148. löggjafarþing 2017–2018.

Þingskjal 548 — 2. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit

um tillögu til þingsályktunar um fjármálastefnu fyrir árin 2018–2022.

Frá meiri hluta fjárlaganefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið frá því að því var vísað til hennar 23. janúar sl. og átt átta fundi þar sem stefnan hefur verið til umfjöllunar. Fulltrúar fjármála- og efnahagsráðuneytis kynntu stefnuna og svöruðu margvíslegum athugasemdum bæði skriflega og munnlega. Fjölmargir umsagnaraðilar komu á fund nefndarinnar. Þeir komu frá Viðskiptaráði Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Alþýðusambandi Íslands, Samtökum atvinnulífsins, Sam
tökum iðnaðarins, Samtökum fjármálafyrirtækja og Samtökum ferðaþjónustunnar. Loks var Ólafur Margeirsson hagfræðingur á símafundi með nefndinni. Fulltrúar fjármálaráðs gerðu ítarlega grein fyrir áliti sínu auk þess sem fjármála- og efnahagsráðuneytið fór sérstaklega yfir minnisblað sitt um álit fjármálaráðs á nefndarfundi.

Þingsályktunartillagan byggist á 4. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015. Þar kemur fram að ríkisstjórn skuli, sem fyrst eftir að hún er mynduð, móta fjármálastefnu sem ráðherra leggi fram á Alþingi í formi tillögu til þingsályktunar. Lögin tilgreina skilyrði um innihald stefnunnar. Hún skal byggð á ákveðnum grunngildum um sjálfbærni, varfærni, stöðugleika og festu í opinberum fjármálum. Hún tekur til fjármála hins opinbera í heild, þ.e. ríkis og sveitarfélaga. Hún skal ná til umfangs, afkomu og þróunar eigna, skulda og langtímaskuld
bindinga hins opinbera í heild og til ekki styttri tíma en fimm ára í senn.

Lögin gera einnig ráð fyrir því að fjármála- og efnahagsráðherra leggi fram tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun sem öfugt við fjármálastefnuna lýtur árlegri endurskoðun. Þar á að koma fram heildstæð stefnumörkun allra málefnasviða gjalda og tekna til samræmis við hagstjórnarmarkmið fjármálastefnunnar.

Tölugrunnur stefnunnar er eingöngu settur fram sem hlutfall af vergri landsframleiðslu (VLF) og fram kemur heildarafkoma og skuldir fyrir hið opinbera í heild sinni auk sundurliðunar fyrir ríkissjóð og sveitarfélög og samtölur fyrir opinber fyrirtæki.

Samandregin meginstefnumið á tímabilinu eru þá eftirfarandi:

1.	Afgangur verði á heildarjöfnuði hins opinbera tímabilið 2018–2022 sem verði að lág
marki 1,4% af VLF árið 2018, 1,2% af VLF árið 2019, 1,1% árið 2020 og 1,0% árin þar á eftir.

2.	Heildarskuldir hins opinbera verði komnar undir 30% af VLF í árslok 2020 og verði ekki hærri en 25% af VLF í árslok 2022.

3.	Heildarútgjöld hins opinbera vaxi á árinu 2018 um 0,6% af VLF frá fyrra ári. Þróun á umfangi starfsemi hins opinbera út tímabilið verði með þeim hætti að hún stuðli að efnahagslegum stöðugleika.

Efnahagshorfur.

Hagstofa Íslands áætlar verga landsframleiðslu og öll hlutföllin í ályktuninni byggjast á þjóðhagsspá Hagstofunnar frá því í nóvember 2017. Allar forsendur byggjast því á spánni frá því í nóvember og hún hefur ekki breyst mikið þrátt fyrir endurmat í mars 2018.

Á undanförnum árum hafa nær allir hagvísar þróast á hagstæðan hátt fyrir þjóðarbúið í heild sinni. Þar vegur þyngst að gert er ráð fyrir að hagvöxtur verði öll árin þó að hann drag
ist saman frá því sem var árið 2016 þegar hann var um 7,4%. Uppsafnaður hagvöxtur á öllu tímabilinu er áætlaður um 14%.

Aukinn útflutningur hefur verið helsta driffjöður hagvaxtar sl. ára. Þar munar langmest um ferðaþjónustuna sem hefur vaxið kröftuglega og afgangur hefur verið af vöru- og þjón
ustuviðskiptum þrátt fyrir aukinn vöruinnflutning samhliða auknum kaupmætti og gengis
styrkingu. Gert er ráð fyrir að viðskiptajöfnuður verði áfram jákvæður og fjárfesting atvinnu
lífsins hefur tekið verulega við sér á síðastliðnum árum. Gert er ráð fyrir að fjárfesting í heild sinni muni vaxa um 21% árin 2018–2023. Gert er ráð fyrir að fjárfesting hins opinbera haldi í við hagvöxtinn og að hún verði að meðaltali 5,2% á ári á tímabilinu.

Hagstæð ytri skilyrði hafa leitt til þess að verðbólga hefur haldist lág. Gengisstyrking auk lágrar verðbólgu í helstu viðskiptalöndum hefur haft sitt að segja í þessum efnum. Þá hafa vextir lækkað um 1,5 prósentustig frá því fyrir ári síðan.

Aukinni eftirspurn eftir vinnuafli hefur verið mætt með innflutningi vinnuafls. Nú eru erlendir ríkisborgarar um 12% vinnuafls hérlendis og er það hærra hlutfall en þegar mest var fyrir bankahrunið árið 2008. Gangi hagspáin eftir mun uppsöfnuð hækkun launavísitölu á árunum 2018–2023 verða um 33%. Einkaneysla hefur aukist samfara vaxandi kaupmætti og í auknum mæli skýrir hún hagvöxt komandi ára.

Fleiri forsendur hagspárinnar eru tilgreindar í greinargerðinni með tillögunni.

Áherslumál.

Meiri hlutinn leggur mikla áherslu á að sem best takist til við lausn þeirra efnahagslegu úrlausnarefna sem við er að glíma til þess að hagkerfið nái mjúkri lendingu í kjölfar lengsta hagvaxtarskeiðs sem sögur fara af. Til þess að svo megi verða verður hér fjallað um nokkra þætti úr vinnu nefndarinnar sem meiri hlutinn vill sérstaklega vekja athygli á.

Álit fjármálaráðs.

Ráðið skilaði áliti sínu innan lögbundins tímafrests þrátt fyrir að það kallaði á mikla vinnu síðari hluta desembermánaðar. Álitið var birt á vef Alþingis áður en almennar umsagnir bárust. Álitið markar stefnu sem umræða um ríkisfjármál tekur í kjölfarið og oft er vísað til þess í öðrum umsögnum. Að mati meiri hlutans skilar álitið einnig vandaðri umræðu um opinber fjármál í heild sinni og ótvírætt að mikill ávinningur felist í tilvist og álitum fjár
málaráðs.

Í álitum um fyrri fjármálastefnur, þ.e. fyrir árin 2017–2022, lagði ráðið áherslu á að lögð yrði meiri vinna í að tengja stefnuna við grunngildin sem fram koma í 6. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015. Þau eru sjálfbærni, varfærni, stöðugleiki, festa og gagnsæi. Meiri hlut
inn telur að við gerð nýrrar stefnu hafi verið tekið tillit til þeirra athugasemda að töluverðu leyti.

Meiri hlutinn tekur ekki undir ábendingar ráðsins er varða skattlagningu ferðaþjónustunn
ar en ráðið leggur til að atvinnugreinin falli alfarið undir almenna 24% virðisaukaskattþrepið. Afstaða meiri hlutans er rökstudd í sérstakri umfjöllun um áhrif ferðaþjónustunnar.

Afkoma sveitarfélaga.

Staðfest er að afkoma sveitarfélaga fer batnandi ár frá ári. Áætlanir ársins 2018 gera ráð fyrir að rekstrarniðurstaða þeirra verði samtals jákvæð um 7 milljarða kr. sem er um 2,2% af tekjum sveitarfélaga. Til samanburðar var reiknað með 1,2% rekstrarafgangi í fyrra. Jafnframt gera áætlanir ráð fyrir því að skuldir og skuldbindingar A-hluta sveitarfélaga lækki sem hlutfall af tekjum úr 106% árið 2018 í 96% árið 2021. Í 64. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, koma fram tvær fjármálareglur, annars vegar jafnvægisregla sem kveður á um að samanlögð heildarútgjöld til rekstrar A- og B-hluta séu á hverju þriggja ára tímabili ekki hærri en nemur samanlögðum reglulegum tekjum, hins vegar skuldaregla sem segir til um að heildarskuldir og skuldbindingar skuli ekki vera hærri en sem nemur 150% af reglulegum tekjum. Að áliti Sambands íslenskra sveitarfélaga hafa reglurnar gefist vel og stuðlað að auknum aga í fjármálastjórn og áætlanagerð sveitarfélaga.

Lýðfræðilegar breytingar.

Líkt og í öðrum vestrænum ríkjum hækkar hlutfall aldraðra af heildaríbúafjölda landsins. Fólk á aldrinum 18–66 ára var sex til sjö sinnum fleira en fólk á eftirlaunaaldri á tæplega 40 ára tímabili frá 1975 til 2011. Í fyrra var hlutfallið um 5,3 og því er spáð að árið 2022 verði það komið niður í 4,6. Það verða því æ færri vinnandi einstaklingar sem standa undir þjónustu við þá sem lokið hafa starfsævinni og mun áhrifa þessarar þróunar gæta í auknum mæli á komandi árum og áratugum. Hlutfallslegri fjölgun eldra fólks fylgir meiri kostnaður við heilbrigðiskerfið. Meðalkostnaður vegna einstaklinga eldri en 65 ára er fjórfalt hærri en meðalkostnaður vegna þeirra sem yngri eru. Að öðru óbreyttu verður rekstur heilbrigðis
kerfisins og velferðarþjónusta því dýrari. Þá vaxa útgjöld almannatrygginga með stækkandi hópi ellilífeyrisþega og ef öryrkjum fjölgar líkt og gerst hefur á allra síðustu árum eykur það enn útgjöldin.

Þessi þróun getur leitt til þess að sjálfbærni opinberra fjármála sé stefnt í voða. Skýrari mynd kemst á þau mál þegar fjármála- og efnahagsráðherra leggur skýrslu fyrir Alþingi um langtímaþróun ríkisfjármála, sbr. 9. gr. laga um opinber fjármál. Meiri hlutinn leggur áherslu á að sú skýrsla fái vandaða umfjöllun á Alþingi.

Afkoma opinberra fyrirtækja.

Samanburður á stefnunni og eldri stefnu sýnir að einna mestur munur er á áætlaðri afkomu hjá fyrirtækjum hins opinbera. Áætlað er að jákvæð afkoma þeirra nemi samanlagt 1,5% af VLF í ár, 1,8% árið 2019 og hækki síðan í 1,9% árið 2020 og 2,0% það sem eftir er tíma
bilsins. Í fjárhæðum talið er það meira en 50 milljarðar kr. á ári frá og með næsta ári. Í fyrri fjármálastefnu var um mun lakari afkomu að ræða þar sem jákvæð staða nam mest um 1,0% af VLF árin 2020 og 2021 sem er helmingi lakara en nú er gert ráð fyrir.

Meiri hlutinn tekur undir varnaðarorð fjármálaráðs og annarra umsagnaraðila þess efnis að ekki sé hægt að gera kröfur um að afkoma fyrirtækja hins opinbera sem rekin eru á viðskiptagrundvelli miðist við hagsveifluleiðréttingarhlutverk hins opinbera. Stjórnvöld geta ekki alfarið varpað ábyrgð á hagstjórnarlegu hlutverki A-hluta yfir á fyrirtæki í opinberri eigu. Meiri hlutinn leggur einnig áherslu á að bæta þurfi upplýsingaöflun um fyrirhugaðar fjárfestingar opinberra fyrirtækja þar sem umfang þeirra hefur veruleg áhrif á afkomuna eins og hún er skilgreind í fjármálastefnunni. Sem dæmi um stærð og áhrif opinberu fyrirtækjanna í fjárfestingu má nefna að í fjárlögum fyrir árið 2018 er öll fjárfesting A-hluta ríkissjóðs áætluð tæpir 43 milljarðar kr. en til samanburðar miðast þróunaráætlun Keflavíkurflugvallar við að Isavia fjárfesti fyrir 100–150 milljarða kr. á árunum 2018–2025. Þá eru ótaldar fjár
festingar annarra stórra opinberra fyrirtækja, svo sem Landsvirkjunar, Landsnets og Orku
veitu Reykjavíkur. Spurningar hljóta að vakna um það hvaða leiðir standi stjórnvöldum til boða til að hafa áhrif á þætti í starfsemi þessara fyrirtækja sem hafa mest áhrif á fjármála
stefnuna, svo sem á meiri háttar fjárfestingar þeirra.

Aðhaldsstig opinberra fjármála.

Fjölmargir umsagnaraðilar fjalla um aðhaldsstig stefnunnar og oftar en ekki er varað við og sagt að aðhaldið mætti vera meira og þá vísað til þess að nauðsynlegt sé að leiðrétta afkomuna fyrir hagsveiflunni til þess að leggja mat á aðhald stefnunnar. Bent er á að þó að afgangur af rekstri hins opinbera aukist getur verið að aðhaldsstigið slakni á sama tíma. Innbyggðir þættir í tekju- og gjaldaliðum auka tekjur og draga úr útgjöldum í uppsveiflu og öfugt í niðursveiflu. Þannig verður til sjálfvirk sveiflujöfnun sem dregur úr samdráttar- og þensluáhrifum hagsveiflunnar. Aðhaldsstig opinberra fjármála endurspeglast þannig í hags
veifluleiðréttum frumjöfnuði.

Meiri hlutinn telur umfjöllun umsagnaraðila um aðhaldsstigið og hagsveifluleiðréttan frumjöfnuð góða og tekur undir mikilvægi þess að leitast sé við að mæla aðhald með þessum hætti en bendir jafnframt á vandkvæði þess að leggja mat á hvernig hagsveiflan þróast. Til að leiðrétta fyrir hagsveiflunni þarf framleiðsluspenna þjóðarbúsins að liggja fyrir. Í opnu hagkerfi, eins og hinu íslenska, þá hreyfist framleiðsluspennan til, t.d. með innflutningi eða útflutningi vinnuafls. Þessi umræða var tekin við undirbúning laga um opinber fjármál og þáverandi fjárlaganefnd féllst á rök fjármála- og efnahagsráðuneytisins um að miða afkomu
reglu laganna við að heildarjöfnuður yfir fimm ára tímabil skuli ávallt vera jákvæður og árlegur halli ávallt undir 2,5% af VLF. Meiri hlutinn telur því að framsetning stefnunnar skuli áfram miðast við óbreyttar reglur, sbr. 7 gr. laga um opinber fjármál, en í greinargerð kemur fram að einnig skuli leitast við að mæla aðhaldsstigið miðað við hagsveifluleiðréttan frumjöfnuð.

Útgjaldaregla.

Umsagnaraðilar hafa bent á að fjármálareglan um afkomu virki ekki nægilega hamlandi á útgjaldavöxt í uppsveiflu. Í þessu sambandi er t.d. vísað til þess að hið opinbera uppfyllti öll skilyrði núverandi fjármálareglu á þensluárunum rétt fyrir bankahrunið 2008 þrátt fyrir að á sama tíma hafi efnahagslegur óstöðugleiki verið vaxandi.

Umræða um sérstaka útgjaldareglu átti sér stað í tengslum við undirbúning lagasetningar um opinber fjármál eins og umræða um hagsveifluleiðréttan frumjöfnuð. Ákveðið var að lögbinda ekki útgjaldareglu þar sem með því væri mjög þrengt að úrræðum stjórnvalda í framtíðinni til að bregðast við mismunandi efnahagshorfum.

Meiri hlutinn telur að í uppsveiflu í þjóðfélaginu væri til bóta að setja útgjaldareglu þó að hún sé ekki lögbundin og miðist þá við tiltekið hlutfall af VLF í því skyni að koma í veg fyrir að ríkisútgjöldin virki þensluhvetjandi.

Áhrif ferðaþjónustunnar.

Hagvöxtur hefur verið samfelldur hérlendis allt frá seinni hluta ársins 2010 og spáð er áframhaldandi hagvexti öll árin í fjármálastefnunni. Nær allir aðrir hagvísar, svo sem útflutningur, launaþróun, atvinnustig og viðskiptakjör erlendis, hafa þróast á hagfelldan hátt fyrir fyrirtæki og einstaklinga. Meginskýringin liggur í uppgangi ferðaþjónustunnar sem hefur verið fordæmalaus á síðustu árum.

Nefndin hefur aflað sér upplýsinga til að varpa ljósi á umfang, uppgang og jafnframt áhættu sem felst í ferðaþjónustu. Áætlanagerð fyrir atvinnugreinina hefur miklu meira þjóð
hagslegt gildi nú heldur en var fyrir nokkrum árum síðan.

Við mat á fjölda ferðamanna og áhrif þeirra á tekjur hagkerfisins og hagvöxt er miðað við spá Isavia en jafnframt horft til annarra spáa, svo sem frá greiningardeildum viðskiptabank
anna. Fjölgun ferðamanna var stigvaxandi ár frá ári allt frá árinu 2011 þar til í fyrra að heldur dró úr hlutfallslegri fjölgun. Fjölgunin árið 2017 var samt mikil, eða 24% í viðbót við þær 1,8 milljónir ferðamanna sem komu árið áður. Það komu því tæplega 2,2 milljónir ferða
manna til Íslands í fyrra eða sem nemur meira en sexföldum íbúafjölda landsins. Undanfarna mánuði hefur hægt á aukningunni og í nóvember 2017 fór hún í fyrsta sinn niður fyrir 10% á ársgrundvelli frá því í nóvember 2011. Fjölgun ferðamanna í janúar 2018 nam 8,5% á árs
grundvelli.

Fjöldi launþega í störfum sem flokkast undir ferðaþjónustu voru um 12.300 talsins árið 2008 en um 27.200 í fyrra. Störfum í ferðaþjónustu hefur fjölgað verulega en þó miklum mun minna en sem nemur fjölgun ferðamanna, sem voru innan við 500 þúsund árið 2008. Það sýnir að framleiðni vinnuafls í ferðaþjónustu hefur batnað verulega á þessu tímabili. Skráðir bílaleigubílar voru um 6.200 árið 2011 en um 22.000 í fyrra. Aukningin er því um 250% á sex árum.

Hlutdeild ferðaþjónustunnar í útflutningstekjum nam um 42% í fyrra og hafði þá aukist úr 18% árið 2013. Til samanburðar nam hlutdeild sjávarútvegs og áls samtals 33% af útflutn
ingstekjum í fyrra.

Að ósk nefndarinnar lagði fjármála- og efnahagsráðuneytið mat á áhættu tengda því að samdráttur verði í ferðaþjónustu hérlendis. Það var gert bæði með því að bera ferðaþjónust
una hérlendis saman við alþjóðlega þróun og með sérstakri fráviksspá þar sem miðað er við minni vöxt ferðaþjónustu sem leiði til 50% minni vaxtar þjónustuútflutnings en í þjóðhagsspá Hagstofunnar, samdrátt um 3,5% í atvinnuvegafjárfestingu árin 2018 og 2019 auk minni hækkunar launavísitölu. Niðurstöður fráviksspárinnar voru þær að hagvöxtur gæti orðið rúmlega prósentustigi minni árin 2018 og 2019 og 0,8 prósentustigum minni næstu tvö árin þar á eftir. Eftir sem áður væri hagvöxtur á hverju ári sem stefnan nær til en hann næmi þá 1,9% að meðaltali á ári sem er lítill hagvöxtur í sögulegu samhengi.

Athugun ráðuneytisins á vexti ferðaþjónustunnar í samanburði við alþjóðlega þróun fólst m.a. í því að líta til 38 ríkja þar sem uppsöfnuð fjölgun ferðamanna hefur á fimm árum orðið meiri en 200%. Einnig var kannað hvernig fjöldi ferðamanna hefði þróast í þeim ríkjum þar sem raungengi hefði styrkst um meira en 15% á tveimur árum. Niðurstöðurnar voru svipaðar, ferðamönnum hélt áfram að fjölga en þó hægar en áður.

Helstu niðurstöður voru því þær að ferðaþjónusta á heimsvísu vex ört og hið sama má segja um ferðaþjónustu í Norður-Evrópu. Efnahagur helstu viðskiptalanda Íslands, að Bret
landi undanskildu, hefur tekið við sér eftir lítinn vöxt undanfarin ár og framboð á flugsætum til Íslands heldur áfram að aukast, en þetta eru þeir áhrifaþættir sem virðast hafa hve mest áhrif á ferðaþjónustu. Þá virðast lönd sem upplifa verulega aukinn fjölda ferðamanna almennt halda vinsældum sínum, en í þeim tilfellum þar sem viðsnúningur verður má iðulega rekja samdráttinn til ástands sem ógnar öryggi ferðamanna.

Það er því fátt sem bendir til viðsnúnings í ferðaþjónustu hérlendis en hafa ber í huga að ytri áföll, svo sem náttúruhamfarir hérlendis eða efnahagsáföll erlendis, geta hæglega leitt til minni eftirspurnar eftir ferðaþjónustu en spár gera ráð fyrir.

Að auki bendir meiri hlutinn á að yfirgnæfandi fjöldi flugsæta sem í boði er til Íslands er á hendi tveggja flugfélaga og vissulega eykur það áhættuna á samdrætti í greininni. Í ljósi mikilvægis atvinnugreinarinnar og getu hennar til að viðhalda vexti og jákvæðum viðskipta
jöfnuði þrátt fyrir hátt raungengi telur meiri hlutinn að stjórnvöld hafi tekið rétta ákvörðun þegar fallið var frá því að ferðaþjónustan ætti að innheimta 24% virðisaukaskatt.

Hagkvæmni fjárfestinga hins opinbera.

Í kjölfar bankahrunsins voru ríkisframlög til viðhalds og fjárfestingar stórlækkuð. Eftir því sem hagur hins opinbera hefur batnað hefur raunaukning ríkisútgjalda að miklu leyti komið fram í velferðar- og heilbrigðismálum auk þess sem framlög til menntamála hafa aukist að raungildi á allra síðustu árum.

Fjárfesting á vegum hins opinbera hefur hins vegar ekki aukist að sama skapi og meiri hlutinn leggur áherslu á að þar verði breyting á. Uppbygging og viðhald innviða, svo sem samgöngukerfisins, er með brýnni verkefnum stjórnvalda og nauðsynlegt að gera átak í uppbyggingu á því sviði. Uppsöfnuð viðhaldsþörf grefur undan grunngildum um stöðugleika og sjálfbærni.

Við uppbygginguna er nauðsynlegt að forgangsraða framkvæmdum kerfisbundið og nýta ábata- og kostnaðargreiningar í því skyni. Arðsemi innviðafjárfestinga getur verið mjög mikil ef rétt er á haldið. Ef vel tekst til má auka hagvöxt og framleiðni í hagkerfinu bæði til lengri og skemmri tíma.

Meiri hlutinn beinir því til stjórnvalda að koma á kerfisbundnari forgangsröðun fram
kvæmda en verið hefur fram til þessa.

Gengisstyrking íslensku krónunnar.

Umsagnaraðilum varð tíðrætt um hátt raungengi krónunnar og áhrif þess á atvinnulífið. Ekki er sérstaklega spáð fyrir um gengisþróun í þjóðhagspá Hagstofunnar og þar með koma gengisáhrif ekki við sögu í forsendum fyrir fjármálastefnunni. Á síðastliðnum árum hefur verðbólga í helstu viðskiptalöndum verið afar lág og gengi krónunnar styrkst umtalsvert. Þessir tveir þættir hafa vegið á móti áhrifum af launahækkunum innan lands þannig að verðbólga hérlendis hefur verið við viðmiðunarmörk Seðlabanka Íslands allt frá árinu 2014. Ólíklegt verður að teljast að þessir þættir leggist jafn hagfellt með verðbólguþróun hérlendis á næstu árum. Raungengisþróunin getur verið hluti af aðlögun þjóðarbúsins að búhnykkjum og þessi mikla sveifla gerir stöðu útflutningsatvinnugreinanna erfiðari en ella og gæti leitt til viðsnúnings í viðskiptajöfnuði.

Meiri hlutinn tekur undir áhyggjur umsagnaraðila af sveiflum raungengis krónunnar en bendir jafnframt á að umfang ferðaþjónustunnar virðist hafa haft þau áhrif að viðskiptajöfn
uðurinn er ekki neikvæður þrátt fyrir sögulega mjög hátt raungengi.

Álit fjármálaráðs.

Veigamesta umsögnin um stefnuna er álitsgerð fjármálaráðs og hún gaf að mörgu leyti tóninn fyrir þær umsagnir sem á eftir komu. Nefndin fór yfir ýmsar ábendingar ráðsins með fulltrúum fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Þar kom m.a. fram að ráðuneytið hefur sett á fót vinnuhópa til að vinna úr ýmsum ábendingum sem komu fram við fyrri fjármálastefnur. Þær snúa t.d. að innleiðingu ýmissa ákvæða laga um opinber fjármál. Aðrar ábendingar sem ráðuneytið tekur til skoðunar eða tekur afstöðu til eru:

•	Framfylgd grunngilda. Ábendingin er að æskilegt sé að áætlanagerðinni fylgi greining til staðfestingar á því að hún uppfylli grunngildi laganna og tekur það bæði til fjármála
stefnu og fjármálaáætlunar. Ráðuneytið mun sjá til þess í næstu fjármálaáætlun verði tekið meira tillit til ábendinganna.

•	Efnahagsforsendur og þjóðhagsspá. Ábendingar snúa einkum að því að ítra þurfi spár Hagstofu, þ.e. samspilið er í eina átt frá spá til áætlunar en ekki hringrás eins og æskilegt væri. Í því fælist að Hagstofan endurbætti drög að spá miðað við áætlun ráðuneytisins og með nýjum þjóðhagsforsendum endurbætti ráðuneytið áætlunina og þar með for
sendur stefnunnar. Til að koma til móts við ábendingar er vinnuhópur ráðuneytis og Hagstofu að undirbúa þróun þjóðhagslíkans með tilliti til hagstjórnar hins opinbera. Einnig stendur til að auka samstarf við Seðlabanka Íslands á þessu sviði.

•	Hagsveifluleiðrétting á afkomu og aðhaldsstig. Ráðuneyti tekur að hluta til undir ábendingar á þessu sviði en bendir á vandkvæði þess að nota þennan mælikvarða um afkomu eins og rakið er í umfjöllun um aðhaldsstig opinberra fjármála fyrr í álitinu.

•	Markmiðssetning í fjármálastefnu og fjármálaáætlun. Athugasemd var gerð við afkomumarkmið sem miðuðust við lágmarkspunktmat fyrir hvert og eitt ár þar sem stjórnvöld gætu lent í spennitreyju eigin fjármálastefnu ef efnahagshorfur tækju miklum breytingum frá áætlun. Talið var eðlilegra að miða við hagsveifluleiðrétt mat á tilteknu bili. Ráðuneytið hefur enn sem komið er ekki tekið afstöðu til þessarar ábendingar.

•	Fjármál sveitarfélaga. Bent var á að samræming ríkis og sveitarfélaga við undirbúning fjármálastefnu væri lítil og aðkoma sveitarfélaganna að stefnumörkun væri takmörkuð. Vinnuhópur er að störfum til að bæta úr þessu. Markmiðið er að tryggja samræmi í framsetningu tölulegra upplýsinga um fjárhagsmálefni ríkis og sveitarfélaga og vinna að samhæfingu reiknilíkana og yfirsýn yfir stöðu og horfur í fjármálum hins opinbera.

•	Framsetning fjármálastefnu og fjármálaáætlunar. Bent var á að æskilegt væri að í greinargerð yrði fjallað um breytingar frá stefnu fyrri ríkisstjórnar. Mikilvægt er að auðvelt sé að bera saman stefnur og fjármálaáætlanir. Ráðuneytið hefur ekki ákveðið hvort og þá hvernig það telur best að bregðast við þessari ábendingu en gera má ráð fyrir að fjármálaáætlanir komandi ára feli í sér samanburð markmiða milli ára.

•	Fjárfestingar hins opinbera. Bent var á að hanna þurfi samræmda umgjörð um fjárfestingarákvarðanir hins opinbera og fjármögnun þeirra og að liggja þurfi fyrir við ákvarðanatöku um fjárfestingar hvaða verkefni skili mestu til samfélagsins. Ekki hefur enn verið brugðist við ábendingunni en þess má vænta að fjármálaáætlanir komandi ára feli í sér samanburð markmiða milli ára. Eins og fram kom í umfjöllun um hagkvæmni fjárfestinga hins opinbera er meiri hlutinn sammála þessari ábendingu fjármálaráðs.

•	Skuldaþróun. Bent var á nauðsyn þess að gera grein fyrir því hvernig afrakstri af sölu eigna yrði ráðstafað til greiðslu skulda. Ráðuneytið tekur undir ábendinguna og telur rétt að setja fram sviðsmyndir um eignasölu miðað við mismunandi forsendur til að upplýsa um mismunandi valkosti og möguleg áhrif þeirra. Í næstu fjármálaáætlun verður kafli þar sem fjallað verður um eignasölu og möguleg áhrif á skuldaþróun og fjármagnsjöfnuð ríkissjóðs.

Tölugrunnur stefnunnar.

Fjármálastefnan er einvörðungu sett fram sem hlutfall af vergri landsframleiðslu en nefnd
in hefur tekið saman fjárhæðir sem búa að baki stefnunni miðað við nýjustu þjóðhagsspá Hagstofunnar frá því í marsmánuði. Stefnan er sett fram miðað við nóvemberspána en í flestum tilfellum er breytingin óveruleg.

Í töflunni kemur fram að heildarafkoma A-hluta hins opinbera batnar ekki á tímabilinu en er þó ávallt áætluð með meira en 30 milljarða kr. afgangi á ári. Heildarskuldir A-hlutans eru taldar lækka úr 911 milljörðum kr. í 837 milljarða kr. og kemur lækkunin nær alfarið fram hjá ríkissjóði en skuldir sveitarfélaga breytast lítið í milljörðum króna talið.

Heildarafkoma hins opinbera er áætluð verulega jákvæð og að hún batni á tímabilinu úr 78 milljörðum kr. í ár í 100 milljarða kr. árið 2022. Þar vegur langþyngst að áætlað er að opinberu fyrirtækin skili 2/3 af þeim 100 milljörðum kr. Heildarskuldir opinberra aðila eru áætlaðar rúmar 1.600 milljarðar kr. á þessu ári og að þær lækki um 100 milljarða kr. á tíma
bilinu.

Meiri hlutinn ítrekar ábendingu sína um nauðsyn þess að upplýsingaöflun um áform opinberu fyrirtækjanna byggist á traustum grunni og tryggt sé að fjárfestingaráætlanir þeirra raski ekki stöðugleika í efnahagsmálum.

Útreikningur fjárhæða miðað við hlutfall af vergri landsframleiðslu.

Í millj. kr.	2018	2019	2020	2021	2022
Hið opinbera, A-hluti
Heildarafkoma	37.744	34.332	33.209	31.770	33.480
– þ.a. ríkissjóður	32.352	28.610	27.171	25.416	26.784
– þ.a. sveitarfélög	5.392	5.722	6.038	6.354	6.696
Skuldir	911.248	886.910	860.415	867.321	837.000
– þ.a. ríkissjóður	741.400	715.250	694.370	698.940	669.600
– þ.a. sveitarfélög	169.848	171.660	166.045	168.381	167.400
Opinberir aðilar í heild
Heildarafkoma	78.184	85.830	90.570	95.310	100.440
– þ.a. hið opinbera	37.744	34.332	33.209	31.770	33.480
– þ.a. fyrirtæki hins opinbera	40.440	51.498	57.361	63.540	66.960
Skuldir	1.612.208	1.573.550	1.524.595	1.534.491	1.506.600
– þ.a. hið opinbera	911.248	886.910	860.415	867.321	837.000
– þ.a. fyrirtæki hins opinbera	700.960	686.640	664.180	667.170	669.600

Meiri hlutinn leggur til að tillagan verði samþykkt óbreytt.

Alþingi, 15. mars 2018.

Willum Þór Þórsson,

form., frsm.	Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir.	Haraldur Benediktsson.
Njáll Trausti Friðbertsson.	Páll Magnússon.