122. löggjafarþing 1997–98.

Þskj. 658 – 338. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á l. um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 75/1981, með síðari breytingum.

Frá 2. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.

Meginefni frumvarpsins er að kveða á um að keyptar aflahlutdeildir verði ekki fyrnarlegar en keyptar veiðiheimildir hafa hingað til verið afskrifaðar um 20% á ári. Einnig er í frum varpinu kveðið á um hvernig fara skuli með hagnað af sölu aflahlutdeildar. Frumvarpið hefur einungis verið til umfjöllunar í efnahags- og viðskiptanefnd í örfáa daga og ekki var ráðrúm til að senda málið til umsagnar eins og venja er. Málið er umfangsmikið og flókið og hefur áhrif á mjög marga þætti í sjávarútvegi hérlendis.

Fulltrúar stjórnarandstöðunnar í efnahags- og viðskiptanefnd lögðu til að málið fengi eðli lega meðferð og yrði ekki afgreitt með hraði nú fyrir jól. Á það féllst meiri hluti nefndarinnar ekki og er ætlunin að lögfesta frumvarpið núna. 2. minni hluti leggur til að frumvarpinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar.

Rökstuðningur 2. minni hluta fyrir því að vísa málinu til ríkisstjórnarinnar felst í eftirfar andi atriðum:

Engin brýn nauðsyn á afgreiðslu.

Það ber engin brýn nauðsyn til að afgreiða málið fyrir áramót. Frumvarpið skilar óveru legum tekjum í ríkissjóð, ef þá nokkrum, og ekki er verið að greiða úr réttaróvissu. Þvert á móti vakna fjölmargar lögfræðilegar spurningar við afgreiðslu málsins sem hefði verið nauð synlegt að athuga nánar.

Meiri hlutinn féllst ekki á þá skoðun 2. minni hluta að leita sérstaklega vandaðrar álits gerðar um lögfræðilega þætti þessa máls og lét sér nægja að kalla fyrir virta lögfræðinga á þessu sviði. Í svörum þeirra kom skýrt fram að þeir hefðu ekki haft nægjanlegan tíma til að geta metið málið að fullu. Þetta sýnir jafnframt að hér er verið að kasta til höndunum varð andi vinnubrögð.

Ónóg undirbúningsvinna.

Undirbúningur við gerð þessa frumvarps er lítill. Ekki var haft samráð við aðila sem þekkja vel til málsins, svo sem sérfræðinga á sviði lögfræði og reikningshalds eða hagsmuna aðila. Til dæmis má geta þess að í frumvarpinu er talað um kaup á varanlegri aflahlutdeild, þótt varanleg aflahlutdeild sé hvergi skilgreind í íslenskum lögum og komi ekki fyrir í löggjöf um stjórn fiskveiða. Þetta atriði sýnir að hvorki hefur málið verið unnið nægjanlega vel af hálfu fjármálaráðherra né hefur gefist tími til vandlegrar yfirferðar í þingnefndinni, en bent var á þetta af Kristni H. Gunnarssyni alþingismanni við 1. umræðu um frumvarpið.

Festir núverandi kerfi í sessi.

Meginbreytingin sem felst í frumvarpinu er að gera aflakvótann ófyrnanlegan. Sú breyting festir út af fyrir sig fiskveiðistjórnunarkerfið í sessi. Það er meðal annars álit Kristjáns Ragnarssonar, formanns LÍÚ, og telur hann það vera hið eina jákvæða við frumvarpið, þ.e. að það auki varanleika kerfisins. Ýmsir hafa einnig bent á að ákvæði frumvarpsins vinni gegn markmiðum fiskveiðistjórnunarkerfisins um hagkvæmni þar sem ákvæði þess stuðli að því að hægja á minnkun flotans.

Álitamál um afturvirkni skattalaga.

Það er álitamál hvort í frumvarpinu felist afturvirkni í skattalögum en gert er ráð fyrir að aflaheimildir, sem hafa verið keyptar fyrir gildistölu þessara laga og hingað til hefur mátt afskrifa að fullu, megi eftir gildistöku frumvarpsins einungis afskrifa um 65%. Þetta álitamál um afturvirkni hefði þurft að skoða betur.

Ekkert fjallað um gjafakvótann.

Nauðsynlegt er að hafa í huga að aflaheimildum er úthlutað ókeypis. Þær eru ekki færðar til tekna hjá viðtakendum eða til eignar þótt verðmæti þeirra sé verulegt. Í þessu frumvarpi er einungis verið að fjalla um þann hluta kvótans sem gengur kaupum og sölum milli útgerð armanna.

Í ljósi þess að kveðið er á um í lögum að fiskstofnarnir séu sameign þjóðarinnar skýtur nokkuð skökku við að þeir sem fá úthlutað kvótum, sem fela í sér mikil verðmæti, skuli hvergi færa þessi verðmæti í bækur sínar. Það er ekki fyrr en þeir selja veiðiheimildir að söluverðmætið er tekjufært hjá seljanda og fært sem ófyrnanleg eign hjá kaupanda. Þá fyrst öðlast fiskveiðiheimildir verðmæti gagnvart bókhaldi og skattalögum.

Hingað til hefur verið greiddur eignarskattur einungis af keyptum kvóta og það breytist ekki með þessu frumvarpi. Hinar ókeypis úthlutuðu aflaheimildir eru ekki skráðar og ekki greiddur af þeim neinn eignarskattur þótt þeir sem fá þeim úthlutað hafi frjálsan nýtingarrétt af þeim.

Milljarðaumsvif í kvótaviðskiptum.

Umfang kvótaviðskipta er verulegt en samkvæmt upplýsingum ríkisskattstjóra, sem lagðar voru fram í efnahags- og viðskiptanefnd, kemur fram að á fiskveiðiárinu 1994/1995 var afla hlutdeild á Íslandsmiðum 527 þús. tonn. Af því aflamagni var fluttur á milli aðila varanlegur kvóti, aflahlutdeild, 93 þús. tonn, og er áætlað verðmæti hans 14 milljarðar kr.

Á fiskveiðiárinu 1995/1996 var heildaraflahlutdeild 510 þús. tonn en það ár var flutningur á varanlegum kvóta 126 þús. tonn og verðmæti hans um 26 milljarðar kr. Þessar tölur, sem eiga við flutning á aflahlutdeild, þ.e.varanlegum kvóta, sýna vel hversu umfangsmikil við skipti með aflaheimildir eru.

Áætlað verðmæti flutnings á aflamarki, þ.e. leigukvóta, á fiskveiðiárinu 1994/1995 var 1,6 milljarðar kr. milli skipa sem eru gerð út frá sömu verstöð, 1,3 milljarðar kr. milli skipa miðað við jöfn skipti og 4 milljarðar milli skipa sem ekki eru gerð út frá sömu verstöð. Sam tals námu leigukvótaviðskipti þetta ár 6,9 milljörðum kr. Síðastnefndi flokkurinn, þ.e. flutn ingur milli skipa sem ekki eru gerð út frá sömu verstöð, er væntanlega viðskipti þar sem kvóti er leigður fyrir peninga en hluti þeirra viðskipta er oft kallaður leiguliðakerfið.

Fyrir fiskveiðiárið 1995/1996 er áætlað verðmæti flutnings á aflamarki, þ.e. leigukvóta, 2,7 milljarðar kr. milli skipa sem gerð eru út frá sömu verstöð, 1,5 milljarðar kr. milli skipa miðað við jöfn skipti og 6 milljarðar kr. á flutningi á aflamarki milli skipa sem eru ekki gerð út frá sömu verstöð. Samtals námu verðmæti flutnings á leigukvóta 10,2 milljörðum kr. þetta ár. Umfang viðskipta með kvóta hafa þannig aukist verulega á undanförnum árum. Það hvet ur vitaskuld til þess að hvergi sé hrapað að breytingum á skattalögum sem tengjast þessum viðskiptum og málið vel gaumgæft.

Mörg álitaefni við skattaútfærslu.

Það er mjög flókið skattalega hvernig fara á með kvóta. Hægt er að benda á að t.d. kaup á viðskiptavild eru ekki gjaldfærð í viðskiptum og ekki heldur eignfærð. Hægt væri að líta á viðskipti með aflahlutdeild sem sambærileg viðskipti en þetta er álitamál sem yrði að skoða betur.

Annar minni hluti tekur undir þá skoðun endurskoðenda að afskriftir endurspegli m.a. óvissu. Sé ekki afskrifað er hægt að líta á að varanleiki sé aukinn. Einnig er álitamál á hvaða verði keyptar veiðiheimildir eru færðar til eignarskatts, einkum í ljósi þess að úthlutaðar heimildir eru hvorki færðar til bókar né til tekju- eða eignarskatts. Hægt er að benda á t.d. að fasteignir koma ekki til eignarskatts á bókfærðu verði, heldur á öðru verði, þ.e. samkvæmt fasteignamati. Þannig er ljóst að farið er með misjöfnum hætti með eignir eða réttindi, hvað þá svo óljósan hlut sem aflahlutdeild.

Vel kæmi til álita að öll kvótakaup, hvort sem er leigukvóti innan ársins, þ.e. aflamark, eða varanlegur kvóti, þ.e. aflahlutdeild, séu gjaldfærð á því ári sem þau eru gerð. Það er nú þegar gert með viðskipti með aflamark, þ.e. leigukvóta.

Í frumvarpinu eru sérkennileg ákvæði um að hægt sé að fresta skattskyldu á söluhagnaði með því að fjárfesta aftur í kvóta innan tiltekins tíma. Ýmsir hafa bent á að það sé óeðlileg hindrun að ekki sé hægt að nýta söluhagnað aflaheimilda í almennum rekstri fyrirtækja og einungis sé hægt að fresta skattskyldu með því að kaupa kvóta aftur. Hér er t.d. um meiri tak markanir að ræða en settar voru við frestun á söluhagnaði við hlutabréfaviðskipti en fjallað var um þau mál þegar lög um fjármagnstekjuskatt voru sett.

Einnig kemur vel til greina að hagnaður við sölu aflahlutdeildar komi strax til tekna og til tekjuskatts og að ekki sé hægt að fresta skattgreiðslum eins og frumvarpið gerir ráð fyrir.

Aðrir benda á varðandi þetta ákvæði að það þýðir í reynd að aldrei komi til skattlagningar á hagnaði við sölu aflahlutdeilda af því að menn munu fjárfesta aftur og aftur í kvóta og fresta þannig skattgreiðslu óendanlega. Þetta sýnir vel að mun betur hefði þurft að skoða álagningu á skatti við sölu aflahlutdeildar, ekki síst í ljósi þess að hagnaður af sölu aflahlut deildar er sprottinn af því að seldar eru eignir sem þjóðin á í sameiningu, þ.e. fiskurinn í sjónum. Það er orðið mjög einkennilegt, þótt ekki sé kveðið fastar að orði, að aflaheimildum er úthlutað til útgerðarmanna sem síðan geta selt þær, hagnast verulega á þeirri sölu og í reynd frestað allri skattlagningu þessa hagnaðar.

Hagsmunir einyrkja fyrir borð bornir.

Í frumvarpinu er ekki gætt nógu vel að hagsmunum þeirra sem hafa rekstur sinn utan hlutafélagsformsins, þ.e. einyrkja. Þeirra staða er mun lakari ef þeir fara út úr atvinnugrein inni. Þetta hefði þurft að skoða miklu betur. Hins vegar er ekki veittur tími til þess af hálfu meiri hlutans. Mikilvægt er í þessu sambandi að vilji menn taka sérstaklega á hagnaði sem menn fara með út úr greininni með sölu veiðiheimilda er það mjög erfitt og flókið þar sem við slíka útgöngu eru algengust viðskipti með hlutabréf og/eða í gegnum sameiningu fyrir tækja.

Að mati endurskoðenda er ekki gerlegt að rekja uppruna verðhækkunar á hlutabréfum til ókeypis úthlutaðra aflaheimilda. Þannig er ljóst að hér er um flókin álitamál að ræða. Benda má á að hugmyndafræðin á bak við veiðileyfagjald leysir velflest þau álitamál sem koma upp varðandi efnisþætti frumvarpsins.

Mörg álitaefni um áhrif frumvarpsins á stjórnarskrá.

Eitt mikilvægasta álitamálið varðandi þetta frumvarp er hvort atvinnuréttindi þeirra sem kaupa kvóta verði betur tryggð með því. Það gæti kallað á skaðabótakröfur á hendur ríkinu út frá ákvæðum stjórnarskrárinnar ef fiskveiðistjórnunarkerfinu yrði breytt eða það afnumið.

Ákvæði eru í 1. gr. laga um stjórn fiskveiða um að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sam eign þjóðarinnar og að úthlutun veiðiheimilda myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt for ræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum. Þrátt fyrir þessi ákvæði þarf að hafa í huga að vernd stjórnarskrárinnar, bæði hvað varðar eignir og atvinnuréttindi, byggist meðal annars á þróun en ekki einungis á almennum lögum og má vísa hér m.a. í skrif lögfræðinga um þetta efni. Þessi lögfræðilegu álitaefni þarf að skoða mjög vandlega en það er ekki hægt að gera á þeim skamma tíma sem þingnefndinni var ætlaður miðað við vilja meiri hlutans.

Í svokölluðu Hrannarmáli var m.a. tekist á um skattalega meðferð keypts kvóta. Jafnræð isregla stjórnarskrárinnar var þar skoðuð. Niðurstaða Hæstaréttar var sú að þótt ekki gilti milli aðila jafnræði hvað varðar keyptan kvóta og ókeypis úthlutaðan kvóta var það ekki tal in frágangssök á þeim tíma. Þetta mat gæti hins vegar hafa breyst þegar skoðað er hið mikla umfang kvótaviðskipta núna.

Samkeppnislög brotin?

Það er staðreynd að aðili sem fær úthlutað kvóta hefur betri samkeppnisstöðu en sá sem verður að kaupa veiðiheimildir af öðrum útgerðarmanni. Hugsanlegt er í þessu sambandi að samkeppnislög séu brotin. Mismunandi samkeppnisstaða einstakra útgerðarmanna er sköpuð af stjórnvöldum með því að einum útgerðarmanni eru afhentar aflaheimildir ókeypis en annar útgerðarmaður verður að kaupa þær af öðrum. Miðað við að báðir þessir aðila geri út og veiði t.d. 1.000 tonn er ljóst að samkeppnisstaða þeirra er ólik vegna þess að annar hefur orðið að verja miklu fé til að kaupa veiðiheimildir sem hinn sleppur við. Þetta er álitaefni sem 2. minni hluti hefði viljað láta skoða nánar.

Óljós staða við verðlækkun á kvóta.

Mikið matsatriði er hvað á að gera og hvernig eigi að fara með það í bókhaldi og gagnvart skattalögum ef kvóti lækkar í verði, t.d. vegna þess að ekki veiðist, fiskstofnar minnka eða löggjafinn breytir fiskveiðistjórnunarkerfinu. Einnig má geta þess að keypt veiðiheimild gæti hækkað í verði og þá er ekki gert ráð fyrir að færa slíka verðhækkun upp í bókum fyrirtækja. Þessi ákvæði eru öll óljós í frumvarpinu og hefðu þurft betri skoðun.

Einnig má taka sem dæmi veiðiheimildir í flökkustofnum sem yrðu við kaup eignfærðar og ekki afskrifaðar. Hægt er að sjá fyrir sér að viðkomandi flökkustofn hyrfi frá landinu um tiltekinn tíma. Þá vaknar strax sú spurning hvort færa ætti niður viðkomandi eign og gjald færa hana á einhverjum árum. Ekki er ljóst í frumvarpinu hvernig eigi að fara að við slíkar aðstæður. Einnig er vert að hafa í huga að mikill munur getur verið á uppgjöri í reiknings haldi, sem á að endurspegla rekstur fyrirtækis og efnahag þess á sem réttastan máta eftir var káru mati, og skattalögum. Frumvarpið fjallar um breytingar á skattalögum en vitaskuld verður að vera samræmi í aðferðafræði reikningshalds og skattalögum.

Fyrirsjáanlegur ágreiningur við skattayfirvöld.

Eitt aðalálitaefnið í frumvarpinu er hvernig gera eigi greinarmun á verði á skipi og verði á kvóta eftir samþykkt þess. Kaupendur mundu vilja hafa kvótann á sem lægstu verði, vegna þess að hann er ekki fyrnanlegur, og hafa skipið tiltölulega hátt skráð. Það er þannig fyrir sjáanlegt að ágreiningur mun verða við skattayfirvöld þar sem ekki er kveðið skýrt á um fyrirmæli í lagafrumvarpinu. Breytingartillögur meiri hlutans breyta þar engu um. Þetta er eitt af því sem hefði þurft að útfæra skýrar.

Lokaorð.

Frumvarpið fjallar á engan hátt um fiskveiðistjórnunarkerfið og sníður enga agnúa af því. Hins vegar sýnir það vel galla núverandi gjafakvótakerfis vegna þess að óvissa er um hver á kvótann í reynd og hvernig á að fara með hann í bókhaldi og gagnvart skattayfirvöldum. Þekktar eru ýmiss konar færslur í tengslum við aflaheimildir sem hafa rýrt tekjur ríkissjóðs. Þannig þekkjast dæmi um það að fyrirtæki hafi selt aflaheimildir og tekjufært andvirðið og nýtt sér þar með gamalt tap sem var að fyrnast. Síðan hefur sama fyrirtæki keypt kvótann aftur og eignfært veiðiheimildirnar og afskrifað þær um 20% á ári. Tilgangurinn sem slíkum bókhaldsfærslum er að sýna betri afkomu og leysa upp gamalt tap. Á þennan hátt hafa fyrir tæki getað fært upp eigur sínar, myndað nýjan afskriftastofn og sýnt betri afkomu en er í raun. Allt þetta hefur byggst á sölu veiðiheimilda sem eru sameign íslensku þjóðarinnar. Vel sést á þessu litla dæmi í hvílíkar ógöngur öll meðferð málsins er komin.

Þótt hægt sé að færa skattaleg rök fyrir þeirri útfærslu sem frumvarpið gerir ráð fyrir er ljóst að málið er svo umfangsmikið að það krefst mun vandaðri umfjöllunar en möguleg er á örfáum dögum. Einnig hefði verið brýnt að skoða áhrif þess á fiskveiðistjórnunarkerfið auk þeirra álitamála sem hér hafa verið rakin. Það er rangt sem ýmsir þingmenn halda að hér sé sérstaklega verið að taka á hagnaði við sölu aflaheimilda. Þvert á móti er búin til leið til að komast hjá því að greiða skatt af hagnaði við sölu aflaheimildar eins og frumvarpið er úr garði gert.

Mjög erfitt er að útfæra hugmyndir um að leggja sérstakan skatt á söluhagnað við við skipti með veiðiheimildir og mundi það væntanlega einnig leiða til þess að menn færu ekki út úr greininni heldur héldu fé sínu bundnu í sjávarútvegsfyrirtækjum en hirtu allan þann arð sem þeir gætu af hinum ókeypis úthlutuðu veiðiheimildum. Núverandi ríkisstjórn hefur einnig gert skattalögin þannig úr garði að menn geta með hlutabréfaviðskiptum tryggt sér það að arður af þessum ókeypis úthlutuðu veiðiheimildum verði í mesta lagi skattlagður um 10%, þ.e. eins og hverjar aðrar fjármagnstekjur.

Annar minni hluti telur að öll rök mæli með því að málinu verði frestað og hefði fyrir sitt leyti verið reiðubúinn að stuðla að samþykkt frumvarpsins, ef það hefði verið vilji meiri hluta Alþingis, fljótlega eftir áramót, en þá að fengnum umsögnum og vandaðri skoðun. Hægt hefði verið að láta það taka gildi fljótlega á næsta ári. Það hefði ekki skapað neina erf iðleika í framkvæmd. Einnig hefði vel komið til greina að tiltekin ákvæði frumvarpsins tækju gildi um næstu áramót.

Það skal endurtekið að engin brýn nauðsyn ber til þess að afgreiða frumvarpið með þess um hraða sem ríkisstjórnin leggur upp með. Til þess eru álitamálin allt of mörg. Að mati 2. minni hluta er til vansa gagnvart þinginu að vinna ekki betur mál sem hefur svo miklar og óbeinar afleiðingar.

Úthlutun aflaheimilda og fiskveiðistjórnunarkerfið eru eitt heitasta umræðuefnið bæði meðal almennings og stjórnmálaflokka og hefur verið svo um nokkur missiri. Lögfestingu á tilteknum skattaþáttum þess máls, sérstaklega þegar þau tengjast álitamálum á sviði lög fræði, er ekki hægt að vinna og afgreiða í skjóli nætur eins og meiri hlutinn leggur til. Þess vegna leggur 2. minni hluti til að frumvarpinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar.

Alþingi, 18. des. 1997.

Ágúst Einarsson,

frsm.

Jón Baldvin Hannibalsson.