markaðar tekjur.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á ýmsum lagaákvæðum um markaðar tekjur.
Með lögum um opinber fjármál sem samþykkt voru árið 2015 var tekin upp betri stýring á útgjöldum ríkisins og eitt af því sem hún felur í sér er að verkefni sem kostuð eru af hinu opinbera skuli ekki fjármögnuð með beinni mörkun skatttekna. Til samræmis við það felur frumvarp þetta í sér þá tímabæru bókhaldslegu breytingu, í samræmi við áskilnað 51. gr. laga um opinber fjármál, að skatttekjur færist eingöngu hjá ríkissjóði.
Með frumvarpinu eru þannig lagðar til breytingar á 41 lagabálki og ákvæðum í þeim um mörkun skatttekna breytt. Hér vísa ég til svonefndra „eyrnamerktra“ skatta sem ráðstafað er með beinum hætti í sérlögum til að standa undir tilteknum verkefnum eða rekstri án þess að veitt sé sérgreind þjónusta á móti til gjaldenda. Hér falla ekki undir þjónustugjöld, þ.e. gjöld sem ákveðin eru í gjaldskrám og miðast við raunkostnað þjónustu sem veitt er gjaldendum.
Ég vil geta þess að frumvarp þetta er sambærilegt því sem lagt var fram af meiri hluta fjárlaganefndar á 143. löggjafarþingi árið 2014, samanber þskj. 588, 306. mál. Það mál mæltist ágætlega fyrir í þingsal enda þótt ákveðið hafi verið að bíða með það í ljósi þess að frumvarp til laga um opinber fjármál var þá væntanlegt. Það má því segja að þessi umræða um mörkun skatttekna hafi staðið yfir í þó nokkuð mörg ár. Því sjónarmiði er oftast haldið á lofti í þeirri umræðu að mörkunin dragi úr skilvirkni og gagnsæi við fjárveitingar og geti haft í för með sér óvissu um endanlegar fjárheimildir innan fjárlagaárs þegar fjárveiting er ákveðin á grundvelli áætlunar um tekjur sem síðan stenst ekki. Jafnframt getur sjálfvirkt streymi tiltekins skattstofns til stofnunar eða verkefnis leitt af sér óæskilegan útgjaldavöxt eða óæskilegan samdrátt fjárveitinga.
Með frumvarpi þessu er því stefnt að einfaldari fjárlagagerð og einfaldari reikningsskilum og fjármálastjórn stofnana.
Rétt er að taka strax fram að frumvarpið felur ekki í sér breytingar á fjárheimildum þeirra stofnana og sjóða sem hér falla undir. Breytingin leiðir hvorki til aukinna tekna ríkissjóðs né aukins kostnaðar. Hins vegar felst í frumvarpinu að það mun færast til Alþingis að taka ákvörðun, við setningu fjárlaga hverju sinni, um þá fjármuni sem ráðstafað er til viðkomandi málaflokks.
Fjárveitingar til margra verkefna og stofnana virka í dag sem eins konar gegnumstreymi, þ.e. tekjum af viðkomandi tekjustofnum er ráðstafað í heild til tilgreindra verkefna. Hér má nefna Fjármálaeftirlitið, lýðheilsusjóð og Íslandsstofu og það er ekki ráðgert að breyting verði á þessu.
Þegar alþjóðlegar skuldbindingar eða sérstök rök standa til þess að láta fjárveitingar haldast í hendur við tekjur af tilteknum tekjustofnum verður auðvelt að koma því við með samanburði í bókhaldi ríkisins á tekjum af umræddum skattstofnum og fjárveitingum. Bókhaldið mun sem sagt algjörlega bjóða upp á þetta þrátt fyrir að mörkunin verði aflögð, að sjá hverjar tekjurnar eru af tilteknum tekjustofnum.
Líkt og þingheimur þekkir er meginreglan við ákvörðun fjárveitinga til ríkisaðila og verkefna að litið er til útgjaldaþarfa og hliðsjón höfð af útgjaldamarkmiðum hverju sinni. Í nokkrum þeirra lagabálka sem frumvarpið tekur til er ekkert sérstakt samband milli sveiflna í tekjustofni og breytinga á útgjaldaþörfum. Hér get ég nefnt eftirlitsnefnd fasteignasala og endurskoðendaráð. Augaleið gefur að sveiflur í tekjum af árlegu gjaldi sem lagt er á endurskoðendur helst ekki endilega í hendur við breytingar á útgjaldaþörf endurskoðendaráðs.
Að þessu sögðu eru þau gjöld sem frumvarpið tekur til ekki hugsuð sem aukatekjustofnar fyrir ríkissjóð. Þess vegna er það mín skoðun að huga þurfi að því að álögur á tiltekna hópa sem hafa samkvæmt lögum þann tilgang að fjármagna tiltekin verkefni sem tengjast sömu hópum séu lækkuð ef útgjöld til verkefnanna eru til lengri tíma lægri en tekjur af gjöldunum, þ.e. við þurfum að gá eftir því að við séum ekki með sérstaka tekjustofna fyrir ríkið sem sagðir eru til að mæta tiltekinni útgjaldaþörf en reynast síðan langt umfram útgjaldaþörfina eins og hún þróast yfir lengri tíma. Þá er ekkert annað eðlilegt en að tekjustofninn, þ.e. skatturinn, sé tekinn til endurskoðunar og lækkunar. Og öfugt, ef það reynist ómögulegt að fjármagna tiltekið verkefni kann að þurfa að velta upp þeirri spurningu hvort viðbótargjaldtaka sé nauðsynleg til að standa undir því sem menn hugðust fjármagna með viðkomandi skattstofni. Þetta er hins vegar algjör undantekning, mér sýnist að það sé frekar á hinn veginn.
Þetta frumvarp er stórt skref í því að auka skilvirkni og gagnsæi við meðferð fjárveitingavalds Alþingis og það dregur úr óvissu, eins og ég hef áður nefnt, um endanlegar fjárheimildir innan fjárlagaársins.
Með breytingunni leggst af útgjaldavöxtur sem leiðir af sjálfvirku streymi ríkistekna til málaflokka, fjárlagagerð og reikningsskil stofnana og gerð ríkisreiknings verða einfaldari sem og fjármálastjórn ríkisstofnana og ríkisins í heild og því má halda fram að útgjaldamarkmiðin nái betur fram að ganga.
Hér er ekki hreyft við svonefndum rekstrartekjum, til að mynda þjónustugjöldum, og eins og ég hef aðeins vikið að munu slíkar tekjur áfram renna til þeirra stofnana sem þar eiga í hlut.
Örstutt, til aðgreiningar á þjónustugjöldum og mörkuðum skatttekjum er unnt að líta til þess hvort fjárhæð gjalds sé tilgreind í lögum. Þar er oft um að ræða annaðhvort fasta krónutölu eða eitthvert hlutfall. Ef svo er má almennt ganga út frá því að um skatt sé að ræða. Sé fjárhæð gjaldsins ákvörðuð í gjaldskrá er hins vegar yfirleitt um þjónustugjald að ræða sem stendur undir kostnaðarþáttum sem afmarkaðir eru með þjónustugjaldaheimildum í lögum og er greitt af þeim sem nýtur þjónustunnar.
Tekið er á öllum mörkuðum skatttekjum í frumvarpinu með eftirfarandi undantekningum:
Skilagjald og umsýsluþóknun, samanber lög um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur, sem segja má að sé undirorpið óbeinni mörkun. Hér er um að ræða hreinan gegnumstreymislið í fjárlögum. Gjöldin eru samkvæmt lögum færð til tekna hjá ríkissjóði, líkt og lög um opinber fjármál áskilja, og tekjum skilað óskertum til Endurvinnslunnar hf. á grundvelli samnings.
Úrvinnslugjald, samanber lög um úrvinnslugjald, nr. 162/2002. Að beiðni umhverfis- og auðlindaráðuneytis var ákveðið að bíða með breytingar á lögunum. Um er að ræða nokkuð hreinan gegnumstreymislið þar sem fjárveitingin ræðst af áætluðum tekjum en engu að síður ber að færa tekjurnar hjá ríkissjóði í samræmi við áskilnað laga um opinber fjármál. Unnið verður að lausn í samvinnu við umhverfis- og auðlindaráðuneytið fyrir úrvinnslugjald.
Tryggingagjald, samanber lög um tryggingagjald, nr. 113/1990. Hluti tryggingagjalds verður enn um sinn markaður Atvinnuleysistryggingasjóði, Tryggingasjóði sjálfstætt starfandi einstaklinga og Fæðingarorlofssjóði.
Þessar undantekningar eru misveigamiklar, langveigamest sú sem snýr að tryggingagjaldi, en mér finnst rétt að geta þeirra hér sérstaklega.
Frekari breytingar varðandi tryggingagjaldið og einstaka hluta þess kalla á frekara samtal við aðila vinnumarkaðarins. Mörkun gjaldsins er þó einungis í orði því að í reynd er sjóðunum veitt fjárheimild í samræmi við fjárþörf hverju sinni. Þegar útgjöld sjóðanna hafa verið hærri en sem nemur mörkuðum tekjum eins og þær hafa verið skilgreindar hefur ríkissjóður brúað bilið og þegar mörkuðu tekjurnar hafa verið hærri en útgjaldaþörfin hefur því sem út af stendur verið haldið til haga í bókhaldi. Við munum áfram vinna að frekari þróun á þessum liðum í samráði við hagsmunaaðila en við leggjum upp með þetta í frumvarpinu eins og það stendur nú.
Ekki er um frekari ótvíræðar undantekningar að ræða að því er varðar markaðar skatttekjur. Þó hefur komið upp spurning um hvort gjald vegna úthlutunar tíðniréttinda samkvæmt lögum um fjarskipti skuli teljast til skatttekna eða rekstrartekna. Fjárhæð gjaldsins er fastákveðin í lögum en lögin heimila einnig úthlutun tíðna með uppboðsaðferð. Það er ekki tekið á þessu í frumvarpinu en að mati fjármála- og efnahagsráðuneytisins ber að láta tekjur fyrir úthlutun tíðniréttinda renna í ríkissjóð, enda er um að ræða tekjur af gjaldi fyrir afnot af sameiginlegri auðlind en ekki sölu á vörum eða þjónustu fjarskiptasjóðs.
Að lokum vil ég segja að af frumvarpinu má ráða að við höfum farið aðeins ólíkar leiðir við að leysa úr ólíkum verkefnum sem hefur hingað til verið sinnt með mörkuðum tekjum. Ég get nefnt í því sambandi Íslandsstofu sem er samstarfsverkefni milli ríkisins og atvinnulífs. Það má segja að ef það skref hefði verið stigið hér að segja einfaldlega að allar tekjur af því gjaldi sem þar er undir, markaðsgjaldinu, skyldu renna í ríkissjóð og það kæmi síðan bara í ljós við fjárlagagerð hverju sinni hversu miklar fjárheimildir rynnu til Íslandsstofu hefði það samstarf verið í algjöru uppnámi. Það er einfaldlega lögfest hér, sem eins konar loforð til samstarfsaðila um Íslandsstofu, að fjárheimildir skuli vera sem nemur ekki lægri fjárhæð en markaðsgjaldið hefur skilað. Þetta nefni ég sem dæmi, það væri hægt að taka fleiri dæmi úr frumvarpinu. Við getum tekið Ríkisútvarpið sem dæmi, þar er fundin ákveðin lausn sem ég tel að mæti þeim sjónarmiðum sem uppi hafa verið um mikilvægi þess að Ríkisútvarpið væri ótvírætt sjálfstætt vegna þess hlutverks sem það gegnir.
Ég gæti farið hér í umræðu um ofanflóðasjóð en tekjur af því gjaldi sem ofanflóðasjóður nýtur hafa verið töluvert umfram fjárheimildir til framkvæmda sem vekur upp þá spurningu hvort við höfum mögulega lagt of háan skatt á fasteignaeigendur í landinu yfir tíma. Þetta smyrst mjög þunnt yfir en engu að síður eru þetta háar fjárhæðir þegar þær safnast upp yfir langan tíma. Þetta er kannski dæmi um skatt sem ég var að hugsa til hér áðan þegar ég nefndi að ef það kemur í ljós að skatturinn er of hár miðað við útgjaldaþörfina ættum við að bretta upp ermar og einfaldlega lækka skattinn. Í þessu tilviki tel ég það ekki tímabært fyrr en framkvæmdaáætlun til lengri tíma hefur verið rýnd betur.
Ég hef hér farið yfir helstu álitamál sem uppi eru í tengslum við frumvarpið og gert grein fyrir meginefni þess. Ég vonast til þess að tekist geti góð sátt um efni þess í þinginu. Málið er nátengt lögum um opinber fjármál sem gera ráð fyrir því að við stígum þetta skref. Við bjóðum fram alla aðstoð til að veita nánari upplýsingar um einstaka liði frumvarpsins eftir því sem þörf krefur í störfum þingsins og nefndastörfum. Ég legg til að frumvarpinu verði vísað til hv. efnahags- og viðskiptanefndar og til 2. umr. að aflokinni þessari.
