18.10.1977
Sameinað þing: 6. fundur, 99. löggjafarþing.
Sjá dálk 88 í B-deild Alþingistíðinda. (68)

6. mál, starfshættir Alþingis

Flm. (Benedikt Gröndal) :

Herra forseti. Á síðustu 2–3 áratugum hafa orðið stórfelldar breytingar á þjóðfélagsháttum hér á landi og í nágrannalöndum okkar sem hafa leitt til þess að störf þjóðþinga, löggjafarþinga, hafa einnig tekið miklum breytingum, orðið flóknari og umfangsmeiri en áður. Afleiðing af þessu hefur orðið sú, að nálega hvert einasta þjóðþing í nágrannalöndum okkar hefur sett nefnd þm. til að gera till. um breytingar á starfsháttum, og hefur varla liðið svo ár að eitthvert þessara þinga í kringum okkur, sem við teljum okkur skyldust, hafi ekki gert meiri eða minni breytingar á störfum sínum. Hér er um að ræða tæknilegar breytingar á sjálfum starfsháttunum sem í sjálfu sér hafa ekki áhrif á heildarsvip þjóðþinganna eða þann sögulega arf sem í þeim felst, nema ef vera kynni að menn vildu telja að afnám deildaskiptingar væri slík breyting. Það hefur átt sér stað í Danmörku og Svíþjóð mjög nýlega.

Við, sem setið höfum á Alþingi Íslendinga, höfum oft rætt um starfshætti þingsins, en ekki hefur orðið eins mikið af skipulegu starfi til að endurskoða þá og ég hef talið nauðsynlegt.

Fyrir rúmlega áratug komu fram till. um ýmsar breytingar, og minnist ég þá sérstaklega róttækra hreytinga á skipan útvarpsumr. Þessar till. leiddu til þess, að sett var þingmannanefnd sem starfaði lengi og vel, fór í gegnum þingsköpin öll og gerði að lokum ærið margar till. um breytingar á þeim. Það fór svo af einhverjum ástæðum, sem ég hirði ekki að ræða frekar nú, að Alþ. tók mörg ár að afgreiða þetta mál, en þó voru afgreiddar allvíðtækar breytinga á þingsköpum sem árangur af þessum málum. Síðan hafa liðið 6 eða 7 ár, og tel ég að það sé tvímælalaust nauðsynlegt að Alþ. taki þetta mál upp á nýjan leik, hrindi af stað endurskoðun og hún þurfi að leiða til þess að gerðar verði margvíslegar breytingar á störfum þingsins.

Ég mun í þessu sambandi ekki ræða um deildaskiptinguna, því að ég og flokksbræður mínir höfum enn einu sinni flutt sérstakt frv. um það mál. Á síðasta þingi lagði ég fram frv. um breyt. á þingsköpum, þar sem gerð var grein fyrir ýmsum þeim hugmyndum sem ég hef í sambandi við breytingar á þeim. Ég gerði mér satt að segja ekki nokkra von um að slíkt frv. næði fram að ganga. Tilgangur þess var fyrst og fremst að kynna þessar hugmyndir og hvetja til þess, að Alþ. gerði það sama sem það gerði fyrir áratug, skipaði þingmannanefnd til athugunar á þessum málum og að gera um þau tillögur.

Að þessu sinni hef ég flutt þáltill. sem gerir beinlínis ráð fyrir nefndarskipun til að endurskoða þingsköpin í heild. Ég geri þetta vegna þess að ég get nú vísað í frv. frá því í fyrra til að sýna hvaða hugmyndir ég hef um þessi mál og er ekki að stinga upp á endurskoðun út í bláinn, án þess að hafa gert mér grein fyrir því, hvaða atriðum ég tel að helst þurfi að breyta.

Nú vil ég taka fram, að þótt ég hafi bæði í frv. og í þessari till. nefnt bein efnisatriði mun ég ekki telja mig bundinn við þau ef umr. verður frekari og aðrir þm. sannfæra mig um að aðrar hugmyndir séu betri. Ég áskil mér því allan rétt, því að sjálfsagt er og rétt að vinna þetta mál þannig að hópur þm. gefi sér góðan tíma til að fjalla um það, leiti eftir hugmyndum og afstöðu í þingflokkum og kanni málin sem best áður en endanlegar till. eru mótaðar.

Það er sem sagt efni þessarar þáltill. um bætta starfsemi Alþ., að kjósa skuli 7 manna nefnd þm., — ég tel ekki eðlilegt að utanþingsmenn sitji í slíkri n., þó að það sé í sjálfu sér engan veginn útilokað, — og að n. þessi skuli hefja endurskoðun á þingsköpum og gera síðan till. um breytingar á þeim í þá átt að bæta starfshætti þingsins. Síðan eru í till. nefnd nokkur atriði m.a., og ég vil undirstrika: m.a., því að sú upptalning er að sjálfsögðu engan veginn tæmandi og ekki heldur víst að þm. sýnist að yfirveguðu ráði að ástæða sé til að breyta öllu því sem þarna er talið.

Fyrstu tveir liðirnir lúta að nefndaskipun Alþ., sem ég tel að sé, eins og nú er málum háttað, veikasti hlekkurinn í störfum þingsins og sá sem hvað mest nauðsyn er á að endurskoða og gera á miklar efnisbreytingar. Ég tel að nefndir þingsins séu allt of margar, þar sem við höfum í raun og veru þrjú nefndakerfi, eitt fyrir hvora deild og hið þriðja fyrir Sþ. Margir þm. sitja í fjórum, fimm og jafnvel sex nefndum, og það hlýtur að vera augljóst að þeir geta ekki sinnt hverri n. um sig eins vel og vera þyrfti með þeim hætti. Þá tel ég rétt að fastanefndir þingsins starfi á milli þinga og skuli, þegar efni gefur tilefni til, halda fundi utan þingstaðar víðs vegar um landið og geti þannig bætt tengsl á milli þingsins og byggðanna. Að lokum tel ég að þingnefndir eigi ekki aðeins að fjalla um þau mál, sem þingmenn leggja fram í d. og Sþ., og láta í ljós álit á þeim, heldur eigi þingnefndir að leggja fram sjálfstætt starf við að fylgjast með framkvæmd þeirra laga sem í gildi eru á starfssviði hverrar n. og þar með að fylgjast með framkvæmdavaldinu og veita því aðhald.

Mikið hefur verið um það talað, að Alþ. hafi undanfarna áratugi misst völd í hendur ríkisstj., rn., sérfræðinga og annarra slíkra aðila. Óneitanlega er nokkuð til í þessari gagnrýni. En það er skoðun mín að Alþ. hafi ekki misst völd úr höndum sínum vegna geðleysis þm., heldur vegna þess að meira og meira af löggjöf verður svo tæknilegs eðlis og svo umfangsmikið að óhjákvæmilegt er að leita aðstoðar við undirbúning slíkrar löggjafar.

Það er skoðun mín, að Alþ. hefði átt að bæta sér upp það, sem það missir af völdum í hendur sérfræðinga, með því að auka aðhald og eftirlit með framkvæmdavaldinu. Sú hefur verið þróun mála í öllum þingræðislöndum sem við getum talíð sambærileg við okkur hvað stjórnskipan snertir, að slíkt eftirlit með framkvæmdavaldi er talið einn mikilvægasti þátturinn í störfum þinga. Ef fyrirspurnir eru taldar frá, verður varla sagt að mjög mikið fari fyrir þeim þætti í störfum Alþ. Þessi störf tel ég að þurfi að bætast við störf n. og að þau muni fylla upp nefndastörfin, að þau verði jafnari árið um kring og að það verði fullkomið verkefni fyrir þm. að sinna vel störfum í t.d. tveimur n., en útilokað fyrir þm. að geta sinnt fimm eða sex nefndum eins og nú eru mörg dæmi um.

Í 3. lið er bent á að setja þurfi í þingsköp reglur varðandi umr. utan dagskrár, þannig að þm. eigi þess jafnan kost að hefja umr. um aðkallandi mál sem ekki þola bið venjulegra þingmála, án þess að önnur þingstörf truflist af þeim sökum. Á því hefur mikið borið í störfum Alþ., að umr. utan dagskrár hafa truflað önnur störf, oft tekið heila vinnudaga, og það er að sjálfsögðu ekki æskilegt. Á hinn bóginn verða menn að gera sér ljóst, að umr. utan dagskrár skipa mjög veigamikið hlutverk í verkefnum Alþingis.

Það er óhugsandi að þingið hagi starfsháttum sínum þannig, að ekki sé hvenær sem er hægt að hefja umr. um mál sem skyndilega ber að höndum og ekki þola þá bið sem venjulega verður á því að þingmál séu tekin til umr. Hvert einasta þjóðþing, sem ég hef haft kynni af, hefur leyst þessi mál á sinn hátt, og t.d. breska þingið hefur þrjár eða fjórar mismunandi leiðir til þess að gera þm. kleift að hefja slíkar umr. Til eru þing, eins og fylkisþingin í Þýskalandi, sem hafa ákveðinn tíma, að vísu stuttan, á hverjum einasta degi opinn fyrir slík mál. Af þessu er ljóst að við þurfum að gera okkur grein fyrir því, hvernig best er að leysa þetta mál við okkar aðstæður, þannig að umr. utan dagskrár þurfi ekki að trufla þingstörf eða þurrka önnur störf út heila daga, en þrátt fyrir það sé þeim ætlað svigrúm, þannig að þau verði áfram og á skipulegri og betri hátt en hingað til sá veigamikli þáttur sem þau hljóta að vera í störfum þingsins.

Í 4. lið er bent á meðferð þáltill. og talað um að stytta þann tíma sem fer í umr. um annað en beina lagasetningu. Þar er átt við till. eins og þá, sem hér til umr., og margar fleiri. Snemma á þessari öld og raunar áratugina eftir að deildaskiptingin var tekin upp 1874 gegndi Sþ. litlu hlutverki. En það hlutverk hefur farið vaxandi statt og stöðugt. Árið 1934 voru fjárlögin færð úr deildum í Sþ., en fjöldi ályktunartillagna hefur farið sífellt vaxandi og er miklum mun meiri en hann var fyrir 20–30 árum.

Rétt er að gera sér grein fyrir því, að þáltill. geta verið mjög mismunandi. Sumar þeirra snerta grundvallaratriði í íslensku þjóðlífi. Ákvörðun um stofnun lýðveldis var þáltill. Staðfesting á samningum, sem eru kjarni í utanríkisstefnu, er í þáltill. Ég tel að slíkar till., sem snerta utanríkisog varnarmál og stjórnarskrárefni, eigi að fá þá meðferð sem þær hafa fengið og megi ekki skerða það á neinn hátt. Hins vegar vitum við öll að mikill meiri hl. af þáltill, er þess eðlis, að þm. nota þær til þess að kynna hugmyndir, koma á framfæri óskum sem síðar gætu orðið til þess, að með löggjöf eða öðrum stjórnarathöfnum yrði farið eftir þeim. Þetta er mjög eðlilegt hlutverk á Alþ., og ég sé enga ástæðu til að amast við því í sjálfu sér, þó að ýmsir gagnrýnendur telji að þm. gangi stundum býsna langt í því að nota þessar till. í pólitísku áróðursskyni.

Ég tel að hvað snertir allan þorra af þáltill. séu það mikil hlunnindi fyrir alþm. að geta lagt till. fram skriflega og fengið þær prentaðar, fengið þskj. til dreifingar og komið þeim þannig á framfæri við fjölmiðla. Það ætti að vera nóg að hafa um þessar till. sama hátt og er yfirleitt um flest þingmál í öðrum þingum, að þær fari svo til umræðulaust til n. Prentun þáltill. og grg. ætti að geta komið í staðinn fyrir 1. umr. og till. ættu að fara sjálfkrafa til n., að undanskildum þeim sem snerta utanríkis-, varnar- og stjórnarskrármál, eins og ég áður sagði. Síðan vinna n. að þessum málum og þær velja úr þær till, sem nm. eða meiri hl. þeirra virðist mest aðkallandi og þeir geta fallist á að verði afgreiddar, og þær till. fá þá áframhaldandi afgreiðslu við 2. umr., eftir því sem þingheimi sýnist, og atkvgr. að lokum.

Í 5. lið er talað um að taka upp fasta forsætisnefnd, er stjórni málum Alþ. með auknum völdum og aukinni ábyrgð. Núverandi kerfi er mjög í áttina til þessarar hugmyndar, því að þingforsetar þingsins eru vissulega húsbændur hvað snertir allan daglegan rekstur þingsins sem stofnunar og á þeim hvíla margar ákvarðanir á því sviði. En ég tel að það væri æskilegt að setja þetta í fastara form og gera úr því fasta stofnun, forsætisnefnd, sem ætti að sinna stjórnun þingsins töluvert meira og töluvert betur en gert hefur verið.

Að lokum er í 6. lið lagt til að staðfesta í lögum þá hefð, að þingforsetar gegni störfum milli þinga, jafnvel þegar þing er rofið. Fyrir þrem árum risu allmiklar deilur um það, að þing var rofið og þar með var umboð tekið af þingmönnum öllum. — Þá var óhjákvæmilegt, eins og gert hefur verið í reynd, að forsetar störfuðu áfram, t.d. að forseti Sþ. gegndi starfi sínu sem einn af handhöfum forsetavalds þegar á það reyndi. Ég tel að það sé mjög óviðeigandi að þingforsetar þurfi að starfa á þennan hátt eftir að búið er að taka af þeim þingmannsumboðið með þingrofi. Það þarf því að setja sérstakar reglur sem gera ljóst að þingforsetar hafi fullt umboð til að starfa áfram, svo að það verði aldrei tímabil þegar Alþ. á sér enga forsvarsmenn með fullu umboði. Þetta er lagalegt formsatriði, en ég tel það þó svo alvarlegt að við ættum að sinna því að koma því formlega í fast og eðlilegt horf.

Ég ítreka, herra forseti, að þessir liðir eru aðeins nokkrar hugmyndir sem ég hef sett fram til stuðnings því, að ástæða sé nú til að hefja endurskoðun þingskapa með því að skipa þingmannanefnd til þess verkefnis. Ég ítreka að hugmyndir um breytingar á þingsköpum eru sjálfsagt miklu fleiri en þetta, og ég áskil mér allan rétt til afstöðu til þeirra og til þessara 6 liða, ef umr. verða áfram um málið. Ég tel að það sé óhjákvæmilegt, að við verðum eins og öll þjóðþing í kringum okkur að íhuga hvernig starfshættir okkar gætu dugað betur til að leysa þau vaxandi verkefni sem Alþ. verður að sinna.

Herra forseti. Ég legg til að till. verði að lokinni umr. vísað til allshn.