Ferill 456. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1989–90. – 1059 ár frá stofnun Alþingis.
112. löggjafarþing. – 456 . mál.
Sþ.
1042. Nefndarálit
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 111/1989, fjáraukalögum fyrir árið 1989.
Frá minni hl. fjárveitinganefndar.
Þegar fjáraukalög fyrir árið 1989 voru afgreidd á Alþingi 22. des. sl. var látið í veðri vaka að með þeim væri sem næst aflað heimilda fyrir þeim útgjöldum sem ríkissjóður þyrfti að inna af hendi til loka ársins. Þessar yfirlýsingar stóðust ekki. Á þeim níu dögum sem eftir lifðu ársins, þar á meðal jólum og öðrum helgum dögum, var greitt úr ríkissjóði umfram heimildir fjárlaga og fjáraukalaga á annað hundrað milljónir króna á dag, eða samtals tæplega 1.100 m.kr. Með þessu jókst halli ríkissjóðs um 1.200 m.kr. frá því sem áður hafði verið áætlað.
Það fjáraukalagafrumvarp, sem hér er til 2. umr., sýnir niðurstöðuna af stjórn ríkisfjármála á fyrsta heila fjárlagaári núverandi ríkisstjórnar. Samfelld hrakfallasaga í fjármálum ríkisins á árinu 1989 kemur þar fram.
Þegar frumvarp til fjárlaga fyrir árið 1989 var flutt var því lýst yfir bæði í greinargerð frumvarpsins og af fjármálaráðherra að ríkisstjórnin hefði „sett það sem meginmarkmið fjárlaga fyrir árið 1989 að ríkissjóður skili umtalsverðum tekjuafgangi“. Þessu markmiði átti að ná m.a. með því að:
— Leggja á nýja skatta til ríkissjóðs, u.þ.b. 7.000 m.kr.
— Skera niður framlög ríkisins til framkvæmda.
— Láta framlög til ýmissa sjóða og verkefna standa óbreytt að krónutölu.
— Skylda þjónustustofnanir til að afla aukinna sértekna með því að stórhækka verð á þjónustu þeirra.
— Auka sparnað í rekstri og mannahaldi á vegum ríkisins.
Öll þessi atriði komust fram nema hið síðasta þar sem árangurinn varð næsta lítill. Þrátt fyrir það fór svo um það meginmarkmið ríkisstjórnarinnar að reka ríkissjóð með „umtalsverðum tekjuafgangi“ að þrátt fyrir að fjárlög væru afgreidd með 636 m.kr. afgangi varð halli á ríkisrekstrinum um 6.055 m.kr.
Skattaárið mikla.
Árið 1989 varð metár í tekjum ríkissjóðs, þ.e. í skattaálögum á þjóðina. Alls voru innheimtar tekjur ríkissjóðs 80 milljarðar kr. eða 2,9 milljörðum kr. hærri en fjárlög gerðu ráð fyrir og hærra hlutfall af landsframleiðslu en nokkru sinni fyrr.
Tekjur A-hluta ríkissjóðs sem hlutfall af landsframleiðslu hafa verið sem hér segir 1985–1989:
1985 1986 1987 1988 1989
22,7% 24,0% 23,6% 26,6% 27,0%
Hallarekstur ríkissjóðs á árinu 1989 stafar því ekki af því að vanrækt hafi verið að leggja á skatta eða innheimta þá. Á því sviði var um metár að ræða og um 2,6% raunaukningu tekna frá árinu á undan.
Útgjöldin úr böndunum.
En árið 1989 varð einnig metár í útgjöldum ríkissjóðs. Á því sviði fóru ríkisfjármálin gjörsamlega úr böndunum. Samkvæmt því frumvarpi, sem hér er til 2. umr., urðu útgjöldin tæplega 86,1 milljarður kr. og fóru 9,6 milljarða kr. fram úr heimildum fjárlaga. Þetta gerðist þrátt fyrir niðurskurð á fé til verklegra framkvæmda, þrátt fyrir að fjárveitingar til ýmissa sjóða og margs konar verkefna væru óbreyttar í krónutölu frá árinu á undan og þrátt fyrir yfirlýsingar fjármálaráðherra um sparnað og hagræðingu. Í heild eru útgjöldin meiri en nokkru sinni áður og hækkuðu um 2% að raungildi frá árinu á undan.
Á árunum 1984–1989 hafa útgjöld A-hluta ríkissjóðs numið eftirfarandi hlutfalli af landsframleiðslu:
1984 1985 1986 1987 1988 1989
22,8% 24,6% 25,4% 24,9% 28,6% 29,1
Þetta sýnir alvarlega þróun og þá stökkbreytingu sem orðið hefur í útgjöldum ríkissjóðs á síðustu tveimur árum.
Hvað brást?
Hægt er að greina sundur í nokkra meginþætti hvernig fjármálaráðherrann og
ríkisstjórnin hafa hrökklast frá þeim markmiðum sínum í ríkisfjármálum sem fyrr er um getið í þessu nefndaráliti.
Í fyrsta lagi voru fjárlögin sjálf ótraust. Þeir nefndarmenn, sem undir þetta nefndarálit rita, vöktu ítrekað athygli á því og gagnrýndu harðlega í umræðum við fjárlagagerð fyrir árið 1989 að um verulegar vanáætlanir væri að ræða og að forsendur fjárlaganna væru í lausu lofti vegna stefnuleysis ríkisstjórnarinnar í efnahags- og atvinnumálum. Hvort tveggja hefur sannast. Launa-, verðlags- og gengisforsendur fjárlaga voru markleysa eins og lýst var og nú liggur fyrir.
Meðaltalshækkun á milli ára 1988–1989 er þessi:
Forsendur fjárlaga Raunveruleiki
Laun ..................................... 7,5% 13,0%
Verðlag miðað við framfærsluvísitölu ..... 13,5% 20,0%
Gengi .................................... 11,0% 25,5%
Þennan þátt mála og ýmsar vanáætlanir fjárlaga mátti að verulegu leyti sjá fyrir þegar fjárlögin voru afgreidd. Þessir liðir skýra þó ekki nema tiltölulega lítinn hluta af þeim 9,6 milljörðum króna sem vanáætlaðar voru í útgjöldum ríkissjóðs.
Ríkisendurskoðun telur í skýrslu sinni um framkvæmd fjárlaga árið 1989 að orsakir verri afkomu A-hluta ríkissjóðs en áætlanir fjárlaga gerðu ráð fyrir megi einkum rekja til:
— „Ákvarðana stjórnvalda um útgjöld umfram tekjur innan fjárlagaársins.
— Vanáætlana fjárlaga.
— Skorts á að framkvæmdarvaldið virði heimildir fjárlaga.
— Áform stjórnvalda um sparnað náðu ekki fram að ganga.
— Rangra verðlagsforsendna fjárlaga.“
Hér er auðvitað hófsamlega að orði kveðið af hálfu Ríkisendurskoðunar.
Staðreyndirnar liggja þó fyrir. Ríkisstjórnin tók hinar ólíklegustu ákvarðanir um útgjöld úr ríkissjóði, án heimilda í fjárlögum eða fjáraukalögum, og sumar þeirra í trássi við önnur lög. Eyðsla og sóun kom í stað sparnaðar og aðhalds eins og fjármálaráðherra boðaði. Afleiðingin varð sú að fjármálastjórnin fór úr böndunum. Hátíðleg markmið og heitstrengingar um að reka ríkissjóð með „umtalsverðum tekjuafgangi“ snerust upp í andhverfu sína. 636 m.kr. tekjuafgangur fjárlaga varð að 6.055 m.kr. halla í höndum fjármálaráðherra og ríkisstjórnar. Hæga leiðin undan brekkunni var valin.
Það segir sig sjálft að áform fjármálaráðherra um tiltölulega litla lánsfjárþörf ríkissjóðs á árinu hurfu út í veður og vind. Í stað 1.320 m.kr. lánsfjárþarfar, eins og áætlað var, reyndist hún 7.280 m.kr. Lántökur umfram afborganir voru þó minni en þetta, þannig að greiðsluhalli varð í árslok 2.100 m.kr.
Jólatilhald ríkisstjórnarinnar.
Eins og fyrr er að vikið voru fjáraukalög afgreidd 22. des. sl. Með því frumvarpi, sem hér er á ferðinni, er verið að leita eftir samþykki Alþingis eftir á fyrir þeim 1.073 m.kr. sem greiddar voru úr ríkissjóði án heimildar á milli jóla og nýárs. Afkastamestu ráðuneytin þessa daga hafa verið heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið sem eyddi án heimilda 314 m.kr., að stærstum hluta vegna Tryggingastofnunar ríkisins. Annað í röðinni er fjármálaráðuneytið með 302,6 m.kr., að mestum hluta vegna ýmissa fasteigna rikissjóðs. Eru þó færðar á Fjárlaga- og hagsýslustofnun heimildarlausar greiðslur vegna sölukostnaðar spariskírteina, auglýsinga- og prentunarkostnaður, samtals 155 m.kr., sem auðvitað ætti að færa á fjármálaráðuneytið sjálft.
Um sumar þessar greiðslur var spurt við afgreiðslu fjáraukalaga fyrir jólin, en þá fengust þau svör að til þeirra þyrfti ekki að koma. Svo var t.d. um endurgreiðslu söluskatts í sjávarútvegi, 83,7 m.kr., sem greiddar voru út örfáum dögum síðar.
Á mörgum sviðum hefur einkennilega og losaralega verið staðið að verki við framkvæmd þessara mála. Víst er að ríkisfjármálin þarf að taka öðrum og fastari tökum en gert hefur verið í tíð núverandi ríkisstjórnar. Alþingi og þjóðin er reynslunni ríkari. Steigurlæti og hátíðlegar yfirlýsingar duga skammt. Niðurstaðan ber vitni um fjármálastjórn sem brást.
Minni hl. stendur ekki að samþykkt frumvarpsins.
Alþingi, 25. apríl 1990.
Pálmi Jónsson,
frsm.
Málmfríður Sigurðardóttir.
Egill Jónsson.
Friðjón Þórðarson.
