145. löggjafarþing 2015–2016.

Þingskjal 1336 — 782. mál.

Skýrsla

um skattaskjól og mögulegar lagabreytingar til að sporna við starfsemi þeirra.

Frá efnahags- og viðskiptanefnd.

Í 1. mgr. 26. gr. laga um þingsköp Alþingis er kveðið á um að nefnd sé hvenær sem er heimilt að fjalla um mál sem heyrir undir málefnasvið hennar þó að þingið hafi ekki vísað því sérstaklega til hennar. Á grundvelli ákvæðisins hefur nefndin tekið til skoðunar málefni skattaskjóla og mögulegar lagabreytingar til að sporna gegn starfsemi þeirra.

Á fund nefndarinnar komu Bryndís Kristjánsdóttir skattrannsóknarstjóri, Skúli Eggert Þórðarson ríkisskattstjóri, Ingvar Rögnvaldsson og Sigurður Jensson frá ríkisskattstjóra, Arnór Sighvatsson aðstoðarseðlabankastjóri, Ingibjörg Guðbjartsdóttir og Sigríður Benedikts
dóttir frá Seðlabanka Íslands og Unnur Gunnarsdóttir forstjóri, Halldóra E. Ólafsdóttir og Gísli Örn Kjartansson frá Fjármálaeftirlitinu. Þeir fundir voru opnir fjölmiðlum. Einnig komu á fund nefndarinnar Guðrún Þorleifsdóttir og Ingibjörg Helga Helgadóttir frá fjármála- og efnahagsráðuneyti.

Nefndinni bárust minnisblöð frá ríkisskattstjóra, skattrannsóknarstjóra, Samtökum atvinnulífsins og Samtökum fjármálafyrirtækja.

Vinna nefndarinnar.

Skattaskjól eru lögsögur þar sem unnt er að stofna félög sem greiða lága eða jafnvel enga skatta auk þess sem stjórnvöld í þessum lögsögum afla oft lítilla eða engra upplýsinga um rekstur og eignarhald félaganna. Með þessu skapa skattaskjólin fyrirtækjum og fjárfestum aðstöðu sem þeir geta nýtt til að komast hjá skattlagningu í heimalandinu.

Skattheimta er forsenda þess að stjórnvöld geti byggt upp nauðsynlega innviði og veitt mikilvæga þjónustu. Skattaskjólin veikja því velferðarsamfélagið um leið og þau auka á ójöfnuð þar sem skattundanskot leiða til þyngri skatta á þá sem standa í skilum og velferðar
kerfið veikist. Þá hafa nú þrjú hundruð þekktir hagfræðingar skorað á þjóðarleiðtoga um heim allan að berjast gegn skattaskjólum enda sé efnahagslegur ávinningur af þeim enginn fyrir allan almenning, hvort sem er í þróunarlöndum eða þróuðum ríkjum.

Auk þess að komast hjá skatti hefur sú leynd sem skattaskjólin veita verið nýtt í margvís
legum ólöglegum tilgangi. Aflandsfélög hafa nýst til að fela raunverulegt eignarhald í skráð
um félögum m.a. til að komast hjá flöggunareglum og yfirtökuskyldu. Aflandsfélög í eigu aðila sem tengdust eigendum fjármálastofnana fengu lán frá bönkum til að kaupa hlutabréf til að halda uppi markaðsvirði þeirra með ólögmætum hætti. Leynd skattaskjóla hefur einnig nýst þeim sem vilja leyna ágóða af ólögmætri starfsemi.

Snemma árs 2015 barst þýska dagblaðinu Süddeutsche Zeitung fyrsti hlutinn af skjölum frá panamíska lögfræðifyrirtækinu Mossack Fonseca. Gögnin héldu áfram að berast og urðu skjölin alls um 11,5 milljónir að tölu. Skjölin eru frá árunum1970 til 2015. Um 400 blaða
menn frá 80 löndum hafa tekið þátt í rannsókn gagnanna. Fyrstu niðurstöður þeirrar vinnu komu í ljós snemma í apríl 2016. Þótt enn hafi ekki öll gögn verið birt bendir umfangið til þess að brýn þörf sé á alþjóðlegu átaki til að sporna gegn starfsemi skattaskjóla.

Ísland hefur tekið þátt í samræmdum aðgerðum Norðurlandanna gegn skattaskjólum sem hófust árið 2006 og felast einkum í gerð tvíhliða upplýsingasamninga við skattaskjólsríkin. Ísland hefur einnig tekið þátt í upplýsingaskiptasamningum á vettvangi Efnahags- og fram
farastofnunarinnar (OECD). Þrátt fyrir yfirlýstan vilja hefur stjórnvöldum í skattaskjólum gengið treglega að uppfylla gerða samninga um upplýsingaskipti. Að mati OECD eiga 38 ríki enn eftir að uppfylla lágmarkskröfur um upplýsingaskipti. Þar á meðal eru Bresku Jómfrúr
eyjar, Panama, Malta og Kýpur. Tvö síðasttöldu ríkin eru aðilar að ESB en á listanum er einnig Liechtenstein sem er aðili að EES-svæðinu. En vandinn er jafnvel enn víðar ef marka má óháð samtök sem nefnast Tax Justice Network". Á lista þeirra yfir stærstu skattaskjól heims verma Sviss, Hong Kong og Bandaríkin efstu sætin. Lúxemborg og Þýskaland eru einnig ofarlega á listanum en samtökin halda því fram að erlendir aðilar geti í vissum tilvik
um notið nafnleyndar eða mjög lágra skatta í þessum ESB-ríkjum.

Alþjóðleg samvinna er mikilvægur liður í því að sporna við starfsemi skattaskjóla. Á fundum nefndarinnar kom fram að Panama-skjölin hafi leitt til þess að alþjóðastofnanir hafi sett málefni skattaskjóla á oddinn og að aðgerða sé að vænta. Nefndin telur mikilvægt að stjórnvöld taki fullan þátt í alþjóðlegri samvinnu sem miðar að þessu marki, svo sem á vettvangi Efnahags- og framfarastofnunarinnar.

Samræmt fjölþjóðlegt átak getur að lokum skilað verulegum árangri en það getur tekið mörg ár að ná settu marki. Til að bregðast hraðar við vandanum er því nauðsynlegt að kanna hvaða aðgerðir og lagabreytingar hér á landi geta skilað árangri.

Nefndin ákvað að boða til sín þá stjórnvaldsaðila sem hafa með málið að gera til að kanna hvaða vinna væri í gangi og hvaða möguleikar væru á að koma böndum á þann vanda sem stafar af skattaskjólum.

Á fund nefndarinnar komu fulltrúar frá ríkisskattstjóra, skattrannsóknarstjóra, Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitinu. Óskað var eftir að rætt væri um stöðu mála eins og hún snýr að viðkomandi stofnunum og til hvaða aðgerða væri mögulegt/nauðsynlegt að grípa í ljósi þeirra upplýsinga sem fram hafa komið.

Fyrrgreindum aðilum var í kjölfar fundanna gefinn kostur á að skila minnisblöðum með tillögum að lagabreytingum og því sem betur mætti fara til að ná utan um starfsemi skatta
skjóla og auðvelda stofnunum að sinna sínu hlutverki því tengdu. Formaður efnahags- og við
skiptanefndar bauð með tölvupósti fulltrúum Samtaka fjármálafyrirtækja, Samtökum atvinnu
lífsins og Félagi löggiltra endurskoðenda að koma sínum sjónarmiðum um málefnið á fram
færi til nefndarinnar í formi minnisblaða.

Í minnisblöðunum koma m.a. fram eftirfarandi ábendingar um lagabreytingar til að bregðast við starfsemi skattaskjóla og auðvelda skatteftirlit sem nefndin telur rétt að gera aðgengilegar í skýrslu þessari:

Ábendingar um breytingar á lögum nr. 90/2003, um tekjuskatt.

1. Rýmri heimild til áætlunar tekna séu fullnægjandi gögn ekki lögð fram.

Breyting á m.a. 96. gr. laga um tekjuskatt og eftir atvikum sambærilegum ákvæðum ann
arra skattalaga. Í ljósi þess hve gagnaöflun kann að vera örðug þegar um aflandsfélög er að ræða, sem og vegna mikilvægis þess að gjaldandi leggi sjálfur fram nauðsynleg gögn sem hann hefur í hendi sinni að láta í té, kemur til álita að rýmka heimildir skattyfirvalda til áætlunar tekna í þessum tilvikum.

2. Refsiákvæði séu fullnægjandi gögn ekki lögð fram.

Breyting á 109. gr. laga um tekjuskatt, og eftir atvikum sambærilegum ákvæðum annarra skattalaga. Sett yrði sérstakt refsiákvæði í skattalög er tæki til þeirra tilvika þegar gjaldendur leggja ekki fram fullnægjandi gögn í kjölfar kröfu skattyfirvalda þar um, t.d. ef ekki er orðið við beiðni ríkisskattstjóra um upplýsingar skv. 92., 94. og 96. gr. tekjuskattslaga.

3. Fyrningartími endurákvörðunar lengdur.

Breyting á 97. og 109. gr. laga um tekjuskatt, og eftir atvikum sambærilegum ákvæðum annarra skattalaga. Í ljósi þess hve mál tengd aflandsfélögum upplýsast seint og oft á tíðum fyrir tilviljun, auk þess sem erfiðleikar eru við að upplýsa um þau mál, telur skattrannsóknar
stjóri að til álita komi að heimild til endurákvörðunar verði lengd í 10 ár úr 6 árum. Samhliða yrði fyrningartími minni háttar brota lengdur í 10 ár.

4. Refsiákvæði vegna ráðgjafarþjónustu.

Breyting á 109. og eftir atvikum 94. gr. laga um tekjuskatt, og eftir atvikum sambærilegum ákvæðum annarra skattalaga. Til álita kemur samkvæmt ábendingu frá skattrannsóknarstjóra að sett verði sjálfstætt ákvæði í skattalög er taki til refsiábyrgðar ráðgjafa. Slíkt ákvæði væri þá óháð þeim refsiákvæðum er taka til gjaldendanna sjálfra. Þeim er veita ráðgjöf skv. 4. mgr. 94. gr. laga um tekjuskatt er skylt að láta skattyfirvöldum í té skrá yfir viðskiptavini sína, að beiðni þar um. Nauðsynlegt er að skoða hvort rétt sé að breyta ákvæðinu þannig að aðilum beri að veita skattyfirvöldum upplýsingar um slíka ráðgjöf að eigin frumkvæði beinist hún að ráðgjöf sem varðar aflandsfélög, eftir atvikum að viðlögðum refsingum.

5. CFC-löggjöf.

Breyting á 57. gr. a. laga um tekjuskatt. Fara þarf yfir orðalag ákvæðisins þar sem þau sjónarmið hafa komið fram að óljóst sé að þeim sem séu með aflandsfélag á sínum vegum beri að telja fram tekjur og eignir þess á sínu skattframtali og sæti skattlagningu á þeim eins og um ósjálfstæðan skattaðila sé að ræða, sbr. 3. mgr. 2. gr. laga nr. 90/2003. Jafnframt þarf að gæta þess að við þessar aðstæður verði áfram takmörkun á nýtingu taps. Einnig mætti skoða frekari takmörkun á nýtingu á tapi og frádrátt kostnaðar hjá umræddum félögum.

6. Aðgangur að fjármálaupplýsingum.

Breyting á 92. gr. laga um tekjuskatt. Tryggja ber beinan aðgang að svokölluðum SWIFT-
greiðslum á þann veg að upplýsingar sendist sjálfkrafa til ríkisskattstjóra ásamt upplýsingum um erlenda kreditkortanotkun.

Erlend rafeyrisfyrirtæki gefa út greiðslukort sem innlendir umboðs-/dreifingaraðilar sjá um að kynna fyrir íslenskum notendum. Skattyfirvöld hafa ekki greiðan aðgang að upplýsing
um um þá íslensku notendur sem nýta sér þessa þjónustu, en rétt væri að skylda umboðs-
/dreifingaraðila slíkra korta til að halda utan um allar upplýsingar hér á landi og skila reglu
bundið til ríkisskattstjóra, sbr. 92. gr. tekjuskattslaga.

7. Frestun á skattlagningu söluhagnaðar af hlutabréfum og frádráttur vegna móttekins arðs.

Tilteknir lögaðilar hafa heimild til að draga móttekinn söluhagnað frá tekjum. Ríkisskatt
stjóri telur rétt að skoða hvort ekki sé hægt að herða þau skilyrði sem nú eru lögfest fyrir um
ræddum frádrætti, t.d. að félagið sem greiði arðinn þurfi að hafa verið í raunverulegum atvinnurekstri og á félaginu hvíli sams konar skyldur og hér á landi til að standa skil á árs
reikningum og öðrum nauðsynlegum gögnum til þarlendra yfirvalda. Einnig mætti setja skil
yrði um lágmarkseignarhald og lágmarkseignarhaldstíma. Ríkisskattstjóri telur núgildandi löggjöf um þetta of rúma og leggur til að horft verði til Noregs í þessum efnum. Hið sama á við um frádrátt móttekins arðs, sbr. 9. tölul. 31. gr. laga nr. 90/2003.

8. Styrking ákvæða um skattasniðgöngu.

Herða mætti löggjöf um milliverðlagsreglur þannig að skýrt komi fram að viðskipti við lögaðila á lágskattasvæðum (skattaskjólum) verði ekki meðhöndluð eins og önnur viðskipti. Slík viðskipti mundu þá heyra undir almennu regluna í 1. mgr. 57. gr. laga nr. 90/2003. Þá væri unnt að vera með aðrar og strangari sönnunarreglur þegar um viðskipti við félög á lág
skattasvæðum væri að ræða þannig að eigendur þeirra bæru aukna sönnunarbyrði fyrir því að viðskipti hefðu farið eðlilega fram.

9. Upplýsingaskylda fjármálastofnana og annarra.

Styrkja mætti 6. mgr. 92. gr. laga nr. 90/2003 með því að bæta við ákvæði um að upplýs
ingaskyldan sé ekki eingöngu vegna álagningar skatta og til að uppfylla alþjóðaskuldbind
ingar heldur einnig vegna skatteftirlits.

Ábendingar um breytingar á öðrum lögum.

1. Skattur á vexti sem greiðast úr landi.

Á árinu 2009 var lögð skattskylda á þá erlendu aðila sem fá greidda vexti frá íslenskum aðilum, sbr. lög nr. 70/2009. Síðan hefur fjöldi undanþága frá ákvæðinu verið lögfestur. Að mati ríkisskattstjóra er tilefni til að skoða ákvæðið.

2. Þunn eiginfjármögnun.

Mikilvægt er að ákvæði um þunna eiginfjármögnun verði lögfest. Vísar nefndin í því sam
hengi í þingmál sem nefndin vísaði til fjármála- og efnahagsráðherra til frekari skoðunar. Þá má nefna að á yfirstandandi þingi hafa nokkrir þingmenn Vinstri grænna lagt fram frumvarp til laga um breytingu á lögum um tekjuskatt sem leggur til lögfestingu ákvæða um þunna eiginfjármögnun.

3. Auðkenning og skráning erlendra skattkennitalna.

Svo sem vera ber er auðvelt fyrir erlenda aðila að stofna til viðskipta hér á landi, m.a. við
skipta við bankastofnanir. Ríkisskattstjóri leggur til að innlendum aðilum, m.a. bönkum sem eiga í viðskiptum við erlenda aðila hér á landi, verði skylt að skrá og afhenda ríkisskattstjóra upplýsingar um erlendar skattkennitölur viðskiptavina. Það mundi auðvelda úrvinnslu gagna og upplýsingaskipti.

4. Upplýsingar í ársreikningum um greiðslur til stjórnenda o.fl.

Samkvæmt upplýsingum frá ríkisskattstjóra stendur yfir frumvarpsvinna í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu þar sem líklegt er að fram komi ákvæði um upplýsingar í ársreikn
ingum um greiðslur til stjórnenda o.fl. Mikilvægt er að kannað verði hver staðan er á þeirri vinnu og tryggt slíkt ákvæði verði lögfest.

5. Strangari reglur um eignarhald á aflandsfélögum.

Bent var á að ástæða getur verið til að setja strangari reglur um eignarhald á félögum í skattaskjólum. Banna mætti eignarhald á félögum í skattaskjólum nema í sérstökum tilfellum og þá að uppfylltum skilyrðum um upplýsingagjöf og eftirlit og að fenginni undanþágu frá ráðuneyti. Þótt það kunni að vera vandkvæðum háð að hafa eftirlit með banni við stofnun félaga í skattaskjóli felist eigi að síður í því mikilvæg stefna og hægt verður að beita ströng
um viðurlögum ef gögn finnast.

6. Endurskoðun tvísköttunarsamninga.

Ástæða er til að huga að endurskoðun tvísköttunarsamninga við tiltekin ríki þar sem áberandi þjónusta er við þá sem stunda fjármálaumsýslu, svo sem Lúxemborg, Sviss, Holland, Belgíu o.fl. Kveða þarf á um skilyrðislausan og gagnkvæman rétt skattyfirvalda til að kalla eftir upplýsingum um skattaðila. Á því virðist vera nokkur misbrestur.

7. Krafist að upplýst verði um endanlega eigendur í hlutaskrá.

Víða erlendis er gerð krafa um að endanlegir eigendur stórra eignarhluta séu jafnan skráðir í hluthafaskrá félaga. Með því verður erfiðara að leyna eignarhaldi og hagsmunum í innlend
um félögum eða fela eignarhald á bak við aflandsfélög. Setja mætti ákvæði um að eignar
hlutur í íslensku hlutafélagi njóti hvorki arðs né annarra réttinda nema raunverulegur eigandi hlutarins sé skráður í hlutaskrá félagsins. Skoða þarf kosti þess að ríkið starfræki rafræna hlutaskrá og hluthafaskrá.

8. Aflandsfélög teljist almennt ekki sjálfstæðir skattaðilar.

Takmarka mætti að einhverju eða jafnvel öllu leyti notkun aflandsfélaga með því að lög
festa ótvírætt að þau teljist ekki sjálfstæðir skattaðilar.

9. Ráðgjöf um skattaskjól verði upplýsingaskyld eða ólögleg.

Á fundum nefndarinnar nefndinni voru reifaðar hugmyndir um að gera það refsivert að veita ráðgjöf um uppsetningu félaga í skattaskjólum eða hafa milligöngu um stofnun slíkra félaga. Skattyfirvöld hafa heimild til að kalla eftir upplýsingum frá skattaráðgjöfum um hverjum þeir veita ráð um eignaumsýslu í útlöndum.

10. Fagfjárfestasjóðir utan EES.

Fjármálaeftirlitið leggur áherslu á að undanþáguheimild 47. gr. laga nr. 128/2011 um fag
fjárfestasjóði utan EES verði afnumin sem allra fyrst þar sem eiginlegt eftirlit með þeim er ekki fyrir hendi vegna vandkvæða við upplýsingaöflun.

Niðurstaða.

Nefndin telur nauðsynlegt að stjórnvöld grípi til fjölþættra aðgerða til að sporna við starfsemi skattaskjóla. Áframhaldandi virk þátttaka í alþjóðlegu samstarfi er mikilvæg og Ísland þarf að vera þar í fremstu röð en auk þess þarf að nýta tækifæri sem kunna að felast í lagabreytingum til að girða fyrir að íslenskir aðilar nýti sér skattaskjól og þá leynd sem þau bjóða.

Alþingi, 19. maí 2016.

Frosti Sigurjónsson,

form., frsm.	Sigríður Á. Andersen.	Brynjar Níelsson.
Willum Þór Þórsson.	Líneik Anna Sævarsdóttir.	Guðmundur Steingrímsson.
Katrín Jakobsdóttir.	Valgerður Bjarnadóttir.