Þskj. 1025 — 695. mál.

Frumvarp til laga

um eftirlit með aðgangi barna að kvikmyndum og tölvuleikjum.

(Lagt fyrir Alþingi á 132. löggjafarþingi 2005–2006.)

1. gr.

Skilgreining hugtaka.

Í lögum þessum er merking hugtaka sem hér segir:

1.	Ábyrgðaraðili: Aðili sem framleiðir kvikmyndir eða tölvuleiki til sýningar eða sölu hér á landi, eða hefur kvikmyndir eða tölvuleiki til sýningar, leigu, sölu eða annarrar dreif
ingar, í atvinnuskyni hér á landi.

2.	Kvikmynd: Hreyfimyndaefni sem gert er með hvers konar tækni, þ.m.t. leiknar kvik
myndir og teiknimyndir, hvort sem ætlað er til sýningar í kvikmyndahúsum, sjónvarpi, tölvum eða öðrum myndflutningstækjum.

3.	Tölvuleikur: Tölvuforrit sem hefur að geyma gagnvirka leiki.

4.	Ofbeldiskvikmynd eða -tölvuleikur: Kvikmynd eða tölvuleikur þar sem sérstaklega er sóst eftir að sýna hvers kyns misþyrmingar eða hrottalegar drápsaðferðir á mönnum og dýrum sem teljast geta haft skaðleg áhrif á sálarlíf barna.

5.	Kvikmynd eða tölvuleikur sem ógnar velferð barna: Kvikmynd eða tölvuleikur þar sem inntak, efnistök eða siðferðisboðskapur getur vegna orðfæris eða athafna haft alvarleg skaðvænleg áhrif á líkamlegan, andlegan eða siðferðilegan þroska barna, einkum og sér í lagi efni sem felur í sér klám.

2. gr.

Aldursmörk og matsskylda.

Bannað er að sýna börnum undir lögræðisaldri ofbeldiskvikmyndir og -tölvuleiki, sem og kvikmyndir eða tölvuleiki sem ógna velferð þeirra. Bönnuð er sýning, sala og önnur dreifing á slíku efni til barna sem hafa ekki náð lögræðisaldri.

Meta skal allar kvikmyndir og tölvuleiki sem ætlaðir eru til sýningar, sölu eða annarrar dreifingar hér á landi fyrir börn undir lögræðisaldri með tilliti til hvort leyfa beri eða tak
marka sýningu, notkun eða afhendingu á slíku efni við tiltekið aldursskeið innan lögræðisald
urs. Sama gildir um ítarefni sem dreift er með kvikmyndum og tölvuleikjum og kynningar
efni fyrir kvikmyndir og tölvuleiki.

Skylda skv. 2. mgr. hvílir á þeim aðilum sem framleiða kvikmyndir eða tölvuleiki til sýn
ingar eða sölu hér á landi, eða hafa kvikmyndir eða tölvuleiki til sýningar, leigu, sölu eða annarrar dreifingar, í atvinnuskyni hér á landi. Sömu aðilar skulu gæta þess að aðgangur að sýningum og afhending á kvikmyndum og tölvuleikjum sé í samræmi við ákvæði þessarar greinar.

3. gr.

Framkvæmd mats og merkingar á kvikmyndum og tölvuleikjum.

Ábyrgðaraðili skal setja sér verklagsreglur um framkvæmd mats skv. 2. mgr. 2. gr. og ald
urstakmörkunar skv. 1. og 2. mgr. 2. gr., sem styðjast við alþjóðlega viðurkennd skoðunar
kerfi fyrir kvikmyndir og tölvuleiki. Í verklagsreglunum skal tekið mið af barnaverndarsjón
armiðum og einkum litið til eftirtalinna atriða og hvernig með þau er farið hverju sinni: sögu
efni, orðfæri, beiting ofbeldis, sýning nektar og kynlífs og neysla fíkniefna. Matið skal vera heildarmat á framangreindum atriðum og öðrum atriðum sem kunna að skipta máli. Ábyrgð
araðili skal birta verklagsreglurnar opinberlega, m.a. á vefsíðu sem almenningur hefur að
gang að og sölustöðum kvikmynda og tölvuleikja. Þar skal og tilgreina nafn matsstjóra ábyrgðaraðila og veita almenningi leiðbeiningar um móttöku erinda sem lúta að framkvæmd reglnanna og afgreiðslu slíkra erinda. Ábyrgðaraðili skal færa niðurstöður um mat á sýning
arhæfni kvikmynda og tölvuleikja í gagnagrunn sem almenningur hefur aðgang að.

Hafi mat skv. 2. mgr. 2. gr. farið fram á kvikmynd eða tölvuleik er heimilt að láta það mat gilda um kvikmynd eða tölvuleik sem gefinn er út á öðru formi, enda teljist ótvírætt um sömu útgáfu kvikmyndar eða tölvuleiks að ræða.

Öll eintök kvikmyndar eða tölvuleiks og hvers konar umbúðir skulu greinilega merktar upplýsingum um aldurstakmörk skv. 2. mgr. 2. gr., sem og um það ef kvikmynd eða tölvu
leikur er aðeins ætlaður til sýningar fyrir einstaklinga sem náð hafa lögræðisaldri.

Í öllum auglýsingum og annarri kynningu á kvikmynd eða tölvuleik skal getið um aldurs
takmörk skv. 2. mgr. 2. gr., sem og ef mynd eða leikur er aðeins ætlaður til sýningar eða notkunar fyrir einstaklinga sem náð hafa lögræðisaldri. Þegar birting auglýsingar eða annarr
ar kynningar á kvikmynd eða tölvuleik fer fram samhliða opinberri sýningu kvikmyndar eða er dreift með eintaki kvikmyndar eða tölvuleiks ber að fylgja 1. mgr. 2. gr.

Allar kvikmyndir má hafa til sýningar opinberlega fyrir börn sem náð hafa 14 ára aldri, enda horfi þau á myndina í fylgd foreldris eða forsjáraðila.

4. gr.

Undantekningar frá mati og ákvörðun aldursmarka.

Ákvæði laga þessara taka ekki til frétta- og fræðsluefnis. Um mat á sýningarhæfni annars dagskrárefnis í sjónvarpi en fellur undir 2. tölul. 1. gr. fer eftir ákvæðum útvarpslaga.

5. gr.

Eftirlit, stöðvunarúrræði og endurmat.

Barnaverndarstofa hefur eftirlit með því að ákvæðum laga þessara sé framfylgt. Í því skyni er Barnaverndarstofu heimilt að láta fara fram úttekt á verklagsreglum skv. 1. mgr. 3. gr. og framkvæmd þeirra. Slík úttekt skal vera á kostnað þess ábyrgðaraðila sem í hlut á hverju sinni.

Brot gegn 2. gr. laga þessara varða sektum eða fangelsi allt að sex mánuðum nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum.

Um rannsókn og meðferð mála vegna meintra brota á 2. gr. fer að hætti laga um meðferð opinberra mála.

Heimilt er að gera upptæka kvikmynd eða tölvuleik ef sýning, sala eða dreifing hans fer í bága við ákvæði laga þessara. Hið upptæka skal vera eign ríkissjóðs.

Nú fær Barnaverndarstofa vitneskju eða rökstudda ábendingu um að niðurstaða mats á sýningarhæfni kvikmyndar eða tölvuleiks sé í andstöðu við 1. mgr. 2. gr., óásættanleg með hliðsjón af barnaverndarsjónarmiðum skv. 1. mgr. 3. gr. eða mat skv. 2. mgr. 2. gr. hafi ekki farið fram og er henni þá heimilt að mæla fyrir um stöðvun sýningar og dreifingar kvikmynd
arinnar eða tölvuleiksins tímabundið í þrjá sólarhringa, með tilkynningu til ábyrgðaraðila.

Þegar lögreglu hefur borist kæra fyrir brot gegn 2. mgr. 2. gr. laga þessara skal lögregla þegar í stað tilkynna Barnaverndarstofu um málavexti. Barnaverndarstofa leggur sjálfstætt mat á hvort beita beri stöðvunarheimild 5. mgr.

Á meðan sýningar- og dreifingarbann varir skal fara fram sameiginlegt endurmat ábyrgð
araðila og Barnaverndarstofu á sýningarhæfni kvikmyndar eða tölvuleiks. Barnaverndarstofu er heimilt að kveðja til lögreglu til að veita aðstoð við að framfylgja banni við sýningu og dreifingu kvikmyndar eða tölvuleiks í allt að þrjá sólarhringa á meðan endurmat fer fram. Ef ágreiningur er um niðurstöðu endurmats ræður afstaða fulltrúa Barnaverndarstofu. Sú ákvörðun telst endanleg og verður ekki kærð til æðra stjórnvalds.

Leiði endurmat til þess að sýningarhæfni kvikmyndar eða tölvuleiks skuli takmarkast við eldri áhorfendur en upphaflegt mat kvað á um gildir sýningar- og dreifingarbann skv. 5. mgr. Barnaverndarstofu er heimilt að veita ábyrgðaraðila allt að vikufrest til að innkalla og endur
merkja öll eintök kvikmyndar eða tölvuleiks og hvers konar umbúðir og kynningarefni til samræmis við niðurstöðu endurmatsins.

6. gr.

Reglugerð.

Menntamálaráðherra getur í reglugerð sett nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara, þar á meðal um opinbera birtingu verklagsreglna ábyrgðaraðila skv. 1. mgr. 3 gr. og mats á sýningarhæfni kvikmynda og tölvuleikja skv. 2. mgr. 2. gr.

7. gr.

Gildistaka og brottfelld lög.

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 2006. Jafnframt eru felld úr gildi lög um skoðun kvikmynda og bann við ofbeldiskvikmyndum, nr. 47/1995. Enn fremur er felldur úr gildi 2. málsl. 1. mgr. 93. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002.

Ákvæði til bráðabirgða.

Skipun nefndarmanna Kvikmyndaskoðunar og ráðning forstöðumanns samkvæmt lögum um skoðun kvikmynda og bann við ofbeldiskvikmyndum, nr. 47/1995, fellur niður við gildis
töku laga þessara.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Í 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, sbr. 14. gr. stjórnskipunar
laga nr. 97/1995, segir að börnum skuli tryggja í lögum þá vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst. Í greinargerðinni með frumvarpi til stjórnskipunarlaga, sem varð að fyrrnefnd
um stjórnskipunarlögum, sagði svo í athugasemdum við 3. mgr. 14. gr. frumvarpsins, sem varð 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar:

Í 3. mgr. 14. gr. er ákvæði sem á sér ekki hliðstæðu í núgildandi mannréttindakafla stjórnarskrárinnar, en í því er mælt fyrir um að með lögum beri að tryggja börnum þá vernd og umönnun, sem velferð þeirra krefst. Með þessu ákvæði, sem felur í sér vissa stefnuyfirlýs
ingu og sækir m.a. fyrirmynd í 3. gr. samningsins um réttindi barna og að nokkru einnig í 24. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, er einkum gert ráð fyrir að leggja skyldu á löggjafann til að setja lög til að veita börnum fyrrnefnda tryggingu. Þetta ákvæði getur þó einnig falið í sér öllu veigameiri efnisreglu því unnt gæti verið að sækja stoð eða áréttingu til þess fyrir heimild til undantekninga frá öðrum reglum mannréttindakafla stjórnarskrárinnar ef slíkar undantekningar eru nauðsynlegar til verndar börnum. Sem dæmi um þetta má benda á að í skjóli 3. mgr. 14. gr. væri væntanlega unnt að skýra undantekning
arákvæðin í 3. mgr. 11. gr. frumvarpsins [sem varð 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar, þó með breytingum er juku vernd tjáningarfrelsis frá því sem upphaflega var ráðgert] á þann veg að heimilt sé að lögfesta reglur um að banna börnum aðgang að kvikmyndum og öðru myndefni sem sýni ofbeldi þótt tjáningarfrelsi væru settar skorður á þann hátt."

Í samræmi við framangreint er talið rétt að löggjafinn hafi afskipti af sýningu, sölu og dreifingu kvikmynda og tölvuleikja til verndar velferð barna. Sú ritskoðun sem í slíkum regl
um felst hefur reyndar á sumum sviðum lotið í lægra haldi fyrir tæknibreytingum undanfar
inna ára, ekki síst í sjónvarpstækni og með tilkomu veraldarvefsins. Ný miðlunartækni hefur í reynd gert það sífellt erfiðara að hafa stjórn á því hvaða kvikmynda- eða tölvuleikjaefni fólk notar eða horfir á. Því hefur aukist ábyrgð foreldra og annarra forsjáraðila á því hvaða kvik
mynda- eða tölvuleikjaefni börn þeirra horfa á eða nota, enda má segja að þessir aðilar séu í reynd þeir einu sem hafi einhver tök á að stjórna áhorfi og notkun barna sinna á framan
greindu efni.

Hlutverk löggjafans og annarra handhafa ríkisvaldsins er sem fyrr segir að tryggja börnum þá vernd sem velferð þeirra krefst með því að mæla fyrir um skoðun og aldursflokkun kvik
myndaefnis og tölvuleikja með tilliti til skaðlegra áhrifa slíks efnis og sjá til þess að fram
fylgt sé reglum um sölu og aðra dreifingu til barna undir lögræðisaldri. Telja verður að lög
gjafinn og framkvæmdarvaldið geti með slíkum reglum og eftirliti stutt við uppeldishlutverk foreldra í þeim anda sem fram kemur í hinu nýja ákvæði 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 14. gr. stjórnskipunarlaga, nr. 97/1995.

Með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum var frumvarp þetta samið á vegum mennta
málaráðuneytisins. Með frumvarpinu er einnig fylgt eftir þeim sjónarmiðum er liggja að baki heildarendurskoðun á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar frá árinu 1995, einkum að því er varðar 2. mgr. 73. gr. um heimildir stjórnvalda til að setja tjáningarfrelsi mörk, m.a. til vernd
ar siðgæði og í þágu allsherjarreglu. Talið er að skoðun kvikmynda á vegum ríkisins fyrir sýningu þeirra og reglur gildandi laga um algert bann gegn ofbeldiskvikmyndum, hafi á sér yfirbragð ritskoðunar.

Við samningu frumvarps þessa var einnig tekið mið af þeirri stefnu sem þegar hefur verið mörkuð í ríkisstjórn, að opinber eftirlitsstarfsemi skuli ekki vera umfangsmeiri en þörf er á. Þessi stefnumótun kemur fram í lögum um opinberar eftirlitsreglur, nr. 27/1999, en þau lög ná til reglna um sérstakt eftirlit á vegum hins opinbera með starfsemi einstaklinga og fyrir
tækja. Það er markmið þeirra laga að opinbert eftirlit stuðli að velferð þjóðarinnar, öryggi og heilbrigði almennings, öryggi eigna, umhverfisvernd, eðlilegum viðskiptaháttum og neyt
endavernd. Þá má eftirlit á vegum hins opinbera ekki leiða til mismununar né takmarka at
hafnafrelsi nema almannahagsmunir krefjist. Samkvæmt lögunum starfar sérstök ráðgjafar
nefnd, skipuð af forsætisráðherra, að framkvæmd laganna og skal starf nefndarinnar miða að því að opinberar eftirlitsreglur séu í samræmi við þörf fyrir eftirlit, gildi þess og kostnað þjóðfélagsins af því, sem og að eftirlit á vegum hins opinbera sé jafnan eins hagkvæmt og kostur er fyrir þau fyrirtæki og einstaklinga sem eftirlitið beinist að og fyrir hið opinbera. Nefndin getur beint tilmælum til forsætisráðherra og annarra ráðherra um að eftirlitsreglur verði endurskoðaðar. Ráðgjafarnefnd um opinberar eftirlitsreglur hefur meðal annars fjallað um eftirlitsstarfsemi á vegum Kvikmyndaskoðunar, sem starfar samkvæmt lögum nr. 47/1995, um skoðun kvikmynda og bann við ofbeldiskvikmyndum. Í bréfi til menntamála
ráðherra, dags. 1. ágúst 2000, benti nefndin á að með lögum nr. 47/1995 væri ekki gætt jafn
ræðis milli atvinnugreina þar sem eftirlit Kvikmyndaskoðunar beindist aðallega að starfsemi kvikmyndahúsa og dreifingaraðila myndbanda, en sjónvarpsstöðvar væru nánast að öllu leyti undanþegnar því beina eftirliti sem lögin kveða á um. Einnig var bent á mikinn kostnað fyrir atvinnulífið vegna eftirlitsins. Lagði nefndin til að Kvikmyndaskoðun yrði lögð niður og lög um hana felld úr gildi, en barnaverndarsjónarmiða yrði gætt með öðrum hætti en lögin gerðu ráð fyrir. Í tilefni af bréfi ráðgjafarnefndarinnar kynnti ráðuneytið nefndinni í september 2000 drög að frumvarpi sem það hafði látið semja um nýtt fyrirkomulag kvikmyndaskoðunar. Þar var gert ráð fyrir að opinberu eftirliti yrði hætt og atvinnugreinin sjálf annaðist frumeftirlit með því að barnaverndarsjónarmiða verði gætt við sýningu kvikmynda. Með bréfi til menntamálaráðuneytisins, dags. 5. febrúar 2001, lýsti ráðgjafarnefndin þeirri skoðun sinni að í frumvarpsdrögunum fælist veruleg bót miðað við það fyrirkomulag sem nú væri á kvikmyndaeftirliti. Nefndin lét einnig í ljós þá skoðun að til greina kæmi að í stað þess að hafa sérstök lög um eftirlit með aðgangi barna að kvikmyndum yrði í barnaverndarlög bætt við ákvæði sem bannaði að börnum og ungmennum yrðu sýndar ofbeldismyndir. Menntamálaráðherra lagði fram framangreint frumvarp á vorþingi 2002, en það hlaut ekki afgreiðslu. Frumvarp þetta er að grunni til byggt á fyrra frumvarpi, en þó hafa verið gerðar á því veigamiklar breytingar með ríkari áherslu á barna
verndarsjónarmið. Þannig er Barnaverndarstofu ætlað ákveðið eftirlitshlutverk með fram
kvæmd laganna í formi úttekta, stöðvunarheimilda og endurmats á sýningarhæfni kvikmynda og tölvuleikja. Frumvarpið er frábrugðið fyrra frumvarpi að því leyti að það tekur einnig til eftirlits með aðgangi barna að tölvuleikjum, auk þess sem það nær til ofbeldiskvikmynda og -tölvuleikja, sem og kvikmynda og tölvuleikja sem ógnað geta velferð barna. Er þá átt við að inntak, efnistök eða siðferðisboðskapur geti vegna orðfæris eða athafna haft alvarleg skað
vænleg áhrif á líkamlegan, andlegan eða siðferðilegan þroska barna, einkum og sér í lagi efni sem felur í sér klám.

Það gefur augaleið að möguleikar opinberra aðila til afskipta af áhorfi ungra barna á kvik
myndaefni og notkun tölvuleikja eru fyrst og fremst bundnir við aðgengi þess aldurshóps að kvikmyndahúsum, myndbandaleigum, verslunum, tölvuverum og leiktækjasölum. Afskipti opinberra aðila ná hins vegar ekki til þess sem fram fer á einkaheimilum með áhorfi kvik
myndaefnis og spilun tölvuleikja.

Í samræmi við þau sjónarmið sem hér var lýst er í frumvarpinu gert ráð fyrir að bannað verði að sýna ungmennum undir lögræðisaldri ofbeldiskvikmyndir og -tölvuleiki, eða kvik
myndir og tölvuleiki sem ógna velferð barna og bönnuð verði sala og önnur dreifing á slíku efni til barna undir lögræðisaldri, þó þannig að allar kvikmyndir megi hafa til sýningar opin
berlega fyrir börn sem náð hafa 14 ára aldri, horfi þau á myndina í fylgd foreldris eða forsjár
aðila, sbr. 5. mgr. 3. gr. frumvarpsins. Er hér farin sú leið að banna aðgang barna undir 14 ára aldri að ofbeldiskvikmyndum eða kvikmyndum sem ógna velferð þeirra nema foreldrar eða aðrir forsjáraðilar þeirra meti það beinlínis svo að þau hafi til þess þroska að horfa á slík
ar myndir í þeirra fylgd, svo að þessir aðilar geti skýrt fyrir þeim efnið.

Umrætt ákvæði gildir eðli málsins samkvæmt ekki um tölvuleiki, enda almennt ekki um opinberar sýningar að ræða þegar þeir eiga í hlut heldur fyrst og fremst er þar um að ræða notkun í heimahúsum.

Við heildarendurskoðun á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar með stjórnskipunarlögum, nr. 97/1995, um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breyt
ingum, var m.a. vernd skoðanafrelsis og tjáningarfrelsis mjög styrkt í sessi hér á landi, sbr. nú 73. gr. stjórnarskrárinnar, svo sem henni var breytt með 11. gr. framangreindra stjórnskip
unarlaga. Samkvæmt viðurkenndri skýringu á 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannrétt
indasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, nær vernd tjáningarfrelsis nú til hvers konar tján
ingar án tillits til efnis og þess forms, sem tjáning birtist í. Meðal annars nær vernd tjáningar
frelsis til kvikmynda og tölvuleikja.

73. gr. stjórnarskrárinnar er svohljóðandi:

Allir eru frjálsir skoðana sinna og sannfæringar.

Hver maður á rétt á að láta í ljós hugsanir sínar, en ábyrgjast verður hann þær fyrir dómi. Ritskoðun og aðrar sambærilegar tálmanir á tjáningarfrelsi má aldrei í lög leiða.

Tjáningarfrelsi má aðeins setja skorður með lögum í þágu allsherjarreglu eða öryggis rík
isins, til verndar heilsu eða siðgæði manna eða vegna réttinda eða mannorðs annarra, enda teljist þær nauðsynlegar og samrýmist lýðræðishefðum."

Svo sem fram kemur í 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar er heimilt að setja tjáningarfrelsi skorður með lögum í þeim tilgangi sem í málsgreininni er upp talið, enda teljist skorðurnar nauðsynlegar og samrýmist lýðræðishefðum. Fyrir brot gegn lögmætum skorðum á tjáningar
frelsi verða menn sóttir til ábyrgðar fyrir dómi, sbr. upphafsákvæði 2. mgr. 73. gr. stjórnar
skrárinnar. Til þeirrar ábyrgðar kemur hins vegar ekki fyrr en eftir að brot hefur verið framið.

Ritskoðun og aðrar sambærilegar tálmanir á tjáningarfrelsinu eru hins vegar með öllu óheimilar, sbr. síðari málslið 2. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar. Ritskoðun er skilgreind svo að með henni sé átt við yfirlestur handrits og skoðun annars efnis af hálfu handhafa ríkis
valds til úrlausnar á því hvort efni megi birta. Ritskoðun er þannig skerðing á tjáningarfrels
inu sem á sér stað fyrir birtingu og er fortakslaust bönnuð í framangreindu stjórnarskrár
ákvæði. Fyrir setningu 73. gr. stjórnarskrárinnar gilti ritskoðunarbannið samkvæmt prent
frelsisákvæði eldri stjórnarskrár (72. gr.) aðeins um prentað mál og það sem til prentaðs máls mátti jafna, en eftir stjórnarskrárbreytinguna 1995 gildir ritskoðunarbannið um hvers konar tjáningu. Ritskoðunarbann íslensku stjórnarskrárinnar er nú víðtækara en yfirleitt er sam
kvæmt stjórnarskrám Evrópuríkja, enda ákvæðið nýlegt og í anda sterkrar verndar fyrir skoð
anafrelsi og tjáningarfrelsi.

Frá árinu 1996 hefur ráðherranefnd Evrópuráðsins haft þemaeftirlit með efndum aðildar
ríkja Evrópuráðsins á skuldbindingum sínum. Aðferðafræðin við þemaeftirlitið er að haldnir eru eftirlitsfundir þar sem tiltekin þemu eru tekin til athugunar. Í kjölfar upplýsingasöfnunar hjá einstökum aðildarríkjum eru gefnar út ályktanir í skýrsluformi og þeim fylgt eftir í sam
ræmi við stofnsáttmála Evrópuráðsins. Meðal þema sem sætt hafa skoðun eru tjáningar- og upplýsingafrelsi. Í skýrslu ráðherranefndar Evrópuráðsins frá júlí 2003 kemur fram að ástæða sé til þess að taka til skoðunar reglur um kvikmyndaeftirlit á Íslandi. Í skýrslunni segir nánar að lög um skoðun kvikmynda hér á landi leggi bann við framleiðslu og dreifingu ofbeldis
kvikmynda og að sex manna kvikmyndaskoðunarnefnd, skipuð af menntamálaráðherra, skoði allar kvikmyndir fyrir opinbera sýningu þeirra. Í skýrslu ráðherranefndarinnar er dregin sú ályktun að hið lögmælta fyrirkomulag sem er á skoðun kvikmynda hér á landi kunni að fela í sér brot gegn stjórnskipunarvernduðum rétti gegn ritskoðun, sbr. 2. mgr. 73. gr. stjórnar
skrárinnar. Í niðurstöðukafla skýrslu ráðherranefndarinnar segir að endurskoða beri fyrir
komulag kvikmyndaskoðunar hér á landi sem felist í því að allar kvikmyndir séu skoðar fyrir sýningu þeirra. Íslensk stjórnvöld voru í framhaldi af skýrslunni krafin svara við framan
greindum athugasemdum ráðherranefndarinnar. Í svarbréfi menntamálaráðuneytisins til Evr
ópuráðsins, dags. 3. ágúst 2004, er fallist á að framangreint fyrirkomulag við skoðun kvik
mynda hér á landi af hálfu ríkisins, eins og það hafi lengi verið framkvæmt hér á landi hafi á sér öll einkenni ritskoðunar. Jafnramt var rakið að ráðgert hafi verið að bregðast við fram
angreindum ágöllum gildandi laga með frumvarpi til nýrra laga um kvikmyndaeftirlit, laga um eftirlit með aðgangi barna að kvikmyndum, sem lagt hafi verið fram á 127. löggjafarþingi þingveturinn 2001–2002 en það hafi ekki hlotið afgreiðslu. Í því frumvarpi hafi m.a. verið gert ráð fyrir niðurlagningu þeirrar ríkisstofnunar sem annaðist kvikmyndaskoðun og afnámi ritskoðunar í framangreindri mynd.

Í samræmi við það sem hér að framan hefur verið reifað telur menntamálaráðuneytið rétt að kvikmyndaskoðun af hálfu ríkisvaldsins, eins og hún hefur lengi verið framkvæmd hér á landi samkvæmt settum lögum, nú síðast lögum nr. 47/1995, um skoðun kvikmynda og bann við ofbeldiskvikmyndum, verði afnumin, enda ber sú skipan sem gilt hefur öll einkenni ritskoðunar. Skoðun kvikmynda, sem lögin taka til, fer fram fyrir sýningu þeirra. Óheimilt er að sýna kvikmynd nema með leyfi Kvikmyndaskoðunar, sem er opinber stofnun og Kvik
myndaskoðun getur fyrir fram bannað sýningu kvikmyndar. Kvikmyndaskoðun getur bundið leyfi til sýninga skilyrðum. Vísast um þessi efni einkum til 1. mgr. 3. gr., 1. mgr. 4. gr. og 6. gr. laganna.

Auk þess að fela í sér afnám framangreinds ritskoðunarbanns stjórnarskrárinnar gefur breyting á núverandi fyrirkomulagi kvikmyndaskoðunar kost á mildari ráðum til verndar börnum og ungmennum gegn skaðlegu kvikmyndaefni en fyrirframskoðun af hálfu stjórn
valda. Til dæmis má gera kvikmyndahúsaeigendum, sjónvarpsstöðvum og öðrum sem fram
leiða eða dreifa kvikmyndaefni skylt að meta eða láta meta kvikmyndir á eigin vegum fyrir sýningu þeirra. Verður því ekki sagt að nauðsyn beri til þess í íslensku þjóðfélagi að ríkis
valdið annist skoðun af þessu tagi þar sem viðhlítandi skoðun verður komið við með öðru móti. Þá geymir frumvarpið það nýmæli að lögfest verði skylda til að meta eða láta meta tölvuleiki sem framleiddir eru eða dreift er hér á land með sama hætti og kvikmyndir.

Með því að stjórnvöld hætti skoðun kvikmynda fyrir sýningu þeirra og sú ríkisstofnun sem hefur annast þetta hlutverk á vegum ríkisins, Kvikmyndaskoðun, verði lögð niður verða þeir aðilar sem gera kvikmyndir eða tölvuleiki, sýna þá, selja eða dreifa með öðrum hætti, og undir íslenska lögsögu heyra, fyrst og fremst ábyrgir gerða sinna fyrir dómi ef þeir gerast sekir um brot á þeim lögum sem heimila skorður á tjáningarfrelsi, sbr. upphafsákvæði 2. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar og 3. mgr. sömu greinar. Er það í samræmi við önnur tilvik í íslenskum rétti þar sem tjáningarfrelsi er talið misbeitt, svo sem um prentað mál og útvarpsefni, sbr. V. kafla laga um prentrétt, nr. 57/1956, og IX. kafla útvarpslaga, nr. 53/2000. Ljóst er að efni kvikmynda eða tölvuleikja getur varðað við lög ekki síður en efni annars konar tjáningar, og verður nánar vikið að því síðar hvaða lög koma þar helst til álita.

Af sömu ástæðu og skylt er skv. 2. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar að hætta skoðun kvik
mynda fyrir sýningu þeirra samkvæmt lögum nr. 47/1995 ber að nema úr gildi 2. málsl. 1. mgr. 93. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, svohljóðandi: Þeim er veitir forstöðu skemmtun eða sýningu sem ætla má að börn muni sækja er skylt að kveðja til barnaverndarnefnd eða fulltrúa hennar og gefa nefndinni kost á að kynna sér efni sýningar á undan almenningi." Í hinu tilvitnaða ákvæði, sem var reyndar einnig í eldri barnaverndarlögum, nr. 58/1992, en mun ekki hafa verið beitt í framkvæmd, eru fyrirmæli um fyrirframskoðun af hálfu stjórn
valds sem ekki eiga lengur við frekar en önnur lagaákvæði sömu ættar.

Með hliðsjón af því sem hér hefur verið rakið er frumvarp þetta byggt á því að eftirliti með aðgangi barna að kvikmyndum og tölvuleikjum verði hagað þannig:

1.	Skylt er að meta eða láta meta allar kvikmyndir og tölvuleiki sem ætlaðir eru til sýningar eða notkunar fyrir börn undir lögræðisaldri.

2.	Skylt er að láta þess getið alls staðar, þar sem það á við, ef kvikmynd eða tölvuleikur telst vera ofbeldiskvikmynd eða -tölvuleikur eða kvikmynd eða tölvuleikur telst ógna velferð barna.

3.	Skylt er að merkja greinilega kvikmyndir og tölvuleiki og umbúðir þeirra um matsniður
stöðu og það hvort mynd eða leikur er aðeins ætlaður til sýningar eða notkunar fyrir full
orðna einstaklinga.

4.	Skylt er að geta um mat kvikmynda eða tölvuleikja í auglýsingum og annars konar kynn
ingu á þeim og geta þess ef mynd eða leikur er einungis ætlaður til sýningar eða notkun
ar fyrir fullorðna.

5.	Skylt er að hafa eftirlit með því að aðgangur að sýningum og afhending á kvikmyndum eða tölvuleikjum sé fyrir hendi.

6.	Ábyrgðaraðilar samkvæmt frumvarpinu eru þeir sem framleiða kvikmyndir eða tölvu
leiki til sýningar eða notkunar hér á landi, hafa kvikmyndir eða tölvuleiki til sýningar, leigu, sölu eða annarrar dreifingar í atvinnuskyni, eftir því sem við á í hverju tilviki.

7.	Kveðið er á um að ábyrgðaraðilar skuli setja sér verklagsreglur um framkvæmd mats, sem styðjast við alþjóðlega viðurkennd skoðunarkerfi. Verklagsreglurnar ber að birta opinberlega og tilgreina matsstjóra ábyrgðaraðila. Niðurstöður mats skulu birtar opin
berlega og þeim viðhaldið í gagnagrunni sem almenningur skal hafa aðgang að.

8.	Barnaverndarstofa hefur eftirlit með framkvæmd mats á sýningarhæfni kvikmynda og tölvuleikja. Í því felst m.a. heimild til að láta fara fram úttekt á verklagi framangreindra ábyrgðaraðila. Barnaverndarstofa fer einnig með stöðvunarheimild á sýningu eða dreif
ingu kvikmyndar eða tölvuleiks og tekur þátt í endurmati á sýningarhæfni kvikmyndar eða tölvuleiks.

Rétt er að vekja athygli á því að efni kvikmynda eða tölvuleikja getur skaðað margvíslega hagsmuni sem lagaverndar njóta. Efni kvikmynda eða tölvuleikja, eins og efni tjáningar í öðru formi, getur brotið gegn ýmsum ákvæðum almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, og má þar t.d. geta eftirtalinna ákvæða laganna: 95. gr., sbr. 10. gr. laga nr. 101/1976 og 2. gr. laga nr. 47/1941 (óvirðing við erlendar þjóðir og þjóðarmerki, móðganir eða aðdróttanir í garð starfsmanns erlends ríkis sem staddur er hér á landi), 209. gr., sbr. 15. gr. laga nr. 40/1992 (lostugt athæfi), 210. gr., sbr. 7. gr. laga nr. 39/2000 (klám, þar á meðal barnaklám) og XXV. kafla (ærumeiðingar og brot gegn friðhelgi einkalífs). Með framangreindum dæmum eru ekki tæmandi talin þau tilvik þar sem efni kvikmynda eða tölvuleikja getur varðað við lög þannig að brot valdi fébóta- og/eða refsiábyrgð. Verða þeir sem brotlegir kunna að gerast sóttir til saka samkvæmt þeim ábyrgðarreglum sem við eiga hverju sinni.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í þessari grein eru skilgreind hugtökin ábyrgðaraðili, kvikmynd, tölvuleikur, ofbeldiskvik
mynd og -tölvuleikur og kvikmynd eða tölvuleikur sem ógnar velferð barna. Með hugtakinu ábyrgðaraðili er átt við þá aðila sem bera ábyrgð á því að fram fari mat á sýningarhæfni kvik
myndar eða tölvuleiks sem ætlaður er til sýningar eða notkunar fyrir börn undir lögræðis
aldri, þ.e. framleiðendur, sýningaraðilar og sölu- og dreifingaraðilar kvikmynda og tölvu
leikja í atvinnuskyni hér á landi, sbr. 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Að öðru leyti er stuðst við sömu skilgreiningar og í gildandi lögum nr. 47/1995 á hugtökunum kvikmynd, tölvuleikur og ofbeldiskvikmynd, en síðastgreinda hugtakið nær hér einnig til ofbeldistölvuleikja. Í skil
greiningunni á hugtakinu kvikmynd í 2. tölul. er tekið fram að átt sé við hvers kyns hreyfi
myndaefni sem sýnt er í kvikmyndahúsi, sjónvarpi eða öðrum myndflutningstækjum. Sam
kvæmt skilgreiningunni falla kvikmyndir undir gildissvið laganna, hvort sem þær eru sýndar í kvikmyndahúsi eða öðrum opinberum stöðum, gefnar úr á myndbandi eða sýndar í sjón
varpi. Framleiddir sjónvarpsþættir og sjónvarpsmyndir falla jafnframt undir skilgreininguna. Til þessa telst m.a. svonefnt raunveruleikasjónvarp, þar sem fylgst er með þátttakendum leiks og viðbrögðum þeirra við óvæntum atburðum. Annað efni í sjónvarpi, þ.e. fréttir og fræðslu
efni og aðrir þættir fyrir sjónvarp, falla utan matsskyldu laganna, sbr. 4. gr. frumvarpsins. Um mat á sýningarhæfni slíks efnis fer eftir 14. gr. útvarpslaga, nr. 53/2000, sem fjallar um vernd barna gegn skaðlegu efni í sjónvarpi. Þar er svo fyrir mælt að sjónvarpsstöðvum sé óheimilt að senda út dagskrárefni, þar á meðal auglýsingar, sem gæti haft alvarleg skaðvæn
leg áhrif á líkamlegan, andlegan eða siðferðilegan þroska barna, einkum og sér í lagi dag
skrárefni sem felur í sér klám eða tilefnislaust ofbeldi, á þeim dagskrártíma sem hætta er á að börn sjái viðkomandi efni. Dagskrárefni sem ekki er talið við hæfi barna skal jafnframt einungis sýnt á þann hátt að tryggt sé með tæknilegum ráðstöfunum að börn á því svæði er útsendingin nær til muni ekki að öðru jöfnu heyra eða sjá slíkar útsendingar. Þegar slíkt dag
skrárefni er sent út skal fara á undan því munnleg viðvörun eða það auðkennt með sjónrænu merki allan þann tíma sem útsendingin stendur yfir. Þessi ákvæði gilda sérstaklega um sjón
varpsefni, en ákvæðin í frumvarpi þessu, ef að lögum verða, munu gilda um kvikmyndir sem sýndar eru í sjónvarpi, sjónvarpsmyndir og framleidda sjónvarpsþætti. Ákvæði 1. gr. taka til allra kvikmynda sem falla undir skilgreiningu ákvæðisins, óháð þeim tækjum sem notuð er við miðlunina, þ.e. einu gildir hvort kvikmynd er miðlað til áhorfenda í kvikmyndahúsi, sýnd í sjónvarpi, miðlað um tölvunet og/eða sýnd í tölvu eða öðrum myndflutningstækjum. Með sama hætti tekur ákvæðið til allra miðla sem kvikmynd kann að vera varðveitt á og notaðir eru til endurmiðlunar (birtingar) og óháð því hvort varðveisluformið er hliðrænt eða stafrænt, þar með talið efni sem gert hefur verið aðgengilegt almenningi, um þráð eða þráðlaust, með þeim hætti að hver og einn getur fengið aðgang að því á þeim stað og á þeirri stund sem hann sjálfur kýs. Þann fyrirvara verður þó að gera í þessu sambandi að skv. 3. mgr. 2. gr. tekur frumvarpið eingöngu til aðila sem gera kvikmyndir aðgengilegar á netinu í atvinnuskyni. Af þeim sökum fellur birting kvikmyndaverka, myndbrota og þess háttar efnis utan reglna frum
varpsins þegar um birtingu er að ræða sem ekki fer fram í atvinnuskyni eða fjárhagslegum tilgangi. Það ræður þó ekki úrslitum í þessu sambandi hvort endurmiðlunin fer fram gegn gjaldi. Það teldist t.d. vera endurmiðlun í atvinnuskyni þegar endurgjalds er aflað með birt
ingu auglýsinga. Með sambærilegum hætti og lýst er í skýringum við 2. tölul. tekur tölvu
leikjahugtak í 3. tölul. 1. gr. til allra tölvuleikja sem dreift er í atvinnuskyni hér á landi, óháð dreifingaraðferð og -miðlum.

Skilgreiningin á kvikmynd eða tölvuleik sem ógnar velferð barna er nýmæli, en með henni er átt við annars konar efni en ofbeldisefni, sem vegna inntaks, efnistaka eða siðferðisboð
skapar getur vegna orðfæris eða athafna haft alvarleg skaðvænleg áhrif á líkamlegan, andleg
an eða siðferðilegan þroska barna, einkum og sér í lagi efni sem felur í sér klám. Byggist skilgreining þessi einkum á orðlagi 14. gr. útvarpslaga, nr. 53/2000.

Um 2. gr.

Í þessari grein er fjallað um aldursmörk og matsskyldu á kvikmyndum og tölvuleikjum samkvæmt lögunum.

Í 1. mgr. er kveðið á um að bannað sé að sýna börnum undir lögræðisaldri ofbeldiskvik
myndir og -tölvuleiki, sem og kvikmyndir eða tölvuleiki sem ógna velferð þeirra. Bönnuð er sýning, sala og önnur dreifing á slíku efni til barna sem hafa ekki náð þeim aldri. Ekki þykir ástæða til þess að halda hinu víðtæka banni sem nú er í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 47/1995, þar sem bannað er að framleiða hér á landi eða flytja til landsins ofbeldiskvikmyndir, sýna, dreifa og selja slíkar myndir, jafnt fullorðnum sem börnum. Svo víðtækt bann gagnvart full
orðnum verður ekki talið standast tjáningarfrelsisákvæði 73. gr. stjórnarskrárinnar. Auk þess er það svo, eins og tekið er fram í hinum almennu athugasemdum að framan, að tæknibreyt
ingar undanfarinna ára, ekki síst í sjónvarpstækni, hafa í reynd gert það sífellt erfiðara að hafa stjórn á því hvaða kvikmyndaefni fullorðnir horfa á. Rétt þykir hins vegar að banna börnum undir lögræðisaldri aðgang að ofbeldiskvikmyndum og -tölvuleikjum og kvikmynd
um og tölvuleikjum sem ógna velferð barna. Þá þykir rétt að miða hér við lögræðisaldur með hliðsjón af þeirri breytingu sem varð á lögræðislögum með lögum nr. 71/1997 þegar sjálf
ræðisaldur var hækkaður úr 16 í 18 ár til samræmis við fjárræðisaldur. Þetta hefur þá þýðingu að meta skal allar kvikmyndir og tölvuleiki sem ætlaðir eru til sýningar, sölu eða annarrar dreifingar hér á landi fyrir börn undir lögræðisaldri með tilliti til hvort leyfa beri eða tak
marka sýningu, notkun eða afhendingu á slíku efni við tiltekið aldursskeið innan lögræðisald
urs, sbr. 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Þess má hér geta að samkvæmt skilgreiningu í 1. mgr. 3. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002, er við það miðað að börn séu einstaklingar yngri en 18 ára. Er þetta í samræmi við skilgreiningu 1. gr. í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, en þar merkir barn hvern þann einstakling sem ekki hefur náð 18 ára aldri, nema hann nái fyrr lögræðisaldri samkvæmt lögum þeim sem hann lýtur. Skylda til að framfylgja banni eða takmörkun á aðgangi barna að kvikmyndum eða afhendingu kvikmyndar eða tölvu
leiks hvílir á þeim aðilum sem taldir eru upp í 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins, sbr. 2. málslið 2. mgr.

Í 2. mgr. er kveðið á um að meta skuli allar kvikmyndir og tölvuleiki sem ætlaðir eru til sýningar, sölu eða annarrar dreifingar hér á landi fyrir börn undir lögræðisaldri með tilliti til hvort leyfa beri eða takmarka sýningu, notkun eða afhendingu á slíku efni við tiltekið aldurs
skeið innan lögræðisaldurs. Þetta þýðir jafnframt að ekki verður lögskylt að meta aðrar myndir eða tölvuleiki en þá sem ætlaðir eru til sýningar eða notkunar fyrir börn undir lög
ræðisaldri, þ.e. ekki er nauðsynlegt að láta meta þær myndir eða tölvuleiki sem aðeins eru ætlaðir fyrir fullorðna áhorfendur. Myndir og tölvuleiki sem eingöngu eru ætlaðir til sýningar fyrir fullorðna áhorfendur ber hins vegar að merkja þannig, sbr. 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins, og um það ber að geta í öllum auglýsingum og annarri kynningu á viðkomandi efni, sbr. 4. mgr. 3. gr. frumvarpsins. Framangreind aldursregla styðst við þau rök að megintilgangur frumvarpsins er að tryggja að fram fari mat á kvikmyndum og tölvuleikjum sem á markað eru settir fyrir börn og ungmenni á mismunandi aldursskeiðum. Sá háttur er einnig á hafður t.d. í Danmörku að þar eru ekki ritskoðaðar kvikmyndir sem einungis eru ætlaðar fullorðnum áhorfendum. Í síðari málslið 2. mgr. er mælt fyrir um að reglur fyrri málsliðar 2. mgr. gildi einnig um ítarefni sem dreift er með kvikmyndum og tölvuleikjum og kynningarefni fyrir kvikmyndir og tölvuleiki. Er hér átt við bakgrunnsefni, klippt atriði og aðrar upplýsingar sem kann að vera dreift með kvikmyndum og tölvuleikjum og sýnishorn annarra kvikmynda og tölvuleikja sem kunna að fylgja sýningu eða notkun kvikmyndar eða tölvuleiks, sem og birt
ing slíkra myndbrota í auglýsingum, t.d. í sjónvarpi. Gildir þá regla fyrri málsliðar 2. mgr. um birtingu slíks ítarefnis og sýnishorna.

Í 3. mgr. er skylda til að meta kvikmyndir og tölvuleiki skv. 2. mgr. lögð á þá aðila sem framleiða slíkt efni til sýningar eða sölu hér á landi eða hafa slíkt efni til sýningar, leigu, sölu eða annarrar dreifingar í atvinnuskyni hér á landi. Það er álit ráðuneytisins að ákvæði grein
arinnar geti ekki talist fela í sér óheimilar skorður á tjáningarfrelsi, sbr. m.a. það sem í hinum almennu athugasemdum var sagt um 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Rétt er að taka fram varðandi birtingu og dreifingu kvikmynda og tölvuleikja á netinu að svo framarlega sem sú birting og dreifing fer fram atvinnuskyni ber ábyrgðarmaður skv. 3. mgr. sambærilega ábyrgð og gildir um dreifingu áþreifanlegra eintaka eftir frumvarpinu. Ábyrgð á dreifingu á netinu verður þó ekki lögð á fjarskiptafyrirtæki, þjónustuveitendur og aðra þá sem eingöngu gegna hlutverki milliliðar gagnvart endanlegum notanda, sbr. ákvæði V. kafla laga um rafræn viðskipti og aðra rafræna þjónustu, nr. 30/2002.

Matsskylda samkvæmt framansögðu hvílir þannig á einstökum ábyrgðaraðilum, en um framkvæmd matsins skal fara eftir útgefnum verklagsreglum sem ábyrgðaraðilar hafa sett sér, sbr. 1. mgr. 3. gr. frumvarpsins. Að mati menntamálaráðuneytisins er með þessu fyrir
komulagi gengið eins langt og unnt er í ríkisafskiptum af skoðun kvikmynda og tölvuleikja. Vegna ritskoðunarbanns 2. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar verður naumast með lögum gengið lengra en mæla fyrir um eftirlit Barnaverndarstofu með framangreindri matsstarfsemi, sbr. 1. mgr. 5. gr. frumvarpsins. Í eftirlitinu felst heimild til að láta fara fram úttekt á verklags
reglum ábyrgðaraðila. Að þessu leyti er matsstarfsemi ábyrgðaraðila sambærileg við ýmsa atvinnustarfsemi sem unnin er eftir gæðakerfi, enda geta ábyrgðaraðilar komið sér upp gæða
kerfi vegna mats skv. 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Ábyrgð á matinu hvílir þó alltaf á aðilum skv. 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins, að sjálfsögðu að viðlagðri ábyrgð skv. 2. mgr. 5. gr. frum
varpsins. Gert er ráð fyrir að mat á kvikmyndum eða tölvuleikjum verði miðað við þá mis
munandi aldursflokka sem einstakar kvikmyndir eða tölvuleikir eru taldir henta til sýningar eða notkunar fyrir. Ber í þessu sambandi sérstaklega að hafa í huga að tilteknar kvikmyndir eða tölvuleikir teljast geta haft skaðleg áhrif á siðferði eða sálarlíf barna eftir aldursþroska þeirra. Vænta má að útgefnar verklagsreglur ábyrgðaraðila verði mótaðar af þeim aðilum sem matið annast og engin ástæða til að ætla að þær muni í neinu verulegu víkja frá þeim aldurs
viðmiðunum sem nú gilda. Mynd getur til dæmis verið metin henta til sýningar fyrir alla eða fyrir börn og ungmenni yfir tilteknum aldri, svo sem eldri en 7, 10, 12, 14, 16 eða 18 ára, eftir því sem við á hverju sinni.

Um 3. gr.

Í 1. mgr. er kveðið á um skyldu ábyrgðaraðila skv. 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins til að setja sér og birta opinberlega verklagsreglur um framkvæmd mats á sýningarhæfni kvikmynda og tölvuleikja sem ætlaðir eru til sýningar eða notkunar fyrir börn á tilteknum aldursskeiðum innan lögræðisaldurs, sbr. 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Á ábyrgðaraðila, sem hefur kvikmynd
ir eða tölvuleiki til sýningar, sölu eða annarrar afhendingar til almennings, hvílir jafnframt skylda til þess að setja sér og birta á sýningar- og sölustöðum verklagsreglur um með hvaða hætti aldurstakmörkunum skv. 1. og 2. mgr. 2. gr. verði framfylgt þannig að tryggt verði að kvikmynd eða tölvuleikur verði aðeins sýndur, seldur eða látinn af hendi til aðila sem náð hafa tilskildum aldri í samræmi við aldurstakmörkun samkvæmt áðurgreindum ákvæðum. Með verklagsreglum er hér átt við forskrift að því hvernig beri að standa að skoðun og mati á sýningarhæfni kvikmynda og tölvuleikja, þ.m.t. hvaða atriði skuli ráða niðurstöðu mats. Allt eins mætti nefna slíkar reglur gæðakerfi og er ábyrgðaraðilum í sjálfsvald sett hvort þeir stefna að því að koma sér upp vottuðu gæðakerfi fyrir þennan þátt starfsemi sinnar. Gert er ráð fyrir því að Barnaverndarstofa geti látið gera úttekt á verklagsreglunum, sbr. 1. mgr. 5. gr. frumvarpsins. Tekið er fram að verklagsreglurnar skuli styðjast við alþjóðlega viðurkennd skoðunarkerfi fyrir kvikmyndir og tölvuleiki. Í því felst að ábyrgðaraðilar skuli koma sér upp skoðunarkerfi að fyrirmynd viðurkenndra erlendra skoðunarkerfa. Verklagsreglur ábyrgðar
aðila skulu taka mið af barnaverndarsjónarmiðum og einkum taka tillit til atriða eins og inni
halds og meðferðar söguefnis, orðfæris persóna, beitingar ofbeldis, sýningar nektar og kyn
lífs og neyslu fíkniefna. Mat á framangreindum atriðum skal vera hluti af heildarmati á sýn
ingarhæfni viðkomandi kvikmyndar eða tölvuleiks. Ábyrgðaraðili skal birta verklagsreglur um mat á sýningarhæfni kvikmynda og tölvuleikja opinberlega, m.a. á vefsíðu sem almenn
ingur hefur aðgang að. Í ákvæðinu segir enn fremur að ábyrgðaraðili skuli tilnefna matsstjóra og birta nafn hans með verklagsreglunum. Þar skal og birta leiðbeiningar til almennings um móttöku erinda sem lúta að framkvæmd verklagsreglna ábyrgðaraðila og afgreiðslu slíkra erinda hjá ábyrgðaraðila. Matsstjóri er hugsaður sem fyrirsvarsmaður þess mats sem fram fer á vegum viðkomandi ábyrgðaraðila. Ekki er hér gerð krafa um að matsstjóri eða skoðun
armenn séu launaðir starfsmenn ábyrgðaraðila. Gert er ráð fyrir að skoðunarmenn samkvæmt þessu ákvæði geti ýmist verið sjálfstætt starfandi aðilar sem selja þjónustu sína til ábyrgðar
aðila eða starfsmenn hans.

Í lok 1. mgr. er tekið fram að ábyrgðaraðilar skuli færa niðurstöður sínar um mat á sýning
arhæfni kvikmynda og tölvuleikja í gagnagrunn sem almenningur hefur aðgang að. Hér er fjallað um opinbera birtingu á aldurstakmörkunum sem gilda vegna sýningar eða dreifingar kvikmynda og tölvuleikja. Markmiðið með birtingunni er að foreldrum og forsjáraðilum barna undir lögræðisaldri gefist kostur á að kynna sér mat einstakra kvikmynda og tölvu
leikja. Vísir að gagnagrunni um mat á kvikmyndum er þegar til hjá Kvikmyndaskoðun (www.kvikmyndaskodun.is). Á vegum kvikmyndaiðnaðarins er jafnframt starfræktur alþjóð
legur gagnagrunnur á netinu, Internet Movie Database (www.imdb.com). Þar er í umfjöllun um einstakar kvikmyndir getið matsniðurstaðna ýmissa erlendra matskerfa fyrir viðkomandi kvikmyndir, auk matsniðurstöðu Kvikmyndaskoðunar fyrir sýningar og dreifingu á Íslandi. Æskilegt er að við niðurlagningu Kvikmyndaskoðunar verði leitað eftir því við ábyrgðaraðila að þeir taki við rekstri núverandi gagnagrunns Kvikmyndaskoðunar og viðhaldi honum eftir gildistöku laganna, sbr. 1. mgr. 3. gr. frumvarpsins.

Framangreint þýðir þó ekki að ávallt sé þörf á að láta skoða og meta sýningarhæfni kvik
mynda og tölvuleikja sem ætlaðir eru til sýningar fyrir börn undir lögræðisaldri. Ábyrgðar
aðilar geta ákveðið að byggja hérlenda aldurstakmörkun kvikmyndar eða tölvuleiks á mats
niðurstöðum viðurkenndra erlendra skoðunaraðila, þar sem slíkt mat liggur fyrir, að því til
skildu að slíkt mat uppfylli þær kröfur sem fram koma í frumvarpi þessu. Framleiðendur tölvuleikja hafa víða komið upp stofnunum sem annast leiðbeinandi mat á því fyrir hvaða aldursflokka einstakir leikir séu taldir henta. Nær mat þetta alveg niður í þriggja ára aldur og eru leikirnir með merki matsstofnananna. Má af slíkum matsstofnunum nefna ESRB (Entertainment Software Rating Board) í Bandaríkjunum, ELSPA (European Leisure Software Publishers Association), sem starfar í Bretlandi, og USK (Unterhaltungssoftware SelbstKontrolle), sem starfar í Þýskalandi. Mjög margir framleiðendur og dreifingaraðilar tölvuleikja eru aðilar að framangreindum samtökum og verður merking frá þessum samtök
um að teljast þýðingarmikil leiðbeining fyrir foreldra og aðra kaupendur tölvuleikja. Um ESRB, ELSPA og USK, og e.t.v. fleiri skyldar stofnanir, má fá góðar upplýsingar á netinu, sjá esrb.org, www.elspa.com og www.usk.de. Engu að síður er talið rétt að lögfesta ótvíræða skyldu til að meta eða láta meta tölvuleiki með frumvarpi þessu með sama hætti og kvik
myndir. Einnig er rétt að benda á að nýverið var tekið upp samevrópskt flokkunarkerfi fyrir tölvuleiki sem ber nafnið PEGI (e. Pan European Games Information)1 og eru SMÁÍS, Sam
tök myndrétthafa á Íslandi (www.smais.is) aðilar að því kerfi. Kerfið er byggt á hollensku flokkunarkerfi fyrir kvikmyndir og sjónvarpsefni sem ber heitið Kijkwijzer (sjá nánari upp
lýsingar á www.kijkwijzer.nl).

Í 2. mgr. er gert ráð fyrir því að ekki þurfi að meta kvikmynd eða tölvuleik að nýju þegar efnið er útgefið á öðru formi, enda teljist ótvírætt að um sömu útgáfu kvikmyndar eða tölvu
leiks sé að ræða. Óþarft þykir að sama kvikmynd eða tölvuleikur sé metinn tvisvar sinnum eða oftar. Sem dæmi um útgáfu á öðru formi má nefna kvikmynd sem sýnd hefur verið í kvikmyndahúsi en er síðar sýnd í sjónvarpi og gefin út á mynddiski og þegar tölvuleikur sem upphaflega hefur verið gefinn út til notkunar fyrir SONY Playstation leikjatölvu kemur síðar út á öðru formi til notkunar í einmenningstölvu, Microsoft X-Box leikjatölvu eða Nintendo leikjatölvu. Fyrirvarinn um að ótvírætt teljist að um sömu útgáfu kvikmyndar eða tölvuleiks sé að ræða hefur m.a. þýðingu þegar atriðum hefur verið bætt við í síðari útgáfu kvikmyndar eða tölvuleiks. Í slíkum tilvikum ber að meta sýningarhæfni kvikmyndar eða tölvuleiks að nýju.

Í 3. mgr. er lýst kröfum til merkinga umbúða eintaka kvikmyndar eða tölvuleiks. Merking
ar skulu ótvírætt sýna mat á sýningarhæfni kvikmyndar eða tölvuleiks. Í framkvæmdinni munu þessi fyrirmæli fyrst og fremst taka til myndbanda, mynddiska, tölvuleikja og umbúða þeirra. Aldursmerkingar á umbúðum kvikmynda og tölvuleikja eru einkum ætlaðar þeim sem selja, leigja eða afhenda kvikmyndir eða tölvuleiki, sbr. 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins, sem og til leiðbeiningar fyrir foreldra og aðra forsjáraðila barna til þess að þeir geti með hliðsjón af merkingu ákveðið hvaða kvikmynda- eða tölvuleikjaefni þeir heimila börnum sínum aðgang að.

Í 4. mgr. eru ákvæði um auglýsingar og hvers konar aðra kynningu á kvikmynd eða tölvu
leik. Ber í öllu slíku efni að geta um það fyrir hvaða aldursflokka kvikmyndir eða tölvuleikir eru ætlaðir, þ.m.t. ef viðkomandi efni er aðeins ætlað fyrir fullorðna áhorfendur, sbr. 1. mgr. Í sömu málsgrein er svo mælt fyrir að að birting auglýsingar eða annarrar kynningar á kvik
mynd eða tölvuleik sem fram fer samhliða opinberri sýningu eða er dreift með eintaki kvik
myndar eða tölvuleiks skuli fara eftir 1. mgr. 2. gr. Ákvæðið er skylt sambærilegu ákvæði 2. málsl. 2. mgr. 2. gr. og er báðum ákvæðum ætlað að tryggja að sýnishorn kvikmyndar og tölvuleiks fái sambærilegt mat og kvikmyndir og tölvuleikir og að um birtingu sýnishorns gildi sömu reglur og um opinbera sýningu og dreifingu kvikmynda og tölvuleikja skv. 2. gr.

Í 5. mgr. er orðuð sú regla að allar kvikmyndir megi hafa til sýningar opinberlega fyrir börn sem náð hafa 14 ára aldri, enda horfi þau á myndina í fylgd foreldris eða annars forráða
manns. Er með þessu ákvæði lögð til lögfesting þeirrar grundvallarreglu að það sé lagt í vald foreldra að ákveða hvaða myndefni börn þeirra sjá. Í reynd er þetta nú þegar ákvörðun þeirra við sýningu myndefnis innan veggja heimilisins, hvort sem er í sjónvarpi eða á myndböndum og mynddiskum. Verða ekki séð nein rök til annars en löggjafinn horfist í augu við raunveru
leikann í þessu efni og viðurkenni sömu reglu við sýningu kvikmynda í kvikmyndahúsum. Jafnframt er mikið álitamál hvort takmarka eigi aðgang barna í fylgd fullorðinna að sýning
um í kvikmyndahúsum við nokkurn tiltekinn aldur heldur leggja kvikmyndahúsaferðir for
eldra með börn sín alfarið í vald foreldranna. Hér er þó farin sú leið að miða við 14 ára aldur barna, en t.d. ákváðu Danir við setningu nýrra kvikmyndalaga á árinu 1997 að miða við 7 ára aldur. Sú regla sem lögð er til í frumvarpinu er breyting frá reglu 8. gr. laga nr. 47/1995, en samkvæmt henni er foreldrum ekki heimilt að fara með börn sín í kvikmyndahús á myndir sem börnunum sjálfum er bannaður aðgangur að. Mikil óánægja hefur komið fram hjá mikl
um fjölda foreldra með þessa lagareglu. Eins og fram kemur í almennum athugasemdum frumvarpsins gildir ákvæði þetta eðli málsins samkvæmt ekki um tölvuleiki, enda ekki um opinberar sýningar að ræða þegar þeir eiga í hlut heldur fyrst og fremst notkun í heimahús
um.

Um 4. gr.

Í þessari grein er berum orðum tekið fram að ákvæði frumvarpsins taki ekki til frétta- og fræðsluefnis. Er hér um að ræða óbreytta reglu gildandi laga, sbr. 4. mgr. 1. gr. laga nr. 47/1995. Undanþágan gildir um efni sem má samkvæmt almennum viðurkenndum sjónar
miðum á sviði fjölmiðlunar og kvikmyndagerðar flokka sem frétta- og fræðsluefni. Jafnframt er tekið fram í greininni að um mat á sýningarhæfni annars dagskrárefnis í sjónvarpi en kvik
mynda eins og þær eru skilgreindar í 2. tölul. 1. gr., sbr. skýringar við það ákvæði í lagafrum
varpi þessu, fari eftir ákvæðum útvarpslaga. Með því er vísað til 14. gr. útvarpslaga, en þar segir að sjónvarpsstöðvum sé óheimilt að senda út dagskrárefni, þar á meðal auglýsingar, sem geti haft alvarleg skaðvænleg áhrif á líkamlegan, andlegan eða siðferðilegan þroska barna, einkum og sér í lagi dagskrárefni sem feli í sér klám eða tilefnislaust ofbeldi, á þeim dagskrártíma sem hætta sé á að börn sjái viðkomandi efni. Enn fremur segir í greininni að dagskrárefni sem ekki sé talið við hæfi barna skuli einungis sýnt á þann hátt að tryggt sé með tæknilegum ráðstöfunum að börn á því svæði er útsendingin nær til muni ekki að öðru jöfnu heyra eða sjá slíkar útsendingar. Þegar slíkt dagskrárefni sé sent út skuli fara á undan því munnleg viðvörun eða það auðkennt með sjónrænu merki allan þann tíma sem útsendingin stendur yfir. Nánari fyrirmæli um framkvæmd 14. gr. útvarpslaga hafa verið sett í 21. gr. reglugerðar um útvarpsstarfsemi, nr. 50/2002.

Um 5. gr.

Í 1. mgr. kemur fram að Barnaverndarstofa hafi eftirlit með framkvæmd laganna. Í því felst að Barnaverndarstofu er heimilt að láta fara fram úttekt á verklagsreglum þess ábyrgðar
aðila sem í hlut á hverju sinni. Tilefni slíkrar úttektar er ekki skilgreint en hún kann bæði að vera liður í almennu úrtakseftirliti eða unnin að gefnu tilefni, t.d. vegna ítrekaðrar málsmeð
ferðar skv. 4. mgr. þessarar greinar. Með úttekt er hér átt við mat á verkferlum og fylgni við þá, líkt og gert er almennt við ytri úttektir gæðakerfa og áhættumat. Kostnaður af úttekt greiðist af ábyrgðaraðila hverju sinni. Eins og rakið er í athugasemdum við 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins er það mat menntamálaráðuneytisins að sú tilhögun á skoðun kvikmynda og tölvuleikja sem hér er mælt fyrir um sé í samræmi við 2. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar. Ætla má að þáttur Barnaverndarstofu í framkvæmd laganna kalli á allt að einu stöðugildi tileink
uðu þessum nýja málaflokki hjá stofnuninni.

Í 2.–4. mgr. eru tekin upp ákvæði um refsingar fyrir brot á lögunum, rannsókn brota og heimild til upptöku kvikmyndar eða tölvuleiks ef sýning, sala eða dreifing hans fer í bága við ákvæði laganna eða annarra laga. Ákvæði þessi eru efnislega í samræmi við 10. gr. laga nr. 47/1995.

Í 5. mgr. er Barnaverndarstofu veitt heimild til að stöðva sýningu og dreifingu kvikmynd
ar eða tölvuleiks tímabundið. Slíka heimild er ekki að finna í lögum nr. 47/1995. Slíkt er talið nauðsynlegt út frá barnaverndarsjónarmiðum, en hér er um eins konar neyðarheimild að ræða sem miðað er við að einungis verði beitt í algerum undantekningartilvikum þegar augljóst má telja að mat á sýningarhæfni kvikmyndar eða tölvuleiks sé í andstöðu við 1. mgr. 2. gr., t.d. að ofbeldiskvikmynd sé metin sýningarhæf fyrir alla aldurshópa, mat á sýningarhæfni kvikmyndar eða tölvuleiks sé óásættanlegt með hliðsjón af barnaverndarsjónarmiðum skv. 1. mgr. 3. gr. eða að mat skv. 2. mgr. 2. gr. hafi ekki farið fram. Við beitingu þessarar heim
ildar er lögð áhersla á að stöðvun sýningar eða dreifingar kvikmyndar eða tölvuleiks standi ekki lengur en nauðsyn krefur svo að endurmat geti farið fram.

Í 6. mgr. er mælt fyrir um hlutverk lögreglu þegar henni hefur borist kæra fyrir brot skv. 2. mgr. Lögregla skal þá þegar tilkynna Barnaverndarstofu um meðferð slíkrar kæru. Barna
verndarstofa leggur svo sjálfstætt mat á hvort skilyrði séu til beitingar stöðvunarheimildar skv. 5. mgr.

Í 7. mgr. er mælt fyrir endurmat á sýningarhæfni og aldurstakmörkunum kvikmyndar eða tölvuleiks. Ákvæðið er nýmæli. Lagt er til að endurmat fari fram á meðan sýningarbanni stendur (allt að þrír sólarhringar). Endurmat annast einn hæfur skoðunarmaður sem ábyrgðar
aðili tilnefnir ásamt einum fulltrúa Barnaverndarstofu. Ef ágreiningur er um niðurstöðu mats
ins ræður afstaða fulltrúa Barnaverndarstofu. Tekið er fram að sú ákvörðun sé endanleg og verði ekki kærð til æðra stjórnvalds. Í ákvæðinu er jafnframt heimild til Barnaverndarstofu til að kveðja til lögreglu til að veita aðstoð við að framfylgja banni við sýningu og dreifingu kvikmyndar- eða tölvuleikjaefnis í allt að þrjá sólarhringa á meðan endurmat fer fram. Með þessari heimild er leitast við að tryggja að farið verði eftir ákvörðun Barnaverndarstofu um bann við sýningu og dreifingu kvikmyndar eða tölvuleiks.

Í 8. mgr. er mælt fyrir um framlengingu sýningar- og dreifingarbanns skv. 5. mgr. þegar endurmat leiðir til hækkunar á aldurstakmörkunum kvikmyndar eða tölvuleiks uns ábyrgðar
aðili hefur innkallað og endurmerkt öll eintök kvikmyndar eða tölvuleiks til samræmis við endurmatið. Barnaverndarstofa getur veitt ábyrgðaraðila allt vikufrest til að innkalla og end
urmerkja eintök kvikmyndar eða tölvuleiks skv. framansögðu.

Um 6. gr.

Hér er mælt fyrir um heimild menntamálaráðherra til útgáfu reglugerðar um framkvæmd laganna, þar á meðal um opinbera birtingu verklagsreglna ábyrgðaraðila og niðurstöðu mats skv. 2. mgr. 2. gr.

Um 7. gr.

Ákvæði um brottfall eldri laga um skoðun kvikmynda og bann við ofbeldiskvikmyndum þarfnast ekki skýringar. Um brottfall 2. málsl. 1. mgr. 93. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, vísast til almennra athugasemda hér að framan en þar segir m.a.: Af sömu ástæðu og skylt er skv. 2. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar að hætta skoðun kvikmynda fyrir sýningu þeirra samkvæmt lögum nr. 47/1995 ber að nema úr gildi 2. málsl. 1. mgr. 93. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, svohljóðandi: Þeim er veitir forstöðu skemmtun eða sýningu sem ætla má að börn muni sækja er skylt að kveðja til barnaverndarnefnd eða fulltrúa hennar og gefa nefnd
inni kost á að kynna sér efni sýningar á undan almenningi." Í hinu tilvitnaða ákvæði, sem var reyndar einnig í eldri barnaverndarlögum, nr. 58/1992, en mun ekki hafa verið beitt í fram
kvæmd, eru fyrirmæli um fyrirframskoðun af hálfu stjórnvalds sem ekki eiga lengur við frek
ar en önnur lagaákvæði sömu ættar."

Um ákvæði til bráðabirgða.

Það leiðir af þeirri grundvallarbreytingu á skipan kvikmyndamats í landinu, sem verður með lögleiðingu frumvarps þessa, að kvikmyndaskoðun á vegum ríkisins verður lögð niður og þar með fellur niður ráðning starfsmanna Kvikmyndaskoðunar. Að öðru leyti þarfnast greinin ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti,

fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um

eftirlit með aðgangi barna að kvikmyndum og tölvuleikjum.

Í frumvarpinu er lagt til að Kvikmyndaskoðun ríkisins verði lögð niður og að svonefndir ábyrgðaraðilar, sem eru framleiðendur, útgefendur, sýningaraðilar og smásöluaðilar kvik
mynda og tölvuleikja, beri sjálfir kostnað af að koma upp og reka skoðunarkerfi fyrir kvik
myndir og tölvuleiki. Jafnframt er lagt til að Barnaverndarstofu verði falið að hafa almennt eftirlit með framkvæmd laganna, verði heimilt að stöðva sýningu og taka þátt í að endurmeta sýningarhæfni efnis.

Verði frumvarpið að lögum falla niður útgjöld vegna Kvikmyndaskoðunar en þau námu 9 m.kr. á árinu 2004 samkvæmt ríkisreikningi og voru þau fjármögnuð með 2,5 m.kr. ríkis
framlagi og 4,7 m.kr. tekjum af kvikmyndaskoðunargjaldi. Það ár var 1,8 m.kr. halli á rekstr
inum en uppsafnaður halli nam 18,8 m.kr. í árslok 2004 samkvæmt ríkisreikningi og er áætl
að að hann hafi numið 26,4 m.kr. í árslok 2005 samkvæmt bókhaldsupplýsingum. Ástæða hallans er sú að menntamálaráðuneytið hækkaði ekki skoðunargjald í mörg ár. Fjármálaráðu
neytið gerir ráð fyrir að hallinn verði í kringum 30 m.kr. þegar Kvikmyndastofnun verður lögð niður um mitt ár 2006 verði frumvarpið að lögum. Reikna má með 1,5–2 m.kr. útgjöld
um þegar stofnunin verður lögð niður vegna biðlauna og er áætlunin byggð á upplýsingum menntamálaráðuneytisins um 6 mánaða biðlaunarétt.

Þá hefur menntamálaráðuneytið upplýst að það áætlar að verkefni Barnaverndarstofu sam
kvæmt frumvarpinu svari til eins starfs eða nálægt 5 m.kr. og auk þess þurfi að kaupa búnað fyrir 0,5 m.kr. Fjármálaráðuneytið hefur ekki forsendur til að meta þessa liði af meiri ná
kvæmni.

Samkvæmt framangreindu er áætlað að uppsafnaður rekstrarhalli og biðlaun nemi 31,5–32 m.kr., upphafskostnaður nemi 0,5 m.kr. og starf á Barnaverndarstofu kosti 5 m.kr. Að mati fjármálaráðuneytisins felur frumvarpið í sér tilfærslu á eftirliti innan ríkisins og að sá hluti eftirlitsins sem löggjafinn ætlaðist til að ríkið annaðist á kostnað eftirlitsskyldra aðila verði á ábyrgð þeirra sjálfra. Á þessum grunni telur ráðuneytið að 2,4 m.kr. framlag ríkisins til Kvikmyndaskoðunar í fjárlögum 2006 verði millifært til Barnaverndarstofu og að öðru leyti fjármagni menntamálaráðuneytið útgjöld sem leiðir af frumvarpinu innan langtímaáætlunar þess á næstu árum.