Guðmundur Hallvarðsson :
Virðulegi forseti. Hér er vissulega mál sem allrar athygli er vert. Ég tel mér skylt sem þingmanni Reykvíkinga að taka til máls og gera nokkrar athugasemdir við það frv. til hafnalaga sem hér hefur verið lagt fram. Ég get þó ekki byrjað orð mín öðruvísi en koma að því sem síðasti ræðumaður gat um varðandi fjárþörf ýmissa hafna. Ég vil benda á, vegna þess að það vekur sérstaka athygli mína sem þingmanns í fyrsta sinn, að ráðstöfun fjár til hafna fór fram með þeim hætti að með ólíkindum er. Ég er hér t.d. með yfirlýsingu frá þingmönnum sem þá voru þingmenn Reykn., dags. 19. mars 1991. Þó nokkuð margir þeirra sitja ekki á Alþingi í dag. Þeir hafa ráðstafað fjármagni til hafnarframkvæmda næstu þrjú árin. Sitjandi þingmenn hafa ekkert um það að segja. Ég ætla að leyfa mér, hæstv. forseti, að lesa þetta bréf en það hljóðar svo:
,,Samgönguráðuneytið, Hafnarhúsinu, Tryggvagötu, 150 Reykjavík.
Yfirlýsing.
Með vísan til erindis bæjarstjórnar í Hafnarfirði, dags. 13. mars 1991, geta undirritaðir þingmenn Reykjaneskjördæmis fallist á að Hafnarfjarðarhöfn hefji í ár framkvæmdir við fjórða áfanga Suðurbakka, lengingu um 170 metra. Jafnframt getum við fallist á að tekið verði lán út á hluta ríkissjóðs í framkvæmdinni er nemi allt að 40 millj kr. ef nauðsyn krefur. Þingmenn kjördæmisins munu beita sér fyrir því að fjárveiting fáist á fjárlögum næstu þrjú árin til að endurgreiða lánin. Endurgreiðslan gæti þó dreifst á fleiri ár ef fjárveitingar til kjördæmisins verða skertar frá tillögum Hafnamálastofnunar um hafnamálaáætlun 1991--1994.``
Er nokkur hissa þótt ég sé undrandi yfir því að fyrrv. þingmenn Reykn. skuli hafa ráðstafað fjármagni Alþingis með þeim hætti sem ég hef hér lýst? En ekki meira um það að sinni.
Í skipunarbréfi frá samgrh. 28. ágúst 1991 stendur að nefndin skuli ,,taka til endurskoðunar þá kostnaðarskiptingu sem nú er í gildi milli ríkis og sveitarfélaga varðandi hafnarframkvæmdir. Jafnframt skal nefndin gera athugun og tillögu með hvaða hætti unnt sé að treysta rekstrargrundvöll hafna, auka framkvæmdafé og stuðla að sameiningu hafna.`` Einnig skyldi nefndin gera tillögur um aðrar þær breytingar sem henni þykir efni standa til. Í reynd hefur starf nefndarinnar leitt af sér frv. til hafnalaga þar sem tekið er á ýmsum öðrum málum en að ráða rekstri og stjórnun hafna.
Sveitarfélög eru samkvæmt hafnalögum eigendur hafna og frumkvæðið um hafnargerðir og ábyrgð á framkvæmdum er hjá þeim. Þrátt fyrir þetta fjalla lögin að miklu leyti um eftirlitskerfi stjórnvalda í þessum málaflokki. Það stafar af því að höfnum hefur ekki verið gert fjárhagslega kleift af eigin rammleik að annast rekstur og fjárfestingar með tekjum frá notendum. Ráðherra ákveður höfnum gjaldskrá sem skv. 13. gr. skal við það miðuð að tekjur hafnarsjóða standi almennt undir rekstri og hæfilegu fjármagni til nýbyggingar.
Flestar íslenskar hafnir eru fiskiskipahafnir og ljóst er að stjórnvöld hafa ekki treyst sér til að framfylgja ákvæðum 13. gr. fyrir þær með því að láta notendur þeirra greiða fyrir afnot mannvirkja. Þess vegna hefur þurft millifærslukerfi skv. 26. gr. til að standa straum af kostnaði. Hefur slíkt kerfi leitt til óhagkvæmrar og ómarkvissrar uppbyggingar. Við endurskoðun er ætlunin að viðhalda því samanber að tillögu um viðhalda skattlagningu í formi sérstaks vörugjalds og athugasemdir um að ríkisframlag verði svipað eftir sem áður. Þegar ekki eru gerðar kröfur til notenda um að greiða fyrir þann kostnað sem hlýst af afnotum hafnarmannvirkja er mismunur greiddur úr ríkiskassa og leiðir það í mörgum tilfellum til óraunhæfra framkvæmda og kallar á þá miklu ríkisforsjá sem fram kemur í núverandi lögum og ætlunin er að viðhalda.
Í frv. er sett fram tillaga um viðbót í 29. gr. um að við áætlanagerð og forgangsröðun framkvæmda skuli leggja til grundvallar mat á þörf fyrir framkvæmdir í einstökum höfnum, landshlutum og landinu í heild. Þá er í 8. gr. gert ráð fyrir að stofna megi hafnasamlög þar sem landfræðileg skilyrði eru fyrir hendi. Bæði þessi ákvæði geta verið til bóta ef rétt er á haldið. Spurning er hins vegar hvort ekki eigi að skoða þessi mál ásamt rekstrargrundvelli hafna og þátttöku ríkissjóðs í hafnarframkvæmdum í tengslum við þá vinnu sem nú er unnin á vegum ríkisstjórnarinnar og Sambands ísl. sveitarfélaga um samskipti ríkis og sveitarfélaga. Þar er annars vegar um að ræða vinnu að sameiningu sveitarfélaga sem gæti tengst hafnasamlögum og vinnu nefndar að skoðun á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Í skoðun á verkaskiptingu eru hafnamál einn málaflokka og umræður þar snúast m.a. um að breyta tekjustofnum sveitarfélaga sem mundu væntanlega leiða til styrkari fjárhagsstöðu hafna og minni þarfar fyrir ríkisstyrk og þá um leið minni ríkisforsjár. Um athugasemdir við hugmyndir um að lögleiða til frambúðar sérstakt vörugjald og hlutafélagshafnir má segja að með breytingum á 2. gr. í þá veru að skipt sé um tvo fulltrúa við ráðherraskipti er verið að gera hafnaráð pólitískara. Í athugasemdum segir að þetta sé í samræmi við þær skoðanir sem hafa verið að ryðja sér til rúms. Í upphafi 3. gr. má ráða að hafnaráði sé hugað aukið verksvið í stjórn Hafnamálastofnunar þó að það sé ekki skýrt í athugasemdum. Í ljósi þess að hafnaráði er einnig ætlað aukið hlutverk í stjórn Hafnabótasjóðs virðist skapaður vísir að lítilli byggðastofnun í hafnamálum.
Felld er niður núv. 5. gr. þar sem segir að núverandi Hafnamálastofnun skuli hafa umráð yfir vélum og tækjum sem nauðsynleg eru til að annast þau verkefni sem henni eru falin og hafa í þjónustu sinni sérþjálfað starfslið. Sérstaklega skal stofnunin búin fullnægjandi rannsóknabúnaði og tækjum til dýpkunarframkvæmda. Í athugasemdum stendur að þessi niðurfelling sé í samræmi við breytt starfssvið og tilgang Hafnamálastofnunar. Ekki er frekar fjallað um í hverju þessar breytingar á starfssviði og tilgangi Hafnamálastofnunar eru fólgnar. Það kemur t.d. ekki fram í 22. gr. því að þar stendur óbreytt að hafnarframkvæmdir, er njóti ríkisstyrks, skuli unnar undir tæknilegu og fjárhagslegu eftirliti Hafnamálastofnunar ríkisins og fari hafnarstjórn þess á leit þá annist Hafnamálastofnun auk frumrannsókna framkvæmdir eftir því sem við verður komið í skipulagningu hafnarsvæða, hönnun einstakra mannvirkja og gerð kostnaðaráætlana. Þetta virðist þýða að þrátt fyrir niðurfellingu núverandi 5. gr. verður ekki séð að breytt starfssvið og tilgangur feli t.d. í sér að stofnunin hætti verktaka- og ráðgjafarstarfsemi í samkeppni við almennan markað. Af 29. gr. má ráða að Hafnamálastofnun sé ætlað víðtækara verkefni í að meta þörf fyrir framkvæmdir í einstökum höfnum, landshlutum og landinu í heild.
Hafnir sem reka skal sem hlutafélög hljóta að falla undir lög um slík félög. Við slíka breytingu hljóta að vakna spurningar:
1. Hvernig verður farið með skattalegan ríkisstyrk til slíkra hafna? Hlutafélagshafnir hljóta að greiða skatta bæði til ríkis og sveitarfélaga. Hvernig fer þetta saman við undanþágu á greiðslu skatta til sveitarsjóða skv. 14. gr.?
2. Hvernig samræmist ríkisstyrkur til hlutafélagshafna lögum um samkeppni? Er t.d. hægt að setja þau takmarkandi ákvæði á hlutafélög, eins og segir í 14. gr., að tækjum og eignum megi einungis verja í þágu hafnar?
3. Getur ráðherra ákveðið gjaldskrá fyrir hlutafélög í eigu ríkis, sveitarfélaga eða annarra, sbr. 13. gr.?
4. Almennt er spurning hvort allt eftirlitskerfi Hafnamálastofnunar geti átt við um hlutafélög.
Í frv. er miðað við að ráðherra geti með reglugerð ákveðið að höfðu samráði við eigendur viðkomandi hafna að mynduð verði hafnasamlög um rekstur þeirra þar sem landfræðileg skilyrði eru fyrir hendi. Í athugasemdum er lögð fram hugmynd um slík samlög. Skoða þarf slíkar hugmundir mjög vandlega. Ef æskilegt er talið að mynda hafnasamlag á höfuðborgarsvæðinu er nauðsynlegt að sveitarfélög svæðisins, með hafnaraðstöðu frá Straumi að Kjalarnesi, ættu aðild að athugun á hagkvæmni slíks samlags. Frumkvæði að hafnasamlögum ætti að koma frá höfnum en ekki frá ráðherra.
Í 9. gr. frv. er gerð sú tillaga um breytingar að í stað eigenda hafnar skuli hafnarstjórn ráða hafnarstjóra og í athugasemdum stendur að um smávægilegar orðalagsbreytingar sé að ræða. Óþarft virðist að með lögum sé höfð sú forsjá með eigendum hafna að þeir ráði ekki hvern þeir ráða sem hafnarstjóra.
Í 11. gr. hefur vigtargjald af sjávarafla flokkast með skipagjöldum. Samkvæmt innlendri og alþjóðlegri venju miðast skipagjöld við stærð skipa. Vigtargjöld eru þjónustugjöld enda talin upp með þeim í 11. gr.
Í 12. gr. er lagt til að lögfesta til frambúðar skattlagningu samkvæmt sérstökum aðgerðum í ríkisfjármálum 1992 og nýta þannig tekjustofna hafnarsjóða sem skattstofn. Þessari skattheimtu eða jöfnunargjaldi var m.a. mótmælt á ársfundi Hafnasambands sveitarfélaga 1990 og af stjórn þess í desember 1991. Þar er m.a. bent á að gjaldið skattleggur sjóflutninga sérstaklega og veikir þar með samkeppnisaðstöðu þeirra.
Í umræðu um rekstrarstöðu hafna undanfarin ár hefur margoft komið fram að vöruhafnir standi tiltölulega vel en fiskihafnir illa. Ástæða þess er að stjórnvöld samþykkja að gjaldtaka í vöruhöfnum taki mið af kostnaði en ekki í fiskihöfnum eða t.d. þar sem skipaviðgerðir eru stundaðar. Vikist hefur verið undan að láta notendur fiskihafna greiða rýmilegt gjald fyrir notkun þeirra og óskum hafna um hækkun aflagjalds hefur verið hafnað.
Í skipunarbréfi ráðherra til þeirrar nefndar sem leggur fram frv. er áhersla lögð á að treysta rekstrargrundvöll hafna. Millifærsluleið sú, sem hér er valin í stað beinnar gjaldtöku af notendum hafna, virðist ekki treysta í raun rekstrargrundvöll, þvert á móti gerir hún hafnir háðar skattlagningu og millifærslu.
Í almennum athugasemdum í frv. eru tillögur um hafnasamlög og kostnaðarþátttöku ríkissjóðs réttilega taldar aðalatriði frv. auk tillögu um hlutafélagshafnir og aukavörugjöld. Í 29. gr. er tekið upp mikilvægt nýmæli þar sem stendur: ,,Við áætlanagerðina og forgangsröðun framkvæmda skal leggja til grundvallar mat á þörf fyrir framkvæmdir í einstökum höfnum, landshlutum og landinu í heild.``
Þá er í 27. gr. ákvæði um að ráðherra sé heimilt að ákveða að framkvæmdir í höfnum sem mynda hafnasamlög njóti tímabundins hafnaframlags skv. 26. gr. Ákvæði um kostnaðarþátttöku ríkissjóðs er mjög mikilvægt verkfæri til að koma á hagræðingu í nýtingu hafna, endurbótum í flutningakerfi o.s.frv. Vegna ofangreindrar áherslu á áætlanagerð og forgangsröðun verkefna í 29. gr. kemur það á óvart að í 26. gr skuli ákvæði um kostnaðarþátttöku ríkissjóðs ekki taka mið af þeim sjónarmiðum heldur miðast áfram við einstaka byggingarhluta hafna. Erfitt er að sjá að ef ríkisvaldið ætlar að ná fram markmiðum um hagræðingu og nýtingu hafna og framkvæmda að það verði best gert með skiptingu framlags þess eftir þessum leiðum. Á vegum Hafnasambands sveitarfélaga hefur oft verið bent á þörf þess að flokka hafnir eftir verkefnum, bæði flutningakeðjunni og eftir atvinnuþáttum. Dæmi um slíka flokkun eru fiskihafnir, flutningahafnir, iðnaðarhafnir, skipaviðgerðir, smábátahafnir. Ef tekið væri mið af 29. gr. og metin framkvæmdaþörf í hverri höfn í hverjum landshluta á landinu öllu eftir þessari verkefna- og atvinnuvegaflokkun er þess að vænta að öðruvísi áherslur kæmu fram um ríkisframlag en ef flokkunin eftir byggingarhlutum eins og 26. gr. gerir ráð fyrir.
Í tillögum 26. gr. er gert ráð fyrir að hækka framlag til hafnargarða og upptökumannvirkja fyrir skip. Í athugasemdum kemur fram að ríkissjóður taki svipaðan þátt í hafnargerð og verið hefur. Af þessu virðist mega draga þá ályktun að aukið fjármagn renni til þessara málaflokka. Aukið framlag til hafnargarða gæti þrýst á framkvæmdir í nýjum höfnum þótt draga megi í efa að fleiri hafna sé þörf enda stefnt að fækkun eininga í hafnasamböndum. Dæmi um það hversu óheppilegt er að nota byggingarhluta hafna eru upptökumannvirki fyrir skip. Um það liggur fyrir nýleg þarfagreining, bæði fyrir landshluta og landið í heild. Þá er átt við svonefnda Appeldore-skýrslu en niðurstaða hennar er að hvorki í landshlutum né á landinu í heild sé þörf á nýjum upptökumannvirkjum heldur beri að styrkja skipasmíðar og skipaviðgerðir í landinu á annan hátt með því að endurskoða og hagræða í núverandi stöðvum. Hvers vegna er þá gengið hér þvert á þessa niðurstöðu og lagt til að auka framlag ríkisins til nýrra upptökumannvirkja?
Spurningin um uppbyggingu skipaviðgerða er e.t.v. spurning um iðnþróun frekar en hafnargerð. Ef sú leið er valin að ríkið leggi fram fé til skipaviðgerða gegnum framkvæmdastyrki til hafna, vaknar einnig spurning um hvort þar eigi þá við skerðingarákvæði um ríkisframlag skv. 27. gr. en í 2. mgr. 27. gr. stendur að við mat á greiðsluþátttöku ríkissjóðs í einstökum verkefnum skuli taka tillit til fjárhagslegrar getu hafnarsjóðs til að standa undir nauðsynlegum hafnarframkvæmdum. Hér er um það að ræða að ákvæði um ríkisframlög til fjárhagslega vel stæðra hafna skuli skert. Nú getur höfn haft góðar tekjur af vöruflutningum og sjávarútvegi en í höfninni er skipaviðgerðarstöð sem þarfnast uppbyggingar. Skipaviðgerðir skapa höfnum litlar tekjur. Vegna skerðingarákvæða fær höfn lítið eða ekkert framlag til skipaviðgerða en hugsanlegt framlag til upptökumannvirkis færi til fátækari hafna þótt hagkvæmara geti verið fyrir þjóðarhag og þróun atvinnugreinarinnar að styrkja þær stöðvar sem fyrir eru eins og niðurstaða úttektar iðnrn. sýnir.
Viðamestu upptökumannvirki á landinu eru nú á Akureyri og í Reykjavík sem báðar búa við skert ríkisframlag til hafnarframkvæmda og Reykjavíkurhöfn ekkert. Styrkur til upptöku á stórum skipum annars staðar mundi leiða til verulegra þrenginga og rýrari framleiðni í greininni umfram það sem nú er. Niðurstaða þessarar hugleiðingar er að ef ríkisvaldið ætlar að vinna þarfa greiningu og áætlunargerð skv. 29. gr. er líklegt að önnur flokkun í byggingarhluta skv. 26. gr. gæti verið markvissari sem verkfæri við ákvörðun ríkisframlags og ákvæði um skerðingu skv. 27. gr. gæti leitt til óhagkvæmrar þróunar fyrir atvinnugreinar eða landshluta. Flokkun eftir byggingarhlutum skv. 26. gr. leiðir til þess að hafnir fá tímabundið fé til einstakra framkvæmda en ekki endilega til aukinnar framleiðni eða hagsældar í landshlutum og landinu í heild eins og hlýtur að vera markmið 29. gr.
Virðulegi forseti. Ég er að ljúka máli mínu en að endingu þetta. Ég verð að lýsa undrun minni á því að í frv. til laga um hafnalög skuli vera sérstakt ákvæði hvar getið er um það að jafnframt starfi hafnamálastjóra skuli hann gegna starfi vitamálastjóra. Ég verð að segja það að líklega er þetta nokkuð fátítt þó að ég hafi kannski ekki mikla þekkingu á lagasetningum, en þá þykir mér það furðu sæta að það skuli í einum lögunum vera getið um að jafnhliða skuli þessi maður gegna starfi sem er á allt öðru sviði en hafnamál þó nokkuð tengt sé.