Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, með síðari breytingum.

(Forseti (EKG): Forseti biður um hljóð í þingsalnum.)

Meginmarkmið frumvarpsins er að auka sveigjanleika framkvæmdarvaldsins til að skipuleggja störf sín á sem faglegastan og hagkvæmastan hátt. Jafnframt miðar frumvarpið að því að gera úrbætur á þeim ágöllum sem fram hafa komið á lögunum frá því að ný heildarlög um Stjórnarráð Íslands tóku gildi í september 2011. Á þeim tíma sem liðinn er frá gildistöku laganna hefur fengist reynsla af ýmsum þeirra fjölmörgu breytinga sem lögin fólu í sér og byggir þetta frumvarp á þeirri reynslu.

Meðal annarra helstu atriða frumvarpsins er aukinn sveigjanleiki við skipulagningu ráðuneyta og möguleikar til einföldunar stjórnsýslu og hagræðingar, auknir möguleikar á hreyfanleika starfsmanna, almenn heimild til ráðherra til að ákveða aðsetur stofnana sem undir hann heyra og lögbinding starfrækslu ráðherranefnda um ríkisfjármál og efnahagsmál.

Virðulegi forseti. Ég mun nú fjalla nánar um þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu.

Í fyrsta lagi er sett fram almenn heimild ráðherra til að ákveða aðsetur stofnana sem undir hann heyra. Í frumvarpinu er lagt til að endurlögfest verði almenn heimild ráðherra til að ákveða aðsetur stjórnvalda sem undir hann heyra nema á annan veg sé mælt í lögum. Umrædd lagaheimild féll niður við endurskoðun laganna árið 2011 án þess þó að séð verði að það hafi verið sérstakt markmið við endurskoðun laganna, enda ekkert fjallað um breytinguna í athugasemdum við frumvarpið á þeim tíma. Er talið rétt og eðlilegt með hliðsjón af túlkun Hæstaréttar á 2. mgr. 13. gr. stjórnarskrárinnar að umrædd lagaheimild sé til staðar, líkt og var í eldri stjórnarráðslögum, sem hluti af stjórnunarheimildum ráðherra gagnvart stofnunum sem undir hann heyra. Almenn heimild ráðherra til að ákveða aðsetur stofnana breytir því ekki að Alþingi getur ávallt með lögum ákveðið hvar stofnun skuli staðsett og fellur þá heimild ráðherra niður, eins og mælt er fyrir um í ákvæðinu.

Í öðru lagi er ákvæði sem miðar að því að auka sveigjanleika í skipulagi ráðuneyta. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að grunnskipulag ráðuneyta verði óbreytt, þ.e. aðalskrifstofum ráðuneyta verði skipt upp í fagskrifstofur eins og nú er, en hins vegar verði heimilt ef ástæða þykir til að setja á fót sérstakar starfseiningar eða svonefndar ráðuneytisstofnanir í nánum tengslum við ráðuneyti sem ekki teljast hluti aðalskrifstofu.

Með auknum sveigjanleika samkvæmt þessu er meðal annars hafður í huga sá möguleiki að sameina megi rekstur ráðuneyta og einstakra stjórnsýslustofnana og stjórnsýslunefnda sem heyra undir ráðuneyti með þeim hætti að viðkomandi stjórnvöld fái stöðu innan ráðuneytis sem sérstök starfseining eða ráðuneytisstofnun. Með þessu opnast ýmsir möguleikar til einföldunar, eflingar mannauðs og þekkingar í ráðuneytum og hagræðingar í stjórnkerfinu. Einföldunin felst í því að stjórnsýsla ríkisins á viðkomandi sviði kemur til framkvæmda á einu stjórnsýslustigi í stað tveggja áður. Efling mannauðs felst í því að starfsmenn viðkomandi stofnunar verða jafnframt starfsmenn ráðuneytisins með auknum sveigjanleika í starfsmannahaldi sem því fylgir. Hagræðingarmöguleikarnir felast í því að sameina má faglega stoðþjónustu viðkomandi ráðuneytis og ráðuneytisstofnunar, svo sem fjármála- og rekstrarskrifstofur, skjalasöfn o.s.frv.

Ástæða er til að leggja áherslu á að sú breyting sem lögð er til leiðir ein og sér ekki til breytinga á stöðu lögbundinna stofnana sem nú eru starfræktar samkvæmt lögum né veitir hún ráðherra heimild til að breyta stöðu lögbundinnar stofnunar að þessu leyti.

Umbreyting sérstakrar stofnunar í ráðuneytisstofnun krefst lagabreytingar í hverju tilviki fyrir sig. Breytingin opnar einungis fyrir þennan möguleika í skipulagi ráðuneyta að öðrum skilyrðum uppfylltum. Á hinn bóginn ætti breytingin að draga úr þörf fyrir stofnsetningu nýrra lögbundinna stofnana og útþenslu ríkiskerfisins sem því fylgir.

Í þriðja lagi eru lagðar til breytingar á lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem auka möguleika á hreyfanleika starfsmanna innan stjórnsýslu ríkisins. Lagt er til að kveðið verði á um almenna heimild í starfsmannalögunum til að flytja starfsmenn sem ráðnir eru ótímabundið til starfa hjá ráðuneytum og stofnunum á milli þessara aðila, enda liggi fyrir samþykki viðkomandi ráðherra fyrir flutningnum sem og forstöðumanns stofnunar og það mikilvægasta af þessu öllu, starfsmannsins sjálfs.

Við setningu gildandi laga um Stjórnarráð Íslands árið 2011 kom inn nýtt ákvæði sem gerði starfsmönnum ráðuneyta kleift að flytjast á milli ráðuneyta um afmarkaðan tíma eða varanlega, enda lægi fyrir samþykki beggja ráðherra sem og starfsmannsins sjálfs.

Með tillögunni er lagt til að þessi heimild verði útvíkkuð þannig að hún nái einnig til flutnings starfsmanna milli ráðuneyta og stofnana. Með útvíkkaðri heimild skapast enn betri möguleikar til að nýta mannauðinn og bregðast við tímabundnu álagi í starfsemi stofnana og ráðuneyta með árangursríkari hætti. Markmiðið með breytingunni er að veita starfsmönnum fleiri og fjölbreyttari tækifæri til aukinnar þekkingaröflunar og framþróunar í starfi. Þá stuðlar slíkur hreyfanleiki að aukinni samvinnu ríkisaðila.

Í fjórða lagi er lagt til að starfræksla ráðherranefndar um ríkisfjármál og ráðherranefndar um efnahagsmál verði lögbundin. Tillagan er sett fram í ljósi þeirrar reynslu sem fengist hefur af starfrækslu ráðherranefnda frá gildistöku núgildandi laga og mikilvægi þeirra við samhæfingu í Stjórnarráði Íslands.

Tillagan er jafnframt sett fram í samhengi við fram komið frumvarp til laga um opinber fjármál, en samkvæmt því munu ábyrgð og valdheimildir ráðuneyta þegar kemur að framkvæmd fjárlaga aukast umtalsvert, sem aftur kallar á aukna samhæfingu og samráð innan Stjórnarráðsins á sviði ríkisfjármála og efnahagsmála.

Lögfesting ráðherranefnda um ríkisfjármál og efnahagsmál er jafnframt í samræmi við meginniðurstöður skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis þar sem áhersla er lögð á mikilvægi samstarfs og upplýsingastreymis þvert á ráðuneyti, ekki síst á sviði efnahagsmála, og að slíku samráði sé búin formleg umgjörð með skráningu gagna og fundargerða.

Í fimmta lagi er í frumvarpinu bætt úr ágöllum á ákvæði 2. mgr. 6. gr. stjórnarráðslaganna. Ákvæðið þar sem mælt er fyrir um skyldu ráðherra til að skýra ríkisstjórn frá fundum þar sem þeir koma sameiginlega fram gagnvart aðilum úr stjórnkerfinu eða utan þess hefur reynst óskýrt og óljóst í framkvæmd, auk þess sem orðalag þess gefur tilefni til að gagnálykta um það hvenær skylt er að skýra frá fundi um mikilvæg málefni og hvenær ekki. Samkvæmt ákvæðinu virðist sem form samskipta skipti meira máli en efni þeirra. Áhersla ákvæðisins á formið fremur en efnið er að þessu leyti óheppileg því að mörg mikilvæg málefni koma til umfjöllunar og úrlausnar í ráðuneytum án þess að fundir með utanaðkomandi aðilum séu haldnir. Þykir því rétt við endurskoðun laganna nú að leggja áherslu á að bæta upplýsingagjöf innan ríkisstjórnar og faglega stjórnsýslu og bæta í dæmaskyni í 2. tölulið 1. mgr. 6. gr. laganna við þá upptalningu hvað talist geti til mikilvægra stjórnarmálefna, þ.e. að til slíkra málefna geti jafnframt talist upplýsingar um fundi sem ráðherrar eiga um mikilvæg málefni með aðilum úr stjórnkerfinu eða utan þess, eða þegar þeim sem fulltrúum ríkisstjórnarinnar eru veittar mikilvægar upplýsingar eða kynnt mikilsverð málefni, enda sé ástæða til að ætla að þær eigi erindi við ríkisstjórnina í heild sinni. Inntak eldra ákvæðis verður með þessum hætti gert markvissara.

Virðulegi forseti. Í sjötta lagi er verið að bæta úr ágöllum á 11. gr. stjórnarráðslaganna um skráningu formlegra samskipta. Að sama skapi og með breytingarnar á 6. gr. er í þessu frumvarpi ítrekað að skyldan til skráningar upplýsinga ráðist af efni samskipta en ekki formi þeirra. Í frumvarpinu er þannig lagt til að í stað þess að kveða á um skyldu til að halda skrá um formleg samskipti og fundi verði kveðið á um skyldu til að halda skrá um mikilvæg samskipti á fundi. Með breytingunni er ákvæðið fært til samræmis við ákvæði upplýsingalaga um skráningarskyldu stjórnvalda, samanber 27. gr. upplýsingalaga. Miðar breytingin að því að bæta og styrkja skjala- og upplýsingaskráningu í ráðuneytum til eflingar faglegri stjórnsýslu innan Stjórnarráðs Íslands.

Í samningi við þá breytingu sem hér er lögð til er jafnframt lögð til breyting á 2. mgr. 27. gr. upplýsingalaga til að skerpa á skyldu annarra stjórnvalda jafnframt, auk ráðuneyta, til að halda til haga mikilvægum upplýsingum.

Í sjöunda lagi er lagt til að verkefni samhæfingarnefndar um siðferðileg viðmið verði falin forsætisráðuneytinu samhliða eflingu á innleiðingu og kynningu á siðareglum ráðherra og starfsfólks Stjórnarráðsins. Allnokkur reynsla er nú komin á starf samhæfingarnefndar um siðferðileg viðmið og því unnt að endurmeta hvort áframhaldandi forsendur séu fyrir starfrækslu hennar. Á undanförnum árum hefur nefndin komið að setningu siðareglna ráðherra og siðareglna fyrir starfsfólk Stjórnarráðs Íslands.

Kynning á reglunum hefur hins vegar fyrst og fremst verið í höndum forsætisráðuneytisins og er umfjöllun um þær meðal annars fastur liður á nýliðanámskeiðum í Stjórnarráðinu sem haldin eru árlega og nýir ráðherrar hafa jafnframt fengið sambærilega kynningu. Samkvæmt ársskýrslum samhæfingarnefndarinnar um siðferðileg viðmið hafa einungis fáein erindi borist nefndinni. Eftir að skipunartími nefndarinnar rann út hefur forsætisráðuneytið sinnt slíkum erindum hafi þau komið upp.

Í ljósi þessa og með hliðsjón af 3. mgr. 25. gr. stjórnarráðslaganna, þar sem verkefni nefndarinnar eru talin upp, verður vart talin þörf á sérstakri lögbundinni nefnd til að sinna því hlutverki sem samhæfingarnefndinni hefur verið ætlað. Mikilvægt er þó að því hlutverki sé áfram sinnt, m.a. til að tryggja að siðareglur þróist áfram eins og eðlilegt er. Verður talið að þessu þróunarhlutverki verði betur sinnt innan ráðuneytisins í nánu samráði við eftirlitsstofnanir Alþingis, félagasamtök, stofnanir og embætti hér á landi og erlendis, sem vinna að eflingu vandaðra vinnubragða hjá hinu opinbera, en að fela þetta nefnd sem starfar til hliðar við ráðuneytið. Er því lagt til að forsætisráðuneytið taki við hlutverki nefndarinnar og annist ráðgjöf til stjórnvalda um túlkun siðareglna, standi fyrir og efli fræðslu um þær innan Stjórnarráðsins og fylgist með að þær nái tilgangi sínum.

Í áttunda lagi er hnykkt á vinnulagi varðandi tilflutning stjórnarmálefna milli ráðuneyta. Frá setningu laga nr. 115/2011 hefur nokkuð verið um að stjórnarmálefni séu flutt á milli ráðuneyta í samræmi við áherslur stjórnvalda og endurmat á því hvar verkefnum sé best fyrir komið. Hafa verkefnaflutningar almennt gengið vel, en þó hafa komið upp hnökrar þegar kemur að tilfærslu fjármagns og stöðugilda sem tengjast þeim stjórnarmálefnum sem til stendur að flytja og ráðuneyti greinir á um fjármagn og fjölda stöðugilda sem flytjast eigi með tilteknu stjórnarmálefni.

Með þeirri breytingu sem lögð er til í frumvarpinu er nú skýrt kveðið á um að fjármagn og eftir atvikum sérhæfðir starfsmenn skuli flytjast með stjórnarmálefnum þar sem tilfærslan sem slík á ekki að kalla á aukakostnað ein og sér.

Í ákvæðinu er lagt til að viðkomandi ráðuneyti skuli gera með sér samkomulag um flutning fjárheimilda og starfsmanna milli ráðuneyta. Skal samkomulagið gert á grundvelli viðmiða um fjárhæðir sem fylgja skuli verkefnum, m.a. um kostnað vegna stöðugilda og málafjölda sem fjármála- og efnahagsráðuneytið gefur út. Takist samkomulag ekki innan tveggja vikna frá því að forsetaúrskurður samkvæmt 1. mgr. 4. gr. er gefin út sker forsætisráðherra úr.

Virðulegi forseti. Ég hef farið yfir ákvæði frumvarps sem miðar að því að gera starfsemi Stjórnarráðs Íslands skilvirkari við framkvæmd þeirra verkefna sem Alþingi felur því að sinna á hverjum tíma.

Ég legg til að frumvarpi þessu verði vísað til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og til 2. umr. að aflokinni þessari umræðu.