148. löggjafarþing 2017–2018.

Þingskjal 923 — 167. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um breytingu á
ýmsum lagaákvæðum um markaðar tekjur.

Frá fjárlaganefnd.

Tilefni lagasetningar.

Frumvarpið á sér langan aðdraganda og eru einkum tvenns konar meginsjónarmið sem þar búa að baki. Annars vegar hefur oft komið til umræðu að æskilegt væri að draga úr þeirri víð
tæku mörkun ríkistekna sem lengi hefur tíðkast bæði til að einfalda og styrkja fjárstjórnar
vald þingsins og fjármálastjórn stjórnsýslunnar og til að draga úr ógegnsæi og sveiflum sem fyrirkomulagið veldur í fjárreiðum þeirra aðila sem tekjurnar renna til.

Hins vegar leiðir af 51. gr. laga nr. 123/2015, um opinber fjármál, að óhjákvæmilegt er að leggja þetta frumvarp fram. Í lagaákvæðinu er mælt fyrir um að tekjur, aðrar en rekstrar
tekjur stofnana, færast eingöngu sem ríkistekjur. Frumvarpinu er því ætlað að breyta ákvæð
um fjölmargra sérlaga til samræmis við lög um opinber fjármál.

Forsaga.

Þáverandi meiri hluti fjárlaganefndar lagði fram sambærilegt frumvarp á 143. löggjafar
þingi. Frumvarpið var samið með aðstoð fjármála- og efnahagsráðuneytisins og þar var lagt upp með að leggja alfarið af markaðar tekjur þannig að þær rynnu í ríkissjóð og yrðu einung
is tekjufærðar þar en ekki í bókhaldi einstakra ríkisaðila. Frumvarpið hlaut ekki afgreiðslu á þinginu. Líkt og í því frumvarpi er með frumvarpi þessu ekki lagt til að framlög til stofnana eða einstakra verkefna verði skert heldur eingöngu breyting á framsetningu reikningsskila.

Markaðar tekjur.

Með mörkuðum tekjum er átt við lögþvingaðar ríkistekjur sem samkvæmt sérlögum eru eyrnamerktar til þess að standa undir kostnaði við tiltekna málaflokka, verkefni eða stofnana
rekstur. Annars vegar er um að ræða skatttekjur sem ráðstafað er til tiltekinna verkefna án þess að veitt sé þjónusta á móti tekjunum og hins vegar aðrar rekstrartekjur ríkissjóðs sem einnig eru lögþvingaðar en þá er skilyrt að á móti komi þjónusta stofnunar.

Þó að hætt yrði að færa markaðar tekjur í reikninga stofnana yrðu þær eftir sem áður færð
ar í reikningshaldi ríkissjóðs og þar tiltækar til samanburðar við útgjöld viðkomandi stofnana og málaflokka. Markaðar tekjur eru af margvíslegum toga og eru tilgreindar í fjölda sérlaga. Í ríkisreikningi kemur fram yfirlit yfir markaðar tekjur. Í reikningi ársins 2016 kemur fram að í heild eru 125,7 milljarðar kr. markaðir 60 mismunandi fjárlagaliðum og viðfangsefnum á gjaldahlið fjárlaga.

Markmið lagasetningar.

Helstu röksemdir fyrir framlagningu frumvarpsins sem tengjast fjárstýringu ríkisins eru eftirfarandi:

–	Ákvarðanir um ráðstöfun á ríkistekjum verða einungis teknar í fjárlögum og fjárauka
lögum.

–	Eftiráheimildir í lokafjárlögum leggjast af.

–	Óvissu eytt um það hverjar séu fjárheimildir stofnana á fjárlagaárinu.

–	Útgjaldavöxtur í gegnum sjálfvirkt streymi ríkistekna til stofnana leggst af.

–	Einfaldar fjárlagagerð og reikningsskil stofnana, gerð ríkisreiknings og frumvarps um samþykkt ríkisreiknings.

–	Styrkir og einfaldar fjármálastjórn ríkisstofnana og ríkisins í heild.

–	Styður við útgjaldamarkmið rammafjárlagagerðar.

–	Styður við fjárstjórnarvald Alþingis.

Þótt tekna til að standa undir útgjöldum tiltekinna málaflokka eða verkefna sé aflað sam
kvæmt sérlögum hlýtur það jafnan að vera sjálfstæð ákvörðun Alþingis við afgreiðslu fjár
laga hverju sinni hvort og þá hversu mikið fé er veitt til viðkomandi verkefna á fjárlagaárinu. Í 41. gr. stjórnarskrárinnar segir: Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum." Hvernig svo sem fjármögnun verkefna ríkisins er háttað ætti að vera ljóst að samkvæmt stjórnarskránni liggur fjárveitingarvaldið hjá Alþingi og að heim
ild til greiðslu gjalda úr ríkissjóði verður aðeins sótt þangað. Tekjur geta hins vegar verið mismiklar frá ári til árs og taka breytingum í takt við hagsveiflur, eftirspurn eða aðra hagræna þætti án þess að það þurfi ávallt að vera í beinu sambandi við árlega fjárþörf viðkomandi stofnunar eða ákvörðun fjárveitingarvaldsins um framlög til verkefnis. Nægir í því sambandi að nefna tekjur af bensíngjaldi og ákvörðun í fjárlögum um framlög til framkvæmda í vega
málum, svo sem stórframkvæmda á borð við jarðgöng, eða tekjur af tryggingagjaldi og út
gjöld Fæðingarorlofssjóðs eða sveiflukenndar tekjur fyrir skráningu ökutækja og rekstrar
kostnað Samgöngustofu. Við skoðun á því hvort ríkisaðilar fylgi fyrirmælum fjárlaga hlýtur því fremur að vera horft til þess hvort útgjöld séu innan settra fjárheimilda fremur en hvort markaðar tekjur hafa skilað meiru eða minna en áætlað var í fjárlögum.

Það samræmist ekki fjármálastjórn rammafjárlagagerðar, sem miðar að því að halda út
gjöldum innan fyrir fram ákveðins útgjaldaramma, að fjárheimildum stofnana sé breytt eftir á í lokafjárlögum út frá reikningsuppgjöri markaðra tekna liðins árs í stað þess að þær haldist í hendur við þá áætlanagerð og forgangsröðun sem ákveðin var í fjárlögum. Alþjóðastofnanir, svo sem OECD og Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn, hafa bent á að umfang markaðra tekna hér
lendis sé mun meira en almennt gengur og gerist í nágrannalöndum okkar. Í skýrslu Alþjóða
gjaldeyrissjóðsins með tillögum um nýja rammalöggjöf um opinber fjármál kemur fram að um 17% af ríkisútgjöldum eru fjármögnuð með sértekjum eða mörkuðum tekjum sem er næsthæsta hlutfallið meðal fjölmargra ríkja samkvæmt könnun sjóðsins. Aðeins á Írlandi er hlutfallið hærra.

Færsla markaðra skatttekna og annarra rekstrartekna í reikninga stofnana án tillits til þeirrar heimildar sem viðkomandi stofnun hefur í fjárlögum og fjáraukalögum til að ráðstafa tekjunum hefur valdið ýmsum vandkvæðum og flækjum í reikningsuppgjöri stofnana og tafið mjög fyrir framlagningu árlegra lokafjárlaga. Má þar nefna óvissu í viðskiptastöðu innan ársins gagnvart ríkissjóði, óskýra stöðu gagnvart fjárheimildum og myndun svonefnds bund
ins eigin fjár í reikningum stofnana. Það má einnig telja rekast á við fjárveitingarvaldið að færa ríkisaðila til tekna og eignar í uppgjöri ríkisreiknings meira af tekjum ríkissjóðs en heimilað hefur verið í fjárlögum og fjáraukalögum. Núverandi fyrirkomulag kallar auk þess á verulega vinnu við sérstakt utanumhald um þessar tekjur og ráðstöfunarrétt á þeim, bæði í fjárlögum, ríkisreikningi og lokafjárlögum og felur í sér umtalsverðan kostnað og óhagræði hjá fámennri stjórnsýslu.

Taka má Vegagerðina sem dæmi um stofnun sem lengi hefur verið gert ráð fyrir að væri fjármögnuð alfarið með mörkuðum tekjum. Reyndin hefur hins vegar verið sú að útgjalda
heimildir stofnunarinnar í fjárlögum hafa farið algerlega úr takti við markaðar tekjur mála
flokksins. Uppsöfnuð áhrif þessa fyrirkomulags eru m.a. þau að samkvæmt ríkisreikningi 2016 er höfuðstóll Vegagerðarinnar í árslok jákvæður um tæpa 2 milljarða kr. en bundið eig
ið fé neikvætt um 19,3 milljarða kr. Þetta þýðir að reikningsfærð útgjöld hafa verið 2 millj
örðum kr. innan fjárheimilda en fjárveitingar fjármagnaðar með mörkuðum tekjum 19,3 milljörðum kr. lægri en gjöldin. Vandséð er að þetta fyrirkomulag markaðra tekna í vegamál
um þjóni nokkrum tilgangi lengur. Mun gagnsærra og einfaldara fyrirkomulag væri að láta þessa tekjustofna renna í ríkissjóð og veita í þess stað bein framlög til reksturs og fram
kvæmda í vegamálum í samræmi við ákvarðanir og forgangsröð stjórnvalda um umsvifin á hverju fjárlagaári.

Þó svo að þessum bókhaldstilfæringum við að sýna fjármögnun útgjalda í fjárlögum yrði hætt mundi eftir sem áður vera jafnauðvelt að bera saman fjárveitingar til framkvæmda í vegamálum og tekjur af bifreiðum og umferð því tekjurnar verða eftir sem áður færðar í bók
haldi ríkisins og upplýsingar um tekjur, fjárheimildir og gjöld þar jafnaðgengilegar og til
tækar og verið hefur. Alþingi hefur ákveðið bæði fjárheimildirnar og mörkun teknanna sem þessi staða er reist á en getur einnig gert þær breytingar með lagasetningu sem þarf til að gera framsetningu fjármála ríkisins skýrari.

Innleiðing laga um opinber fjármál.

Innleiðingaráætlun laganna miðast við að það taki allt að þrjú ár að innleiða reiknings
haldshluta laganna að fullu. Frumvarp þetta er hluti af því ferli og nefndin gerir ráð fyrir að á innleiðingartímanum komi fram annað frumvarp um afnám markaðra tekna þeirra gjalda
liða sem ekki eru tilteknir í þessu frumvarpi.

Í 51. gr. laga um opinber fjármál er kveðið á um að tekjur A-hluta ríkissjóðs skuli skil
greindar og flokkaðar samkvæmt alþjóðlegum staðli, svokölluðum GFS-staðli. Megintekju
flokkar staðalsins eru skatttekjur, tryggingagjöld, fjárframlög og aðrar tekjur. Samkvæmt al
þjóðlegri skilgreiningu eru skatttekjur lögboðin gjöld sem ríkið krefur einstaklinga eða lög
aðila um án þess að á móti komi bein framlög eða þjónusta sem svara beinlínis til gjaldanna. Markaðar tekjur eru því skatttekjur þar sem ekki er veitt sérgreind þjónusta á móti en tekjurn
ar engu að síður eyrnamerktar tilteknum verkefnum.

Eftir sem áður er gerður greinarmunur á mörkuðum tekjum sem lög kveða á um að skuli varið til að fjármagna útgjöld tiltekinna málaflokka eða verkefna og markaðra rekstrartekna stofnana, þ.e. tekna sem varið er til að fjármagna verkefni eða útgjöld stofnana sem ekki telj
ast skatttekjur. Gert er ráð fyrir að ákvæði laga um rekstrartekjur þar sem þjónusta er veitt á móti standi áfram. Dæmi um slíkar lögboðnar rekstrartekjur eru greiðslur fyrir auglýsingar í Stjórnartíðindum og margvísleg skráningar- og eftirlitsgjöld sem standa undir þjónustu sem veitt er gjaldendum og gjaldskrá byggir þá á grundvelli kostnaðarþátta.

Nefndin gerir ráð fyrir að með frumvarpi um samþykkt ríkisreiknings ársins 2017 verði gert ráð fyrir nokkrum breytingum á uppgjöri miðað við fyrri ár og meðal þess verði afnám allra markaðra tekna í bókhaldi einstakra ríkisaðila óháð ákvæðum einstakra sérlaga um mörkun tekna.

Markaðar tekjur tengdar vinnumarkaðinum.

Nefndin telur að samráð við aðila vinnumarkaðarins hefði mátt vera meira við undirbún
ing frumvarpsins. Ákvæði um mörkun tryggingargjalds eru oft tilkomin í tengslum við gerð kjarasamninga og var þá ætlað að fjármagna réttindi launþega og tengjast samkomulagi milli ríkisins og aðila vinnumarkaðarins. Frumvarpið tekur að miklu leyti tillit til þessara sjónar
miða með því t.d. að ekki eru lagðar til breytingar á mörkun tekna Atvinnuleysistrygginga
sjóðs, Fæðingarorlofs eða Tryggingarsjóðs sjálfstætt starfandi einstaklinga.

Nefndin leggur til tvær breytingartillögur sem tengjast vinnumarkaðinum. Annars vegar um fjármögnun starfsendurhæfingarsjóða og hins vegar um framlag til jöfnunar á örorku
byrði lífeyrissjóða. Með þessu er því komið enn frekar til móts við sjónarmið aðila vinnu
markaðarins.

Vinna nefndarinnar.

Nefndin átti sjö fundi um frumvarpið og fékk á sinn fund fulltrúa frá fjármála- og efna
hagsráðuneyti, Póst- og fjarskiptastofnun, Umhverfisstofnun, Samtökum atvinnulífsins, Sam
bandi íslenska sveitarfélaga, Ríkisendurskoðun og umboðsmanni skuldara. Umsagnir bárust frá fleiri aðilum en athugasemdum má í stórum dráttum skipta í tvennt.

Annars vegar er bent á að mörkun tryggingargjalds sé ætlað að fjármagna útgjöld sem tengjast réttindum launafólks, svo sem atvinnuleysisbætur, greiðslur í fæðingarorlofi, greiðsl
ur til launamanna vegna vangoldinna launa við gjaldþrot vinnuveitenda o.fl. Hins vegar er bent á sérstöðu einstakra stofnana og nauðsyn fjárhagslegs sjálfstæðis sem stundum er rök
stutt með vísan til þjóðréttarlegra skuldbindinga.

Athugasemdir umsagnaraðila eru í öllum aðalatriðum þær sömu og komu fram í umfjöllun um fyrra frumvarp um afnám markaðra tekna sem lagt var fram árið 2014. Við undirbúning frumvarpsins nú er ljóst að fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur í mörgum tilfellum tekið tillit til framkominna athugasemda.

Að mati nefndarinnar ber frumvarpið með sér að um málamiðlun sé að ræða. Í nokkrum tilfellum er mörkunin ekki alfarið afnumin en þess í stað tekið fram að fjárveiting skuli að lágmarki nema áætlun fjárlaga um innheimtu viðkomandi gjalds. Það á við um Íslandsstofu, Ríkisútvarpið, Jöfnunarsjóð alþjónustu, Fjármálaeftirlitið, jöfnun á flutningskostnaði olíuvara og Ábyrgðasjóð launa. Ekki er fullt samræmi í frumvarpinu að því leyti að enn er viðhaldið mörkun á nokkrum veigamiklum liðum, svo sem Atvinnuleysistryggingasjóði og Fæðingar
orlofssjóði.

Niðurstöður nefndarinnar.

Nefndin telur að áður en mörkun tekna verði afnumin að fullu sé nauðsynlegt að stjórn
völd fari vandlega yfir öll álitamál með aðilum. Eftir sem áður er óhjákvæmilegt að leiðrétta misræmi sem nú er milli laga um opinber fjármála og ýmissa sérlaga um markaða tekjustofna til að tryggja að uppgjör ríkisreiknings samræmist ákvæðum sérlaga.

Lagt er til að þegar nauðsynlegri undirbúningsvinnu verði lokið leggi fjármála- og efna
hagsráðherra fram frumvarp þar sem ákvæði sem eftir standa um markaðar tekjur verði felld brott. Ítreka ber í því sambandi að ekki er ætlan löggjafans að frumvarpið leiði til þess að fjárheimildir viðkomandi gjaldaliða verði sérstaklega lækkaðar heldur miðist fjárheimildir við forgangsröðun einstakra ráðuneyta á fjárhagsramma hverju sinni.

Að svo stöddu leggur nefndin til breytingar á frumvarpinu í sex liðum. Lagt er til að í þremur tilfellum bætist við ákvæði þess efnis að framlög skuli ekki vera lægri en sem nemur tekjum af ákveðinni gjaldheimtu. Um er að ræða lög nr. 69/2003, um Póst- og fjarskipta
stofnun, þar sem innheimta gjalda skv. 1. og 3.–10. mgr. 14. gr. laganna rennur í ríkissjóð en framlag til stofnunarinnar samkvæmt ákvörðun ráðherra á grundvelli fjárheimildar í fjár
lögum skal að lágmarki nema áætlun fjárlaga um tekjur af gjöldum skv. 14. gr.

Sambærilegar tillögur eru gerðar við lög um tryggingagjald, nr. 113/1990, og lög um at
vinnutengda starfsendurhæfingu og starfsemi starfsendurhæfingarsjóða, nr. 60/2012, að því er varðar framlög til starfsendurhæfingarsjóða, sem nefndin leggur til að verði að lágmarki 0,13% af gjaldstofni tryggingagjalds líkt og nú er og framlög til jöfnunar á örorkubyrði al
mennra lífeyrissjóða þar sem miðað er við lágmark 0,325% af sama gjaldstofni.

Loks er lagt til að framlag til Framkvæmdasjóðs aldraða nemi að lágmarki áætlun fjárlaga um innheimtu nefskatts um gjald í sjóðinn.

Að framansögðu virtu leggur nefndin til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um á sérstöku þingskjali.

Ágúst Ólafur Ágústsson og Björn Leví Gunnarsson skrifa undir álitið með fyrirvara.

Þorsteinn Víglundsson, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykkur áliti þessu.

Alþingi, 4. maí 2018.

Willum Þór Þórsson,

form., frsm.	Haraldur Benediktsson.	Ágúst Ólafur Ágústsson,
með fyrirvara.
Birgir Þórarinsson.	Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir.	Björn Leví Gunnarsson,
með fyrirvara.
Njáll Trausti Friðbertsson.	Ólafur Ísleifsson.	Páll Magnússon.