Þingskjal 196 — 164. mál.

Frumvarp til laga

um breytingu á lögum nr. 160/2011, um svæðisbundna

flutningsjöfnun, með síðari breytingum

(byggðakort, upptalning sveitarfélaga, gildistími).

(Lagt fyrir Alþingi á 143. löggjafarþingi 2013–2014.)

1. gr.

1. tölul. 3. gr. laganna orðast svo: Byggðakort: Kort af Íslandi sem samþykkt er af Eftir
litsstofnun EFTA (ESA) fyrir tiltekið tímabil þar sem fram kemur á hvaða svæðum á Íslandi er heimilt að veita byggðaaðstoð og að hvaða marki slík aðstoð er heimil.

2. gr.

Á eftir orðinu Langanesbyggð" í 2. mgr. 4. gr. laganna kemur: Tjörneshreppur.

3. gr.

Í stað orðanna 31. desember 2013" í 11. gr. laganna kemur: 31. desember 2020.

4. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2014.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Með frumvarpinu eru lagðar til þrjár breytingar á lögum nr. 160/2011, um svæðisbundna flutningsjöfnun. Í fyrsta lagi er lagt til að skilgreiningu á hugtakinu byggðakort" verði breytt þannig að hún verði almenns eðlis og óháð formlegri samþykkt Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) á byggðakorti. Í öðru lagi er lögð til breyting á gildistíma laganna þannig að gildistíminn taki mið af gildis
tíma næsta byggðakorts ESA fyrir tímabilið 2014–2020. Í þriðja lagi er lögð til breyting á 4. gr. núgildandi laga þannig að bætt er við nýju sveitarfélagi, Tjörneshreppi, í upptalningu á styrksvæðum sem tilheyra svæði 2.

II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Ástæður þess að þetta frumvarp er lagt fram eru þríþættar. Í fyrsta lagi munu lög nr. 160/2011 falla úr gildi hinn 31. desember 2013 ef ekkert er að gert og þær ráðstafanir sem lögin mæla fyrir um munu þá falla niður. Frumvarp þetta er lagt fram til þess að framlengja gildistíma núgildandi laga og halda þannig áfram stuðningi við framleiðsluiðnað og atvinnu
uppbyggingu á landsbyggðinni með því að jafna flutningskostnað til framleiðenda sem eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn og búa við verri samkeppnisstöðu vegna hærri flutningskostnaðar.

Í öðru lagi er nauðsynlegt að breyta 2. mgr. 4. gr. laganna sem tilgreinir hvaða sveitarfélög tilheyra svæði 1 og 2. Lagt er til að sveitarfélagið Tjörneshreppur verði bætt við upptalningu sveitarfélaga á svæði 2. Á svæði 2 er heimilt að endurgreiða 20% af flutningi á vörum ef lengd ferðar er meiri en 390 km. Líklegt er að sveitarfélagið hafi ekki verið talið upp í ákvæðinu vegna mistaka.

Í þriðja lagi er nauðsynlegt að skilgreina með nýjum hætti hugtakið byggðakort. Núver
andi skilgreining vísar í ákvörðun ESA nr. 378/06/COL og byggðakort fyrir tímabilið 2008–
2013. Þar sem núgildandi byggðakort fellur úr gildi 31. desember 2013 og ekki liggur fyrir formleg ákvörðun ESA um nýtt byggðakort er nauðsynlegt að skilgreina hugtakið byggðakort með öðrum og almennari hætti.

III. Meginefni frumvarpsins.

Markmið gildandi laga er að styðja við framleiðsluiðnað og atvinnuuppbyggingu á lands
byggðinni með því að jafna flutningskostnað til framleiðenda sem eru fjarri innanlandsmark
aði eða útflutningshöfn og búa við verri samkeppnisstöðu vegna hærri flutningskostnaðar en framleiðendur sem eru nær markaði. Ljóst er að margir framleiðendur þurfa að flytja vöru sína langa vegalengd, hvort sem er á sjó, landi eða lofti, til þess að koma henni á markað innan lands eða að útflutningshöfn og greiða fyrir það hærri kostnað.

Frumvarp um svæðisbundna flutningsjöfnun var fyrst lagt fram haustið 2011 á 140. lög
gjafarþingi. Í frumvarpinu var lagt til að gildistíminn miðaðist við gildistíma byggðakorts ESA, 2008–2013, eða í tvö ár. Í meðförum Alþingis var gildistíminn styttur úr tveimur árum í eitt ár og fleiri svæði felld undir svæði 2. Á svæði 2 er heimilt að endurgreiða 20% af flutn
ingi á vörum ef lengd ferðar er meiri en 390 km. Frumvarpið varð síðan að lögum 17. des
ember 2011.

Á 141. löggjafarþingi var lagt fram frumvarp þar sem tvær breytingar voru gerðar á lögum nr. 160/2011. Annars vegar var gildistími laganna framlengdur um eitt ár, þ.e. til 31. des
ember 2013, til samræmis við gildistíma byggðakorts ESA 2008–2013. Hins vegar var af
greiðsla umsókna færð frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti til Byggðastofnunar. Báðar breytingarnar voru samþykktar með lögum nr. 128/2012.

Með frumvarpi þessu er lagt til í fyrsta lagi að gildistími laganna taki áfram mið af byggðakorti ESA. Á þessari stundu liggur ekki fyrir endanleg afgreiðsla á byggðakorti fyrir 2014–2020, en sé tekið mið af framkomnum tillögum má gera ráð fyrir að breytingar frá núgildandi byggðakorti verði óverulegar hvað Ísland snertir.

Í öðru lagi gerir frumvarpið ráð fyrir nýrri skilgreiningu á hugtakinu byggðakort. Þar sem núgildandi byggðakort fellur úr gildi 31. desember 2013 og ekki liggur fyrir formleg ákvörð
un ESA um nýtt byggðakort er nauðsynlegt að skilgreina hugtakið byggðakort með öðrum og almennari hætti. Núverandi skilgreining vísar í ákvörðun ESA nr. 378/06/COL og byggðakort fyrir tímabilið 2008–2013. Þessar tilvísanir eru felldar brott úr skilgreiningu frumvarpsins.

Í þriðja lagi er lagt til í frumvarpinu að gerðar verði breytingar á 2. mgr. 4. gr. laganna sem tilgreinir hvaða sveitarfélög tilheyra svæði 1 og 2. Lagt er til að sveitarfélaginu Tjörnes
hreppi verði bætt við upptalningu sveitarfélaga á svæði 2 enda er hann umlukinn af sveitarfé
laginu Norðurþingi sem tilheyrir svæði 2.

IV. Samráð.

Við samningu frumvarpsins var haft samráð við Byggðastofnun. Ekki var talin þörf á sam
ráði við aðra aðila þar sem um er að ræða framlengingu á fyrirkomulagi sem sátt hefur ríkt um. Við vinnslu frumvarpsins var stuðst við skýrslu Byggðastofnunar um flutningsjöfnunar
styrki sem barst ráðuneytinu í september 2013.

V. Mat á áhrifum.

Markmið þessa frumvarps er að viðhalda svæðabundinni flutningsjöfnun og jafna þannig samkeppnisstöðu framleiðenda á landsbyggðinni. Tilgangur frumvarpsins er að treysta stöðu byggðarlaga þar sem framleiðsla er síður hagkvæm sökum fjarlægðar við útflutningshöfn og innanlandsmarkaði sem hún þjónar. Vonir eru bundnar við að framleiðslufyrirtæki sjái áfram hag sinn í því að stunda framleiðslu á svæðum sem eru fjarri markaði og nýta áfram þau sóknartækifæri sem til staðar eru á landsbyggðinni. Þannig eru tækifæri til fjölbreyttrar atvinnustarfsemi aukin sem jafnframt hefur jákvæð áhrif á byggðaþróun.

Í frumvarpinu er lagt til að gildistími laganna verði frá 1. janúar 2014 til 31. desember 2020 sem er í samræmi við gildistíma byggðakorts ESA. Ekki er gert ráð fyrir að kostnaður falli á ríkissjóð á árinu 2014 heldur verði styrkir teknir af fjárheimildum ársins 2013.

Sjóður um jöfnun flutningskostnaðar, sbr. lög nr. 160/2011, með síðari breytingum, hefur verið fjármagnaður á fjárlögum árið áður en útgreiðslur úr sjóðnum fara fram. Fjárveiting, að fjárhæð 196,5 millj. kr., var samþykkt á fjárlögum 2013 undir lið 12-831 vegna út
greiðslna úr sjóðnum á árinu 2014. Gert er ráð fyrir að breyta þessu fyrirkomulagi, enda ekki talið nauðsynlegt að sækja um fjárheimild í fjárlögum ári áður en greiðslur fara fram vegna flutningskostnaðar sem fellur til á næsta ári. Framvegis verður því sótt um fjárheimild í fjár
lögum á sama ári og greiðslur úr sjóðnum fara fram. Þannig verður næst sótt um framlag úr ríkissjóði á fjárlögum 2015 vegna útgreiðslna vegna ársins 2015.

Ef frumvarpið verður að lögum mun sveitarfélagið Tjörneshreppur njóta stuðnings til jafns við önnur sveitarfélög á svæði 2.

Frumvarpið felur í sér áframhaldandi kostnað fyrir ríkissjóð vegna kynningar, afgreiðslu og umsýslu Byggðastofnunar á útgreiðslum úr flutningsjöfnunarsjóði.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í ákvæðinu er fjallað um skilgreiningu á hugtakinu byggðakort. Núgildandi byggðakort ESA fyrir Ísland var samþykkt fyrir árin 2008–2013 samkvæmt ákvörðun nr. 378/06/COL og fellur úr gildi 31. desember 2013. Lagt er til að vísað verði til byggðakorts ESA með al
mennum hætti, enda er óvíst hvenær endanleg útgáfa byggðakorts næsta tímabils muni verða formlega afgreidd.

Um 2. gr.

Ákvæðið gerir ráð fyrir að sveitarfélaginu Tjörneshreppi verði bætt við upptalningu styrk
svæða í 2. mgr. 4. gr. og falli þannig undir styrksvæði 2. Á svæði 2 er heimilt að endurgreiða 20% af flutningi á vörum ef lengd ferðar er meiri en 390 km. Í meðförum upphaflega frum
varpsins á Alþingi, sem síðar varð að lögum nr. 160/2011, var nokkrum nýjum sveitarfé
lögum bætt við upptalningu sveitarfélaga á styrksvæði 2 skv. 2. mgr. 4. gr. Þetta voru sveitar
félögin Norðurþing, Svalbarðshreppur, Langanesbyggð og Vopnafjarðarhreppur. Af einhverj
um ástæðum var sveitarfélagið Tjörneshreppur ekki nefnt í upptalningunni, þótt það sé um
lukið af Norðurþingi. Hér er lagt til að úr því verði bætt.

Um 3. gr.

Í greininni er gerð tillaga um að lögin gildi til 31. desember 2020 og miðast gildistími lag
anna við byggðakort ESA fyrir tímabilið 2014–2020.

Um 4. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármála- og efnahagsráðuneyti,

skrifstofa opinberra fjármála:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 160/2011,

um svæðisbundna flutningsjöfnun, með síðari breytingum

(byggðakort, upptalning sveitarfélaga, gildistími).

Samkvæmt frumvarpinu er lagt til að gildistími laga um svæðisbundna flutningsjöfnun verði framlengdur til 31. desember 2020 en núgildandi lög falla úr gildi í lok þessa árs. Aðrar breytingar sem lagðar eru til eru þær að gert er ráð fyrir að sveitarfélaginu Tjörneshreppi verði bætt við upptalningu sveitarfélaga á svæði 2 samkvæmt lögunum auk þess sem gert er ráð fyrir að skilgreiningu á hugtakinu byggðakort verði breytt.

Markmið laganna um svæðisbundna flutningsjöfnun er að styðja við framleiðsluiðnað og atvinnuuppbyggingu á landsbyggðinni með því að jafna flutningskostnað til framleiðenda sem staðsettir eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn og búa við verri samkeppnis
stöðu vegna hærri flutningskostnaðar en framleiðendur sem eru nær markaði, t.d. á höfuð
borgarsvæðinu. Tilgangur frumvarpsins er því einkum að treysta stöðu byggðarlaga þar sem framleiðsla er síður hagkvæm sökum fjarlægðar við þá markaði sem hún þjónar. Samkvæmt lögunum er gert ráð fyrir að framleiðendur á tilgreindum landsvæðum geti sótt um flutnings
jöfnunarstyrki úr ríkissjóði til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis og fengið þannig hluta af flutningskostnaði sínum endurgreiddan.

Til að framleiðsla á vöru teljist styrkhæf þarf hún að falla undir þá framleiðslu sem skilgreind er í C-bálki í íslensku atvinnugreinaflokkuninni ÍSAT2008. Þar getur verið um að ræða framleiðslu á matvælum og drykkjarvörum, tækjabúnaði, fatnaði og áli svo að dæmi séu nefnd. Þá þarf framleiðslan sem flutt er frá styrksvæði annaðhvort að vera fullunnin eða hálfunnin vara. Ef vara fer til styrksvæðis getur hún verið hrávara eða hálfunnin vara sem er nauðsynleg til þess að endanleg framleiðsla geti farið fram á styrksvæðinu.

Til styrksvæða teljast þau svæði þar sem heimilt er að veita byggðaaðstoð samkvæmt byggðakorti ESA, Eftirlitsstofnunar EFTA, en það eru landsvæði sem tilheyra kjördæmunum þremur: Norðvestur-, Norðaustur- og Suðurkjördæmi. Í lögunum er gert ráð fyrir að lengd ferðar frá áfangastað til styrksvæðis þurfi að vera að lágmarki 245 km til að framleiðandi eigi kost á að sækja um styrki. Svæðunum er skipt upp í svæði 1 og 2. Á svæði 2 eru þau svæði sem eru fjærst höfuðborgarsvæðinu, en það eru fyrst og fremst sveitarfélög á Vestfjörðum og á Norðausturhorni landsins, en undir svæði 1 falla önnur sveitarfélög í þessum lands
hlutum. Framleiðendur á svæði 1 sem flytja vörur með viðurkenndum flutningsaðila eða flytja sjálfir vörur að uppfylltum skilyrðum frá eða til styrksvæða geta þannig fengið 10% styrk ef lengd ferðar er að lágmarki 245 km. Framleiðendur á svæði 2 geta fengið 10% styrk ef lengd ferðar er að lágmarki 245 km en 20% styrk ef lengd ferðar er meiri en 390 km. Ekki er sett neitt lágmark á styrkfjárhæð og tryggir það einyrkjum í framleiðsluiðnaði jafnan möguleika á styrkveitingum á við stór framleiðslufyrirtæki. Hins vegar er gert ráð fyrir að þak sé sett á styrki þannig að yfir þriggja ára tímabil geti hann ekki numið hærri fjárhæð en 200 þús. evrum á hvern aðila eða sem svarar til um 33 m.kr. Inn í þá fjárhæð eru einnig reikn
aðir aðrir styrkir sem framleiðandi hefur fengið frá opinberum aðilum. Með því að setja slíkt hámark á styrki fellur umrædd ríkisaðstoð undir reglur um minniháttaraðstoð ESA en stofn
unin var upplýst um lagaáformin á sínum tíma og bárust þá engar athugasemdir.

Í skýrslu Byggðastofnunar um flutningsjöfnunarstyrkina frá því í september 2013 var gerð grein fyrir styrkjunum sem greiddir voru út samkvæmt lögunum í júní á þessu ári vegna vöruflutninga á árinu 2012. Samkvæmt skýrslunni nam heildarfjárhæð þessara styrkveitinga um 170 m.kr. vegna 58 umsókna og skiptust þær á milli 55 lögaðila. Styrkveitingarnar skipt
ust þannig á milli kjördæma að 59% fóru til Norðurlands eystra, 23% til Vestfjarða og 12% til Norðurlands vestra. Þegar styrkveitingarnar eru skoðaðar eftir framleiðslustarfsemi kemur m.a. í ljós að 58% þeirra voru til flutnings fiskafurða, 16% vegna kjötafurða og 9% vegna iðnaðarvara. Að fenginni reynslu hafa styrkirnir þannig einkum nýst til að niðurgreiða flutn
inga fyrirtækja sem framleiða afurðir á sviði sjávarútvegs og einnig í talsverðum mæli á sviði landbúnaðar en í mun minni mæli á sviði iðnaðar-vinnslu.

Með því fyrirkomulagi flutningsjöfnunarstyrkja sem núgildandi lög gera ráð fyrir er fram
leiðendum á styrkhæfum svæðum veittur réttur til greiðslna úr ríkissjóði uppfylli þeir almenn skilyrði um niðurgreiðslu flutningskostnaðar. Engin takmörk eru sett á heildarfjárhæð þeirrar kröfu sem myndast á ríkissjóð með þeim hætti og getur það valdið óvissu um útgjöld vegna styrkjanna. Þetta fyrirkomulag kann að leiða til þess að skuldbindingar til greiðslu úr ríkis
sjóði verði umfram fjárheimildir fjárlaga og að sækja þurfi um auknar fjárheimildir vegna þeirra til Alþingis eftir á. Dæmi eru um verulegar umframgreiðslur sem leitt hefur af áþekku fyrirkomulagi styrkjakerfis fyrir endurgreiðslur framleiðslukostnaðar við kvikmyndagerð. Í lögunum eru þó reistar skorður við því að framleiðendur fái styrki umfram tiltekið hámark á þriggja ára tímabili og ætti það að varna örum vexti skuldbindinga. Fjármála- og efnahags
ráðuneytið telur þetta þó vera óheppilegt fyrirkomulag fyrir fjárstjórnarvald Alþingis og stjórn ríkisfjármála. Fjárheimildir slíks styrkjakerfis ætti fremur að ákvarða fyrir fram í ár
legum fjárlögum og vægi stuðningsins við framleiðendur að ráðast af því. Benda má á að einnig þekkjast dæmi um slíkt fyrirkomulag sbr. niðurgreiðslur á raforku til húshitunar sem fara eftir þeirri fjárveitingu sem ákveðin er í fjárlögum viðkomandi árs. Með svipuðum hætti ætti t.d. að vera hægt að haga flutningsjöfnunarstyrkjum þannig að þeir nemi allt að tilteknu hlutfalli kostnaðar en að það ráðist af fjárheimild hvort það hlutfall næst að fullu eða skerðist hlutfallslega jafnt hjá öllum við úthlutun ársins.

Jöfnun flutningskostnaðar fyrir dreifbýlið hefur verið til umræðu um margra ára skeið og nokkrar skýrslur hafa verið birtar um efnið. Það fyrirkomulag flutningsjöfnunar sem kveðið er á um í lögunum er að norskri fyrirmynd og var m.a. tillaga meiri hluta starfshóps sem skipaður var af þáverandi efnahags- og viðskiptaráðherra í desember árið 2007 til að fjalla um málefnið. Varðandi fyrirkomulag og áhrif slíkrar jöfnunar á flutningskostnaði þá liggur ekki fyrir sérstök úttekt af hálfu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins á heildarsam
keppnisstöðu framleiðslufyrirtækja á viðkomandi landsvæðum, þ.m.t. með tilliti til annarra þátta, t.d. húsnæðiskostnaðar, þannig að hér sé hægt að leggja mat á hvaða vægi flutnings
kostnaður hefur til að treysta þá stöðu og í hvaða mæli ríkisstyrkur geti náð þeim tilgangi, svo sem ef notað er 10% styrkhlutfall fremur en t.d. 20%. Engu að síður má ráða af ýmsum fyrri athugunum að lækkun flutningskostnaðar hafi verulega þýðingu til að breyta sam
keppnisstöðunni. Þó verður einnig að taka með í reikninginn að nokkur óvissa er um að hve miklu leyti styrkirnir kunna að leiða til hækkana á verði fyrir flutningsþjónustu og að þeir renni þar með að hluta til fyrirtækja í þeirri starfsemi.

Í þessu sambandi er einnig ástæða til að hafa í huga að landflutningar njóta þegar ívilnunar úr ríkissjóði í þeirri mynd að stórflutningabifreiðar greiða ekki þungaskatt eða önnur gjöld í samræmi við það niðurbrot sem þær valda á vegakerfinu og leiðir til aukinnar viðhalds
þarfar. Þá má nefna að frá því að núgildandi lög tóku gildi hafa íslensku skipafélögin hafið strandsiglingar umhverfis landið, með tengingar við flutningsleiðir til annarra landa, sem ætti að hafa aukið hagkvæmni vöruflutninga um landið og kann að hafa þýðingu fyrir áhrif af þessum styrkjum. Með fjölgun útflutningshafna eru líkur á því að einhver fyrirtæki kunni að missa rétt til styrksins þar sem þau eru nær útflutningshöfn en áður var. Vera má að þessar breyttu kringumstæður gætu haft talsverð áhrif, einkum þar sem stærstur hluti styrkhæfra flutninga hafa verið fiskafurðir, en leiða má líkur að því að verulegur hluti þeirra hafi verið til útflutnings. Hins vegar hefur ekki við undirbúning frumvarpsins farið fram greining af hálfu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins á því að hvaða marki um er að ræða flutninga til útflutnings á svæðum sem nú eru í meiri nálægð við útflutningshöfn. Hér er því ekki hægt að leggja mat á það hvaða áhrif þetta kann að hafa á flutningsstyrki úr ríkissjóði.

Í forsendum fjárlagafrumvarps fyrir árið 2014 er gert ráð fyrir að tæplega 200 m.kr. fjár
heimild á fjárlagalið 04-862 Jöfnun flutningskostnaðar falli niður. Skýrist það af því að samkvæmt núverandi fyrirkomulagi hafa styrkveitingar til slíkrar jöfnunar á flutningskostn
aði verið fjármagnaðar með fjárheimild í fjárlögum árið áður en greiðslur fara fram. Er þann
ig gert ráð fyrir að fjárheimild ársins 2013 færist milli ára og verði notuð til að greiða flutn
ingsjöfnunarstyrki á árinu 2014. Nú er fyrirhugað að þessu fyrirkomulagi verði breytt þannig að framvegis verði nýttar fjárheimildir í fjárlögum á sama ári og greiðslur úr sjóðnum fara fram. Framlenging á gildistíma laganna hefði því í för með sér að veita þyrfti að nýju fjár
heimild til styrkjanna í fjárlögum fyrir árið 2015. Samkvæmt áætlunum atvinnuvega- og ný
sköpunarráðuneytisins er ekki gert ráð fyrir að neinar verulegar breytingar verði á umfangi þessara styrkja á næstunni. Verði frumvarpið óbreytt að lögum er því gert ráð fyrir að á árinu 2015 þurfi að veita 175 m.kr. fjárheimild á fjárlagaliðnum 04-862 Jöfnun flutningskostnaðar en þar væru 5 m.kr. vegna umsýslukostnaðar Byggðastofnunar. Raunútgjöld ríkissjóðs vegna slíkra styrkja ættu hins vegar eftir sem áður að verða nokkurn veginn óbreytt milli ára. Ýmsir óvissuþættir geta þó haft áhrif á þróun útgjaldanna og er erfitt að segja fyrir um með nokkurri vissu hver endanleg útkoma verður þar sem styrkirnir ráðast ekki af fyrir fram ákveðinni fjárheimild, auk þess sem umfang styrkjanna kann að breytast með tilkomu strandsiglinga og fjölgunar útflutningshafna.