131. löggjafarþing 2004–2005.

Þskj. 1387 — 235. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á l. um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, og skipulags- og bygg
ingarlögum, nr. 73/1997, með síðari breytingum.

Frá meiri hluta umhverfisnefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Magnús Jóhannesson og Sigríði Auði Arnardóttur frá umhverfisráðuneyti, Eirík Bogason frá Samorku, Ragnheiði Óladóttur og Þórð Bogason frá Landsvirkjun, Tryggva Felixson frá Landvernd, Árna Finnsson frá Nátt
úruverndarsamtökum Íslands, Ásdísi Hlökk Theodórsdóttur og Hólmfríði Sigurðardóttur frá Skipulagsstofnun, Hjalta Steinþórsson frá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála, Davíð Egilson og Kristján Geirsson frá Umhverfisstofnun, Árna Pál Árnason hdl., Aðalheiði Jóhannesdóttur, lektor við Háskóla Íslands, Ingibjörgu Björnsdóttur umhverfisfræðing og Ragnhildi Sigurðardóttur vistfræðing.

Frumvarpið var sent til umsagnar og bárust svör frá Siglingastofnun Íslands, Akranes
kaupstað, Orkustofnun, Vegagerðinni, Reykjanesbæ, Landmælingum Íslands, Sveitarfélaginu Hornafirði, Suðurlandsskógum, Höfuðborgarsamtökunum, Landssamtökum skógareigenda, Hafnarfjarðarkaupstað, Norðurlandsskógum, Arkitektafélagi Íslands, Rafmagnsveitum ríkis
ins, Landsvirkjun, Skógrækt ríkisins, Landgræðslu ríkisins, Bændasamtökum Íslands, Hinu íslenska náttúrufræðifélagi, Jarðfræðifélagi Íslands, Norðurorku, Náttúruverndarsamtökum Íslands, Samorku, Náttúrufræðistofu Kópavogs, Félagi heilbrigðis- og umhverfisfulltrúa, Áhugahópi um verndun Þjórsárvera, Héraðsskógum, Austurlandsskógum, Skógræktarfélagi Reykjavíkur, Hitaveitu Suðurnesja, Samtökum atvinnulífsins o.fl., Akraneskaupstað, Forn
leifavernd ríkisins, Hafnasambandi sveitarfélaga, Náttúrufræðistofnun Íslands, Sambandi ís
lenskra sveitarfélaga, Landvernd, Félagi íslenskra landslagsarkitekta, Fjórðungssambandi Vestfirðinga, Hafrannsóknastofnuninni, Kópavogsbæ, Skipulagsstofnun, Verkfræðingafélagi Íslands og Tæknifræðingafélagi Íslands, Sveitarfélaginu Árborg, Reykjavíkurborg – borgar
ráði, Sambandi sveitarfélaga á Suðurnesjum, Orkuveitu Reykjavíkur, Líffræðistofnun Há
skóla Íslands, Eyþingi – sambandi sveitarfélaga í Eyjafirði og Þingeyjarsýslu, Þjóðminjasafni Íslands, Fuglavernd, Ragnhildi Sigurðardóttur og Ingibjörgu Björnsdóttur.

Frumvörp um sama efni voru lögð fram á 130. löggjafarþingi, annars vegar frumvarp til laga um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum (301. mál) og hins vegar frumvarp til laga um breytingu á skipulags- og byggingarlögum (302. mál), en þau hlutu ekki af
greiðslu á því þingi. Með hliðsjón af umsögnum sem bárust umhverfisnefnd við umfjöllun um frumvörpin voru gerðar nokkrar breytingar á þeim og vísast til þess sem fram kemur í athugasemdum við frumvarp þetta.

Prentað upp.

Helstu breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu eru í fyrsta lagi að í matsferlinu verði ekki tekin afstaða til þess hvort fallast beri á með eða án skilyrða eða leggjast gegn fram
kvæmd sem lýst hefur verið með fullnægjandi hætti í matsskýrslu framkvæmdaraðila. Í öðru lagi að matsferlið miði að því að matsskýrsla framkvæmdaraðila lýsi sem best og dragi fram öll veigamikil umhverfisáhrif framkvæmdarinnar og geri grein fyrir athugasemdum almenn
ings og umsagnaraðila við framkvæmdina. Í þriðja lagi að álit Skipulagsstofnunar við endan
lega matsskýrslu framkvæmdaraðila verði umfjöllun um matsferlið og niðurstöðu mats
skýrslu. Í fjórða lagi að enginn vafi leiki á því að leyfisveitandi taki í samræmi við viðeigandi lög ákvörðun um hvort leyfa skuli viðkomandi framkvæmd, þegar fyrir liggur matsskýrsla framkvæmdaraðila og álit Skipulagsstofnunar, og að leyfisveitanda beri að kynna sér mats
skýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipu
lagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Í fimmta lagi að málskotsréttur til æðra stjórnvalds vegna matsskyldra framkvæmda verði bundinn við leyfi til framkvæmda á sveitarstjórnarstigi, þ.e. framkvæmda- og byggingarleyfi, og takmarkist við þá aðila sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta, umhverfisverndarsamtök og hagsmunasamtök eftir nánari reglum.

Nefndinni barst mikill fjöldi athugasemda við frumvarpið og miklar umræður urðu um það.

Meiri hlutinn telur mikilvægt að undirstrika tilgang laga um mat á umhverfisáhrifum en hann er að setja reglur um það hvernig framkvæma eigi mat á umhverfisáhrifum þannig að leyfisveitandi sé upplýstur um umhverfisáhrif framkvæmdar og athugasemdir almennings þegar hann tekur afstöðu til umsóknar framkvæmdaraðila um leyfi til framkvæmda. Telur meiri hlutinn rétt að undirstrika það vegna þeirra vangaveltna sem fram komu við umfjöllun málsins um að hvergi í lögum um mat á umhverfisáhrifum væri að finna ákvæði sem hindrað gætu framkvæmd. Bendir meiri hlutinn á að þær tilskipanir sem lög um mat á umhverfis
áhrifum byggjast á fela ekki í sér að þessar reglur eigi að segja til um hvort framkvæmd sé í lagi eða ekki heldur er áherslan lögð á að leyfisveitandi sé upplýstur um umhverfisáhrif framkvæmdar og athugasemdir almennings þegar hann tekur afstöðu til umsóknar fram
kvæmdaraðila um leyfi til framkvæmda.

Meiri hlutinn telur að með frumvarpinu verði bætt úr ýmsum þeim hnökrum sem nú séu á matsferlinu. Það samræmist t.d. engan veginn tilgangi laga um mat á umhverfisáhrifum að sérstök stjórnsýslustofnun úrskurði um umhverfisþáttinn sjálfstætt eins og er samkvæmt gildandi lögum og að veitingarvald framkvæmdaleyfis sé bundið þeim úrskurði, sbr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997.

Í allmörgum umsögnum var lýst yfir áhyggjum af því að verið væri að þrengja rétt al
mennings til þátttöku í matsferlinu, annars vegar með því að réttur hans til að koma með at
hugasemdir væri bundinn við frummatsskýrslu og hins vegar að kæruréttur einstaklinga væri bundinn við lögvarða hagsmuni og umhverfisverndar- og hagsmunasamtök þyrftu að upp
fylla nánar tiltekin skilyrði um fjölda félagsmanna o.fl. Hvað fyrra atriðið varðar bendir meiri hlutinn á að ekki sé um breytingu að ræða frá gildandi löggjöf hvað varðar aðkomu almenn
ings að matsskýrslu nema að nú heiti skýrsla sem almenningur getur gert athugasemdir við frummatsskýrsla en ekki matsskýrsla. Þá beri að líta til 3. mgr. 10. gr. frumvarpsins og breyt
ingartillögu meiri hlutans við hana sem gerð er nánari grein fyrir hér á eftir en hún felur í sér að telji Skipulagsstofnun að matsskýrsla framkvæmdaraðila víki frá frummatsskýrslu hvað varðar mikilvæga þætti málsins skuli hún auglýst að nýju. Í tengslum við síðarnefnda atriðið fór fram nokkur umræða í nefndinni um hugtakið lögvarðir hagsmunir". Hugtakið hefur m.a. verið túlkað af úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála enda slíkir hagsmunir skil
yrði fyrir kæruheimild til nefndarinnar eins og almennt gildir um kæruheimildir í stjórn
sýslunni. Nefndin telur rétt að benda á að sú þrenging á kærurétti sem lögð er til með frum
varpinu stangast ekki á við innleiddar tilskipanir ESB. Í þessu sambandi vísar nefndin einnig til athugasemda frumvarpsins um 12. gr. en þar kemur m.a. fram að þær breytingar sem lagðar er til um kæruheimild séu til samræmis við þær reglur sem gilda um kæruheimild samkvæmt stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, sbr. 26. gr. þeirra laga, að öðru leyti en því að um
hverfisverndar- og hagsmunasamtök öðlast hér einnig málskotsrétt óháð lögvörðum hags
munum.

Í 8. gr. frumvarpsins segir að frummatsskýrsla skuli unnin af framkvæmdaraðila. Í nokkr
um umsögnum var lagt til að bætt yrði við orðunum í samráði við Skipulagsstofnun" eins og í eldra frumvarpi frá 130. löggjafarþingi. Nefndin velti því fyrir sér hvort ástæða væri til að leggja til þessa viðbót. Fram kom í máli fulltrúa Skipulagsstofnunar að stofnunin hefði gert athugasemdir við fyrrnefnt atriði á sínum tíma. Hlutverk stofnunarinnar væri að gefa út almennar leiðbeiningar, sem og að fjalla um matsáætlun og síðar hina endanlegu matsskýrslu. Stofnunin hefði eftirlitshlutverki að gegna og því væri ekki viðeigandi að hún ætti beina aðild að samningu skýrslunnar. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið og telur því ekki ástæðu til að leggja til fyrrnefnda viðbót.

Meiri hlutinn gerir eftirfarandi breytingartillögur við frumvarpið:

1.	Við 2. gr. Lögð er til smávægileg orðalagsbreyting.

2.	Við 3. gr. Lagt er til að orðið frummatsskýrsla" komi í stað orðsins matsskýrsla" enda er frummatsskýrslan næsta stig á eftir matsáætlun.

3.	Við 8. gr. Þar sem láðist að taka tillit til þess að matsskýrsla samkvæmt gildandi lögum verður frummatsskýrsla samkvæmt frumvarpinu leggur meiri hlutinn eingöngu til breytingar á orðalagi en einnig að fyrirsögn greinarinnar verði Frummatsskýsla".

4.	Við 9. gr. Lagt er til að fyrirsögn 10. gr. laganna verði Athugun Skipulagsstofnunar og matsskýrsla." Þá er lagt til að í stað þess að miða frestinn við það þegar framkvæmdar
aðili hefur sent Skipulagsstofnun frummatsskýrslu" sé miðað við móttöku Skipulags
stofnunar á frummatsskýrslu. Þá leggur meiri hlutinn til breytingar á 2. og 3. málsl. f-
liðar, í fyrsta lagi að hnykkt verði á því að endanleg matsskýrsla skuli unnin á grundvelli frummatsskýrslu, þ.e. þau efnisatriði sem eiga að vera í frummatsskýrslu þurfa líka að vera í matsskýrslu, og í öðru lagi að fram komi að hana skuli síðan senda til Skipu
lagsstofnunar. Hvað síðarnefnda atriðið varðar telur meiri hlutinn rétt að taka afdráttar
laust fram að framkvæmdaraðili eigi að senda Skipulagsstofnun matsskýrsluna enda er gert ráð fyrir að Skipulagsstofnun gefi álit sitt á henni innan fjögurra vikna frá því að matsskýrslan liggur fyrir, sbr. 10. gr. frumvarpsins.

5.	Við 10. gr. Meiri hlutinn leggur til sambærilega breytingu eins og í 3. tölul. hér að framan, þ.e. að miða skuli frest við móttöku Skipulagsstofnunar á matsskýrslu. Þá telur meiri hlutinn rétt að Skipulagsstofnun taki í forsendum álits síns afstöðu til helstu gagna sem liggja að baki matsskýrslu á grundvelli þeirra umsagna sem bárust stofnuninni í umsagnarferli við frummatsskýrslu. Einnig telur nefndin eðlilegra að miða við að mats
skýrslu skuli auglýsa að nýju telji Skipulagsstofnun að hún víki frá frummatsskýrslu hvað varðar mikilvæga þætti málsins" í stað þess að miða við að hún víki verulega frá frummatsskýrslu" eins og frumvarpið gerir ráð fyrir. Loks leggur meiri hlutinn til að aðgangur almennings að gögnum verði aukinn þannig að hann eigi auk álits Skipu
lagsstofnunar einnig greiðan aðgang að matsskýrslu.

6.	Við 11. gr. Í greininni er fjallað um endurskoðun matsskýrslu ef framkvæmdir hefjast ekki innan sex ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir. Meiri hlutinn leggur til að í stað sex ára viðmiðsins verði miðað við 10 ár eins og er í gildandi lögum. Þá leggur meiri hlutinn til að vikufrestinum í 3. mgr. verði breytt í tveggja vikna frest þar sem fram kom athugasemd um það að panta þyrfti birtingu í Lögbirtingablaði með viku fyrirvara. Telur meiri hlutinn rétt að hafa ákvæðið þannig úr garði gert að það sé tæknilega framkvæmanlegt.

7.	Við a-lið 12. gr. (14. gr.). Meiri hlutinn leggur til að skilyrðið um fjölda félagsmanna í umhverfisverndar- og hagsmunasamtökum verði lækkað úr 50 í 30. Nokkur umræða fór fram í nefndinni um fjölda félagsmanna í fyrrgreindum samtökum. Meiri hlutinn bendir á að í smærri sveitarfélögum eru staðbundin félög algeng og telur hann rétt að fjöldi félagsmanna verði lækkaður í 30. Þá leggur meiri hlutinn áherslu á að félaga
samtök sem geta orðið til vegna eins máls flokkist undir hagsmunasamtök uppfylli þau að öðru leyti þau skilyrði sem fram koma í greininni, þ.e. að þau eigi varnarþing hér á landi, að félagsmenn séu 30 eða fleiri og það samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að. Þá leggur meiri hlutinn til smávægilegar breytingar á 3. mgr. sem fela í sér að tilgreina nánar greinar sem vísað er til, þ.e. 2. mgr. 8. gr. og 1. mgr. 10. gr.

8.	Við 13. gr. Meiri hlutinn leggur til samsvarandi breytingu og í 5. tölul. hér að framan, þ.e. að vikufresti verði breytt í tveggja vikna frest. Telur meiri hlutinn rétt að hafa sambærilegan frest þótt ekki sé hér gerð krafa um birtingu í Lögbirtingablaði.

9.	Við 17. gr. Meiri hlutinn leggur til breytingar á greininni sem lúta að því að gera hana ítarlegri. Í 1. mgr. verði kveðið á um það að hafi matsskýrsla verið send Skipulags
stofnun fyrir gildistöku laga þessara sé heimilt að ljúka mati á umhverfisáhrifum sam
kvæmt þeirri málsmeðferð sem gildir samkvæmt eldri lögum. Til að taka af allan vafa um hvað átt sé við með mati á umhverfisáhrifum sem hafið er" í frumvarpstextanum leggur meiri hlutinn til að mat teljist hafið þegar matsskýrsla hefur verið send Skipu
lagsstofnun. Ekki sé þörf á að tilgreina tímafresti í þessu sambandi eins og lagt er til í frumvarpinu enda gildi tímafrestir gildandi laga frá því að matsskýrsla er send Skipu
lagsstofnun þar til úrskurður stofnunarinnar hefur verið kveðinn upp. Sama eigi við um kærufresti til ráðherra og úrskurðarfrest ráðherra í þeim tilvikum þegar úrskurður er kærður. Því ætti ekki að vera hætta á að afgreiðsla mála hjá Skipulagsstofnun frestist enda gilda þá afgreiðslufrestir samkvæmt gildandi lögum.

Í 2. mgr. verði fjallað um framkvæmdir þar sem matsferlinu sjálfu er lokið og fyrir liggur úrskurður Skipulagsstofnunar eða eftir atvikum ráðherra og eitt eða fleiri leyfi hafa verið veitt vegna framkvæmdarinnar eða jafnvel ekkert leyfi þegar lögin taka gildi. Hér undir geta því bæði fallið þau tilvik þegar framkvæmdir eru ekki hafnar og eins þegar framkvæmdir eru hafnar en þeim er ekki að fullu lokið. Meiri hlutinn telur eðlilegt að um slíkar framkvæmdir fari samkvæmt gildandi lögum enda liggi fyrir úrskurður Skipulagsstofnunar eða ráðherra um mat á umhverfisáhrifum og matsferlinu sé þannig lokið samkvæmt matsferli gildandi laga. Í 3. gr. frumvarpsins eru leyfi til framkvæmda skilgreind og er tilvísun til þessarar skilgreiningar í 13. gr. frumvarpsins.

10.	Við 18. gr. Nefndin leggur til að undir 1. viðauka falli iðnaðarframkvæmdir sem taka til stærra svæðis en 50 ha og bygging verslunarmiðstöðva stærri en 40.000 m2 og bygg
ing bílastæðahúsa fyrir fleiri en 1.400 stæði. Samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir að iðnaðarframkvæmdum sem taka til stærra svæðis en 15 ha og bygging verslunar
miðstöðva stærri en 10.000 m2 og byggingu bílastæðahúsa fyrir fleiri en 400 stæði verði bætt við 2. viðauka en nefndin telur rétt að flytja umræddar framkvæmdir í 1. viðauka með fyrrnefndum stærðarbreytingum.

11.	Við 19. gr. Meiri hlutinn telur ekki ástæðu til að breyta núgildandi ákvæði um til
kynningarskyldu varðandi nýræktun skóga og leggur því til að a-liður falli brott. Þá leggur meiri hlutinn til að orðin ofan jarðar" í c-lið 3. tölul. 2. viðauka falli brott eins og lagt er til í d-lið.

12.	Við 21. gr. Lögð er til breyting á skipun nefndarmanna í úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála þannig að ráðherra skipi einn nefndarmann í stað tveggja og Hæstiréttur fjóra í stað þriggja og skuli sá fjórði hafa háskólapróf á sviði byggingarmála. Með þessu er komið til móts við ábendingar um að sérfræðingur í byggingarmálum eigi sæti í nefndinni. Þá er lögð til sama breyting og nefnd var hér að framan undir 6. tölul., þ.e. að skilyrðið um fjölda félagsmanna í umhverfisverndar- og hagsmunasamtökum verði lækkað úr 50 í 30.

13.	Við 22. gr. Nefndin leggur til að miðað verði við að framkvæmdaleyfi falli úr gildi hefjist framkvæmdir ekki innan tveggja ára í stað tólf mánaða frá útgáfu þess.

14.	Við 26. gr. Nefndin leggur til að gildistöku laganna verði frestað til 1. október 2005. Fram kom í máli fulltrúa ráðuneytis að nauðsynlegt væri að leiðbeiningar sem um getur í d-lið 2. mgr. 15. gr. yrðu tilbúnar þegar lögin tækju gildi. Eins væri mikilvægt að víðtækt samráð hefði verið haft við gerð þessara leiðbeininga, m.a. við atvinnulífið og sérfræðistofnanir. Vinna við gerð þessara leiðbeininga væri langt komin hjá Skipulags
stofnun og gert væri ráð fyrir að þær yrðu tilbúnar í byrjun september. Þá væri mjög mikilvægt að fram færi kynning á lögunum, m.a. gagnvart sveitarfélögum, áður en þau tækju gildi.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með fyrrnefndum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Mörður Árnason, Rannveig Guðmundsdóttir og Þórunn Sveinbjarnardóttir skrifa undir álitið með fyrirvara sem m.a. tekur til tímafrests á endurskoðun matsskýrslu og áskilja sér rétt til að flytja breytingartillögur og fylgja öðrum.

Alþingi, 4. maí 2005.

Guðlaugur Þór Þórðarson,

form., frsm.

Kristinn H. Gunnarsson.

Rannveig Guðmundsdóttir,

með fyrirvara.

Arnbjörg Sveinsdóttir.

Mörður Árnason,

með fyrirvara.

Kjartan Ólafsson.

Gunnar Birgisson.

Þórunn Sveinbjarnardóttir,

með fyrirvara.