Umhverfisráðherra (Eiður Guðnason)
:
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til laga um stjórn skipulags- og byggingarmála á Miðhálendi Íslands, en frv. er að finna á þskj. 707.
Ásamt frv. hefur verið dreift til hv. þm. Íslandskorti í mælikvarðanum 1:750.000 þannig að hv. þm. geti betur glöggvað sig á þeirri hugmynd --- og ég endurtek hugmynd --- sem sett er fram um afmörkun Miðhálendis að því er varðar skipulags- og byggingarmál. Einnig vil ég, virðulegi forseti, í upphafi máls taka það sérstaklega fram að enda þótt frv. þetta sé flutt sem stjfrv. hafa ýmsir stjórnarþingmenn gert fyrirvara um efni þess, jafnvel lýst andstöðu við einstök efnisatriði. Ég tel rétt að þetta komi fram í upphafi umræðunnar, enda er málið fyrst og fremst flutt til kynningar á þessu þingi þótt vissulega væri ákjósanlegt að geta samþykkt nú á vorþingi reglur um þessi mikilvægu mál. Í þessu sambandi, og þá ekki síst vegna orða hv. 5. þm. Suðurl. sem tengdi þennan málflutning stefnu ríkisstjórnarinnar og taldi hann í andstöðu við hana, þá vil ég vekja sérstaka athygli á því að þessi frumvarpsflutningur er í rökréttu og eðlilegu framhaldi af því sem segir í stefnuskrá ríkisstjórnarinnar ,,Velferð á varanlegum grunni`` en þar segir svo orðrétt, með leyfi forseta:
,,Hálendið verði afmarkað og settar reglur um skipulags- og byggingarmál þar.``
Í ágústmánuði sl. skipaði umhvrh. fimm manna nefnd til að semja frv. um stjórn skipulags- og byggingarmála á Miðhálendi Íslands. Í þessari nefnd áttu sæti: Árni R. Árnason alþm., Árni Gunnarsson fyrrv. alþm., Gunnar Eydal skrifstofustjóri, tilnefndur af Sambandi ísl. sveitarfélaga, Stefán Thors, skipulagsstjóri ríkisins, og Páll Líndal ráðuneytisstjóri, sem jafnframt var formaður nefndarinnar.
Nefndarmenn urðu sammála um það frv. sem nú hefur verið dreift hér á Alþingi ef undan er skilin skipan stjórnarnefndar sem fjallað er um í 3. gr. Ýmsir munu sjálfsagt verða til þess að benda á að eðlilegt væri að fella efni þessa frv. inn í frv. til skipulags- og byggingarlaga sem verður innan skamms lagt fram til kynningar hér á Alþingi. Að athuguðu máli þótti þó rétt að hafa þennan háttinn á en þetta mál þolir ekki mjög langa bið. Málið er einfaldlega þannig vaxið. Það er líklegt að þingið muni þurfa talsvert rýmri tíma til að fjalla um almenn lög um skipulags- og byggingarmál.
Áður en lengra er haldið er rétt að taka það alveg sérstaklega fram að með þessu frv. er í engu tekin afstaða til eignarréttar á landi, né afnotaréttar og það hefur ekki í för með sér neinar breytingar í þeim efnum. Þetta er nauðsynlegt að leggja alveg sérstaka áherslu á vegna þess að ég hygg að sú andstaða sem sums staðar hefur komið fram við þetta frv. byggist að verulegu leyti á misskilningi, eins og eru raunar fleiri dæmi um og nefni ég sérstaklega frv. til laga um vernd, friðun og veiðar villtra dýra sem hér olli töluverðu fjaðrafoki á sínum tíma. Ég hef síðan átti fundi m.a. með skotveiðimönnum þar sem kemur í ljós að menn eru bara ágætlega sáttir við málið þegar þeir hafa kynnt sér það og skoðað og gaumgæft þau ákvæði sem helst voru umræðuefni áður. Ég hygg raunar að hið sama muni verða upp á teningnum með þetta mál þegar menn hafa gefið sér tíma til að skoða það og þegar hugsanlegum hugaræsingi sumra vegna misskilnings þá linnir.
Núna á síðustu árum hafa ferðir manna um hálendi Íslands aukist mjög verulega. Landsmenn eiga flota farartækja sem farið geta um fjöll og firnindi vetur, sumar, vor og haust. Hálendi Íslands er nú innan seilingar allan ársins hring. Það er mikil breyting frá því sem var fyrir fáeinum áratugum þegar gangnamenn voru kannski þeir einu sem fóru um Miðhálendið að einhverju marki. Þangað var farið til leita fram á haust. Allt bendir til þess að sókn ferðafólks inn á Miðhálendi Íslands, sem hér er ekkert verið að amast við, síður en svo, muni halda áfram að aukast á komandi árum. En við þessu þarf hins vegar að bregðast með ýmsum hætti og það gerist auðvitað með ýmsu móti en ég held að eitt fyrsta skrefið verði að vera að sjá til þess að það gildi samræmdar reglur á þessu verðmæta og mikilvæga landsvæði um skipulags- og byggingarmál.
Það má skipta notkun hálendisins í grófum dráttum í þrjá flokka. Í fyrsta lagi er þar sumarbeit fyrir búfé, fyrst og fremst sauðfé, að einhverju leyti hross. Þar er hins vegar tímabært að gera á breytingar enda þótt þetta frv. fjalli ekki um það því auðvitað eru stór svæði á hálendinu og hálendisjöðrunum þar sem öll beit er ofbeit. Í öðru lagi er sú orkuvinnsla og þær framkvæmdir sem henni fylgja með uppistöðulónum, byggingum og raflínulögnum. Í þriðja lagi nefni ég svo ferðamennsku og útivist, en ferðaþjónustu fylgja byggingar, fjallaskálar, einkabústaðir og jafnvel hesthús. Þessu fylgir mengun af völdum sorps og frárennslis. Enn má nefna akstur utan vega og traðk manna og hrossa. Nefna má framkvæmdir sem fylgja líka veiði í ám og vötnum.
Hálendi landsins okkar er víðáttumikið, um 60% af flatarmáli landsins er ofan við 400 m hæð og tæplega helmingur af því í meira en 500 m hæð. Hálendið er að mestu ógróið, mótað af eldi, jöklum og vatni, öldótt háslétta en upp af henni rísa einstök fjöll og jökulbreiður. Við fyrstu sýn virðist þetta svæði vera gróðurvana eyðimörk, grá urð og grjót, svartir sandar, en annað kemur í ljós þegar nánar er athugað. Svipmót hálendisins er auðvitað frábrugðið hinni manngerðu náttúru sem Evrópubúar þekkja kannski best og er þess vegna eftirsótt í vaxandi mæli, ekki síst af erlendu fólki og innlendu raunar líka, til ferðalaga. Við erum svo lánsamir Íslendingar að vera í hópi þeirra fáu þjóða sem enn eiga stór landsvæði, næstum ósnortin, gagnstætt því sem er í þéttbýlum löndum þar sem slík svæði eru raunar ekki lengur til og þau stóru svæði sem annars staðar eru og ekki bera sýnileg merki umsvifa mannsins eru svæði sem eru óbyggileg, lítt aðgengileg, eins og hjarnbreiður Suðurskautslandsins, Grænlands og eyðimerkur Afríku, Ástralíu og Arabíu. Íslensku öræfin hafa upp á margt að bjóða, tiltölulega ósnortna náttúru, fjölbreytni í landslagi og það að auki að vera tiltölulega aðgengileg ferðafólki með þeirri samgöngutækni sem nú stendur til boða.
Nú er svo komið að það verður ekki lengur undan því vikist að koma skipulags- og byggingarmálum á Miðhálendinu undir einhvers konar heildarstjórn, móta þarf stefnu í skipulagsmálum, þannig að samræmis og samkvæmni sé gætt. Það verður ekki séð að neitt formlegt eftirlit sé með umsvifum og framkvæmdum á hálendinu eins og nú er. Þar hafa í tugatali, svo varlega sé til orða tekið, risið byggingar af ýmsu tagi, oft, og oftast, án nokkurra formlegra heimilda að ég hygg og það er varla ofmælt þó sagt sé að í byggingar- og skipulagsmálum á Miðhálendinu hafi ríkt stjórnleysi.
Eins og hv. þm. er afar vel kunnugt er stjórnsýsla utan byggða nokkuð á reiki hér á landi og framkvæmd byggingar- og skipulagsmálanna hefur verið æði tilviljanakennd utan byggðarinnar, að ekki sé meira sagt. Þetta ástand er óviðunandi og getur leitt til margháttaðra náttúruspjalla á hinu viðkvæma hálendi og raunar haft í för með sér eyðileggingu sem aldrei er hægt að bæta. Auk þess hlýtur þetta að leiða til óviðunandi réttaróvissu þegar framkvæmdir eru undirbúnar, t.d. lagning vega, línulagning vegna orkuframkvæmda og önnur mannvirkjagerð. Það hefur verið leitað ýmissa leiða til að koma skipan á þessi mál og skapa lögformlegan grundvöll í þessum efnum. Hér er rétt að nefna að Landsvirkjun hefur um árabil borið allar framkvæmdir á sínum vegum á hálendinu undir Náttúruverndarráð og nú síðustu ár hefur Landsvirkjun kynnt skipulagsstjórn ríkisins fyrirhugaðar framkvæmdir. Á næstu fjórum árum ráðgerir Landsvirkjun að leggja 400--500 km háspennulínu um hálendið m.a. frá fyrirhugaðri Fljótsdalsvirkjun að Rangárvöllum við Akureyri og þaðan suður um að Sigöldu. Þar sem línan fer um svæði innan staðarmarka sveitarfélaga fer um málsmeðferð samkvæmt skipulagslögum. Hins vegar er óljóst hvernig skuli haga málsmeðferð utan sveitarfélaga og þar með hversu langt inn á hálendið lögsaga sveitarfélaganna í rauninni nær.
Eins og ég vék að hér áðan, virðulegi forseti, hefur umferð ferðamanna um hálendið aukist mjög verulega. Fjallaskálar ferðafélaga, björgunarsveita og raunar ýmissa einstaklinga eða hópa þeirra hafa risið á víð og dreif. Á Hveravöllum, í Kerlingarfjöllum, í Nýjadal og víðar hefur verið unnið að því að bæta hreinlætisaðstöðu og fjölga skálum sem ástæða hefði verið til að fjalla um samkvæmt skipulags- og byggingarlögum. Í sumum tilvikum hafa byggingarnefndir þeirra sveitarfélaga sem næst eru fjallað um byggingarleyfisumsóknir, en Skipulag ríkisins hefur hvergi komið þarna nærri þannig að á þessu hefur í rauninni verið mesta handahóf.
Allar byggingarframkvæmdir á Miðhálendinu, hvort sem þær eru meiri eða minni háttar, breyta umhverfinu. Þess vegna er auðvitað nauðsynlegt og óhjákvæmilegt að um þær sé fjallað eins og framkvæmdir innan marka sveitarfélaga. Þótt hugsanlega megi flytja fjallaskála milli staða, þá verður háspennulína ekki auðveldlega flutt og það sama gildir auðvitað um vegi sem hafa verið lagðir.
Það er einfaldlega komið að því, og við getum ekki lengur undan því vikist, að gera heillega skipulagsáætlun fyrir hálendi Íslands sem tekur til allra þátta núverandi landnotkunar og þeirrar landnotkunar sem við nú getum séð fyrir en slíkt skipulag þarf auðvitað að endurskoða með ákveðnu millibili.
Þátt ferðamála þarf að athuga sérstaklega í tengslum við uppbyggingu ferðaþjónustu og meta hvernig best fari saman hófleg nýting og náttúruvernd. Í þessu sambandi get ég lýst þeirri skoðun að mér finnst að stefnan ætti að vera sú að mannvirki vegna ferðaþjónustu ættu sem mest að vera í jöðrum hálendisins. Þá má í þessu sambandi nefna skipulag löggæslu- og björgunarstarfa og ýmislegt annað en umræða um það tengist raunar ekki þessu frv. og þessu máli þó skylt sé þar raunar skeggið hökunni.
Fyrsta spurningin sem vaknar þegar um þessi mál er fjallað er auðvitað sú hvernig afmarka skuli Miðhálendið. Gunnar F. Guðmundsson sagnfræðingur samdi greinargerð fyrir umhvrn. á sínum tíma, raunar fyrir mína komu á þann stað, og þessi greinargerð er fskj. með frv. Í þessari greinargerð er greint frá stöðu hálendisins frá stjórnsýslusjónarmiði og ég vek sérstaka athygli hv. þm. á þeirri greinargerð og hvet þá til að kynna sér hana.
Í frv. er lagt til í samræmi við það sem áður hefur komið fram að stofnað verði sérstakt stjórnsýsluumdæmi á Miðhálendinu að því er tekur til skipulags- og byggingarmála. Í skýrslu sem samin var af nefnd er þáv. umhvrh. hafði skipað og lögð var fyrir Alþingi fyrir rúmu ári koma fram rök fyrir þessari skipan. Þessi skýrsla forvera míns í þessu starfi var send öllum sveitarstjórnum á Íslandi ásamt bréfi 24. mars 1991. Umhvrn. hafa engar athugasemdir borist frá sveitarfélögum við efni skýrslunnar og uppdrættinum sem henni fylgdi en auðvitað ber ekki að túlka það sem neins konar samþykki. Það hvarflar ekki að mér. En einhverra hluta vegna hafa menn ekki séð ástæðu til að gera athugasemdir við þessar hugmyndir og hefði nú verið gott að fá þær á því stigi. Uppdrátturinn hefur nú verið endurskoðaður og einfaldaður og er birtur sem fskj. IV með frv. Og eins og í frv. segir, og ég hef þegar áréttað og undirstrikað, eru þessi mörk aðeins hugmynd eins og gert er raunar ráð fyrir í 2. gr. og 6. gr. frv. og ákvæði til bráðabirgða. Í þessari umræðu verður það auðvitað ekki nógsamlega áréttað og undirstrikað að ekki er gert ráð fyrir því að þessi afmörkun raski með nokkrum hætti eignarrétti og afnotarétti eins og hann nú er á Miðhálendinu.
Það er talið eðlilegt að sér stjórnarnefnd, samvinnunefnd ríkis og sveitarfélaga, fari með stjórn skipulags- og byggingarmála á Miðhálendinu. Til álita kom að fela skipulagsstjórn ríkisins þetta verkefni en að athuguðu máli var horfið frá því, enda verkefni þessarar stjórnarnefndar töluvert frábrugðin verkefnum skipulagsstjórnar og krefjast að ýmsu leyti annars konar sérþekkingar en þar er byggt á.
Samkvæmt 3. gr. frv. skulu tveir nefndarmenn vera skipaðir að tilefningu Sambands ísl. sveitarfélaga og þrír án tilnefningar. Mér er afar vel ljóst að um þetta eru skiptar skoðanir og auðvitað kemur til greina að fara einhverja aðra leið um val nefndarmanna en þá sem þarna er sett upp. Og það er þeim umhvrh. sem þetta mælir ekkert sáluhjálparatriði í þessu efni að skipa þrjá nefndarmenn af þessum fimm. Til þess að koma þessari nefnd á laggirnar má auðvitað fara ýmsar aðrar leiðir og það finnst mér allt vera opið til skoðunar.
Það þykir eðlilegt að Skipulag ríkisins veiti þessari stjórnarnefnd hvers konar aðstoð í starfi. Í 4. gr. frv. er í meginatriðum greint frá því hvert sé hlutverk nefndarinnar en ráðherra setur henni starfsreglur.
Það er gert ráð fyrir því í 7.--17. gr. að málsmeðferð samkvæmt frv. verði í samræmi við meginreglur núgildandi skipulagslaga og byggingarlaga frá 1978 með áorðnum breytingum og reglugerðum samkvæmt þeim.
Í V. kafla er mælt fyrir um hvernig haga megi eftirliti með því að farið sé að lögum um þær framkvæmdir á Miðhálendinu sem lögunum er ætlað að taka til. Það fyrirkomulag sem nú gildir um slíkt eftirlit getur ekki átt við á Miðhálendinu nema að vissu marki. Því er gerð tillaga um að það megi vera með öðrum hætti eins og nánar er þar greint.
Sú varð niðurstaða nefndarmanna eftir mjög miklar umræður að gerð er tillaga í 19. gr. að fjórum sýslumönnum verði falin löggæsla á Miðhálendinu eins og þar er nánar lýst. Valið byggist á því að telja verður að þessir fjórir, þ.e. sýslumennirnir á Selfossi, í Borgarnesi, á Akureyri og á Eskifirði, hafi hver í sínum landshluta mestan mannafla til að sinna þessum málum.
Í VI. kafla laganna er fjallað um greiðslu kostnaðar, en þar kemur fram að sá sem sækir um framkvæmdaleyfi á Miðhálendinu skuli greiða sérstakt umsýslugjald sem ætlað er að standa undir kostnaði við meðferð stjórnarnefndar á umsókn hans. Þar er einnig fjallað um leyfisgjald sem miða má við umfang framkvæmdarinnar. Einnig er í þessum kafla heimild til að láta fram fara sérstaka könnun umhverfisáhrifa --- eins og nú þykir sjálfsagt með meiri háttar framkvæmdir, sérstaklega á svæðum eins og hér um ræðir --- er kunna að leiða af framkvæmdum.
Þá er í VII. kafla ákvæði um viðurlög við brotum og er nánar greint frá nýmælum um þau í skýringum við einstakar greinar.
Um þann kostnað sem það hefur í för með sér ef þetta frv. verður að lögum, þá vísa ég til fskj. frá fjárlagaskrifstofu fjmrn. en sá kostnaður er raunar hverfandi, 15--20
millj. er deilist á þrjú ár og er þá vegna gerðar skipulags fyrir Miðhálendið.
Virðulegi forseti. Að lokum þetta: Ég er sannfærður um það að okkur sem nú lifum verður seint fyrirgefið ef við látum það afskiptalítið eða afskiptalaust að hálendinu verði spillt meira en orðið er. Skammsýni, kæruleysi eða gróðabrall mega ekki ráða því hvernig fer um þennan þjóðarauð og þessa þjóðareign. Það hefur því miður reynst svo í áranna rás að sveitarfélögin hafa ekki reynst þess megnug að valda því hlutverki að sinna skipulags- og byggingarmálum á hálendinu enda eru mörk þar óljós og óglögg. Ég nefni t.d. að nú fer í vöxt og hefur gerst að menn byggja hús jafnvel á jöklum og stunda ferðalög um jökla landsins --- sem þekja vissulega stór svæði, enda stærsta jökulbreiða í Evrópu, ein af gersemum þessa lands --- þar eru engar markalínur eða lögsagnarumdæmi. Þar eru engar markalínur. Þar eru engin sveitarfélagamörk.
Það munu áreiðanlega einhverjir finna að því að með þessu frv. sé stefnt að nokkurri gjaldtöku í 21.--23. gr. sem ég hef nú gert grein fyrir. Um það er því til að svara að ef hér á að spyrna við fótum og ekki láta reka á reiðanum verður að vinna ýmislegt undirbúningsstarf sem kostar peninga og einnig að annast eftirlit á nokkuð víðáttumiklu svæði. Þá er spurningin sú hvort sá sem unnið er fyrir á að greiða kostnaðinn við það starf sem unnið er fyrir hann eða hvort það á að greiða úr almannasjóðum. Ég velkist ekkert í vafa um það hvora leiðina á að fara. Mér þykir eðlilegt að fyrrnefnda leiðin sé farin, þ.e. að sá greiði sem þjónustunnar nýtur, enda er það í fullu samræmi við stefnu núv. ríkisstjórnar að sá sem nýtur þjónustu á borð við þessa eigi að greiða það verð sem sú þjónusta kostar og raunar er slíkur kostnaður eðlilegur hluti framkvæmdakostnaðar.
Ég ætla ekki, virðulegi forseti, í þessari framsögu málsins að hafa um það fleiri orð að sinni en legg til að að lokinni 1. umr. verði frv. vísað til 2. umr. og hv. umhvn.
