldrei leyst til fullnustu þannig að ekki sé þörf fyrir áframhaldandi þróun.

Á ýmsum sviðum þessa málaflokks er vissulega fjár vant. En það má að minni hyggju leiða að því rök nokkuð sterk, að aukið fjármagn til margra þátta þessara mála skili sér bókstaflega í þjóðarbúið í minni tilkostnaði á öðrum sviðum, aukinni heilbrigði og vellíðan, auknum afköstum í framleiðslu og almennt talað stuðli að bættu uppeldi komandi kynslóða. Þá hef ég m. a. í huga og alveg sérstaklega atriði eins og sérkennslumálin, eins og eflingu íþrótta og líkamsræktar innan skólanna, verklegt nám og náms- og starfskynningu, félagsmálakennsla eða þjálfun, þróun skólasafna og notkun þeirra og fleira af þessu tagi.

Nú er hætt við að naumur tími gefist til þess að ræða þessa skýrslu hér á Alþ. nú. Þó skal ég ekkert um það segja, það er m. a. á valdi hæstv. forseta. Ég tel það út af fyrir sig skaða ef tími yrði mjög naumur, því þrátt fyrir stærð þessarar skýrslu er þar sjálfsagt mörgu ósvarað af því sem þm. fýsir að vita og æskilegt er að upplýsa. Er ég að sjálfsögðu reiðubúinn að veita þær upplýsingar, sem um verður beðið, eftir því sem mögulegt reynist.

Ég heyri stundum talað um grunnskólalögin og framkvæmd þeirra sem alveg sérstakt starfssvið, sem auðveldlega megi aðgreina frá öðrum skólasviðum og jafnvel frá fyrri athöfnum á sviði barna- og unglingafræðslu. Þetta eru að mínum dómi alveg fráleitar hugmyndir. Fjölmörg atriði grunnskólalaganna frá 1974 eiga sér að sjálfsögðu hliðstæðu í fræðslulögunum frá 1946, og af þessu leiðir svo, að ógerlegt er að greina sérstaklega kostnað við framkvæmd þeirra nýmæla sem felast í nýju lögunum. Þetta fléttast allt meira og minna saman. Í sumum tilvikum leiðir hin nýrri skipan mála líka til hagræðingar í rekstri. Á því held ég að sé enginn vafi. Í þessari skýrslu, sem ég hef gert að umtalsefni, er m. a. að finna nokkrar töflur, samanburð milli ára á einstökum kostnaðarliðum og þá m. a. á föstu verðlagi. Nú er það sannfæring mín að vísu, að gæta þurfi allrar varúðar í meðferð slíkra upplýsinga. Tölfræðileg skýrslugerð okkar Íslendinga er ekki byggð á gamalgrónum undirstöðum almennt talað. En hvað um það, töflur þær, sem ég áðan nefndi, benda ekki til þess að bruðlað hafi verið með fjármuni við framkvæmd fræðslumála síðustu missirin eða frá þeim tíma sem grunnskólalöggjöfin var sett. — Þær benda ekki til þess.

Ég vil að lokum láta þá von í ljós, að umrædd skýrsla komi þm. og öðrum, sem láta sig nokkru varða skólamálin, að verulegu gagni, að hún geti orðið umræðugrundvöllur og þá um leið hvatning til fólks til að hugleiða og láta sig varða þau viðurhlutamiklu mál, sem þar um ræðir.