Flm. (Karl Steinar Guðnason)
:
Virðulegi forseti. Að frv. þessu, frv. til laga um greiðslur úr ríkissjóði o.fl., standa þeir alþingismenn sem sæti eiga í fjárln., þ.e. þingmennirnir Pálmi Jónsson, Guðmundur Bjarnason, Margrét Frímannsdóttir, Jóna Valgerður Kristjánsdóttir, Einar K. Guðfinnsson, Jón Kristjánsson, Sturla Böðvarsson, Hermann Níelsson, sem var varamaður Gunnlaugs Stefánssonar þegar frv. var lagt fram, Guðrún Helgadóttir og Árni Johnsen, auk mín.
Í meginatriðum byggir frv. á frv. um sama efni sem fjárveitinganefndarmenn stóðu að og fluttu á síðustu tveimur þingum, en í hvorugt skiptið varð málið útrætt. Nokkrar breytingar hafa verið gerðar á frv. frá síðustu gerð þess. Breytingar þessar eru ekki stórvægilegar. Segja má að í stórum dráttum felist þær fremur í breyttri framsetningu og orðalagi en efnisbreytingum. Hér á eftir mun ég víkja nokkrum orðum að efni frv. almennt og einstökum greinum þess, en fyrst vil ég gera stutta grein fyrir tilurð þess í þeirri mynd sem það er nú og ástæðum sem að baki því liggja.
Frv. þetta á, eins og þingheimi er kunnugt, rætur að rekja til tillagna er undirnefnd fjárveitinganefndar gerði síðla árs 1989. Tillögur nefndarinnar voru á þá lund að brýnt væri að setja skýrar reglur um greiðslur úr ríkissjóði og þá einkum þau skilyrði sem yrðu að vera fyrir hendi til þess að inna mætti greiðslur af hendi. Á grundvelli þessara tillagna var útbúið frv. um greiðslur úr ríkissjóði sem nefndin öll stóð að og var það lagt fram og mælt fyrir því á 112. löggjafarþingi 1989--1990. Málið varð ekki útrætt á því þingi.
Í fyrra var málið lagt fram á ný en þá fór á sömu leið, ekki náðist að afgreiða það enda tíminn sem til þess gafst mjög knappur vegna komandi þingkosninga.
Frv. hefur enn á ný verið yfirfarið og endursamið af nefndinni með aðstoð og í náinni samvinnu við fjmrn. og Ríkisendurskoðun. Ágæt samstaða hefur náðst um málið með nefndinni og fjmrh. og lít ég a.m.k. svo á að hann styðji flutning þess nú.
Frumskilyrði fyrir greiðslum úr ríkissjóði er skilmerkilega orðað í sjálfri stjórnarskránni en samkvæmt 41. gr. hennar má ekkert gjald greiða af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum. Það er hins vegar kunnara en frá þurfi að segja að um árabil var framkvæmd ekki í neinu samræmi við þetta stjórnarskrárákvæði. Hinar svokölluðu aukafjárveitingar fjmrh. tíðkuðust mjög á árum áður. Segja má að aukafjárveitingavald þetta hafi fjmrh. öðlast með vitund og jafnvel vilja löggjafarvaldsins. Það kann að vera mjög hentugt að hafa heimildir af þessu tagi til þess að leysa úr brýnum vandamálum sem upp koma í rekstri ríkisins og stofnana þess og ekki er hægt að sjá fyrir við fjárlagaafgreiðslu. Einkum gat svigrúm af þessu tagi verið réttlætanlegt þegar ör verðþróun eða óðaverðbólga hafði í för með sér að fjárlagagerð varð mjög ónákvæm. Hins vegar bauð þetta kerfi upp á það að ýta mátti erfiðum, viðkvæmum og óþægilegum málum út af borðum þingmanna við fjárlagaafgreiðsluna til úrlausnar hjá fjmrh. í formi aukafjárveitinga. Með því móti mátti sneiða hjá erfiðri eða óþægilegri umræðu um ýmis fjárhagsleg vandamál.
Þegar litið er á þróun ríkisfjármálanna á síðasta áratug má sjá að hallinn á ríkissjóði var á þessu tímabili tugum milljarða króna hærri en fjárlög gerðu ráð fyrir. Þannig var hallinn á árunum 1984--1991 þrefalt hærri en gert hafði verið ráð fyrir í fjárlögum. Hér er um ótrúlega miklar vanáætlanir að ræða sem hljóta að vekja upp ýmsar spurningar um fjárlagagerðina og framkvæmd fjárlaganna. Þá vekur ekki síður eftirtekt að svo virðist vera að fjárlög lifi sjálfstæðu lífi og taki ekki mið af raunverulegum umsvifum ríkisins. Þannig hafa frá árinu 1984--1991 verið að meðaltali um 8 milljarða kr. frávik milli fjárlaga og raunverulegrar niðurstöðu útgjalda hjá A-hluta ríkissjóðs á föstu verðlagi en frávik á tekjur hafa aftur á móti á sama tímabili orðið helmingi minni en frávik gjalda. Þessi mikli munur verður ekki skýrður nema með tvennum hætti. Annars vegar að ekki hafi verið tekið tillit til upplýsinga um óhjákvæmileg útgjöld sem gera verður ráð fyrir að hafi legið fyrir við fjárlagagerð hverju sinni. Þetta hefur síðan verið leiðrétt seint og um síðir við afgreiðslu fjáraukalaga og ríkisreiknings með vísan til þess eins að um vanáætlun hafi verið að ræða. Hins vegar skýrist munurinn á ákvörðunum framkvæmdarvaldsins um verkefni eða rekstrarumfang til viðbótar því sem Alþingi hefur ákveðið með fjárlögum hverju sinni. Mýmörg dæmi eru til um það frá liðnum áratug að ríkisstjórnir hafa stofnað til útgjalda upp á tugi eða jafnvel hundruð milljóna án þess að fjárveitingavaldið hafi nokkru sinni fengið að tjá sína afstöðu til þeirra. Reyndar má einnig finna nokkur dapurleg dæmi um að framkvæmdarvaldið hafi heimilað útgjöld vegna verkefna sem Alþingi hafði áður hafnað að styðja með fjárframlögum.
Þrátt fyrir það sem hér að framan segir er rétt að geta þess að nú allra síðustu árin hefur mjög dregið úr aukafjárveitingum eða öllu heldur heimildarlausum greiðslum úr ríkissjóði. Kemur þar einkum til breytt afstaða þings og þjóðar til þessara mála og tíðari afgreiðslur fjáraukalaga. Frumkvæði síðustu ríkisstjórnar í þessum efnum ber vissulega að geta sérstaklega og virða.
Þó þessi ánægjulega þróun hafi átt sér stað er ekki þar með sagt að frv. það sem hér er til umræðu sé af þeim sökum óþarft. Því er í sjálfu sér ekki aðeins stefnt til höfuðs aukafjárveitingum einum sér, frv. er almennt ætlað að marka þær meginreglur sem fara verður eftir við að skuldbinda ríkissjóð fjárhagslega, svo og að undirstrika þau skilyrði sem fyrir hendi þurfa að vera til þess að greiðslur úr ríkissjóði geti átt sér stað. Frv. er með öðrum orðum ætlað að setja framkvæmdarvaldinu markvissari reglur um ráðstöfun opinbers fjár en áður hefur tíðkast, auk þess sem því er ætlað að skerpa skilin á milli fjárveitingavaldsins og framkvæmdarvaldsins.
Einn megintilgangurinn að baki frv. er að girða fyrir greiðslur úr ríkissjóði sem ekki eiga sér stoð í fjárlögum eða eftir atvikum fjáraukalögum. Þess í stað gerir frv. ráð fyrir að í fjárlögunum sjálfum verði ákveðið með hvaða hætti bregðast skuli við þegar breytingar verða á fjárþörf vegna þess að forsendur fjárlaga standast ekki þegar á reynir. Í samræmi við þetta meginmarkmið er grunnregla 41. gr. stjórnarskrárinnar áréttuð í 1. gr. til áherslu, svo og til þess að eyða öllum vafa um að greiðslur úr ríkissjóði án skýrra heimilda verði ekki réttlættar með skírskotun til venju sem hafi unnið sér svo ríkan sess að hún teljist hafa lagagildi.
Önnur ákvæði frv. fela í sér á sinn hátt annaðhvort nánari skýringu á meginreglunni eða mæla fyrir um frávik frá henni þar sem slíkt þykir nauðsynlegt til þess að tryggja snurðulausa og eðlilega framkvæmd.
Áréttað skal að meginreglan tekur ekki einungis til greiðslna úr ríkissjóði í hefðbundnum skilningi heldur og til hvers konar fjárskuldbindinga ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja sem fela í sér aukið rekstrarumfang frá því sem fjárlög gera ráð fyrir. Þannig er ekki nægjanlegt að almenn lög heimili að skuldbinda ríkissjóð fjárhagslega heldur verður og að afla heimildar í fjárlögum eða fjáraukalögum til greiðslna í samræmi við nefndar skuldbindingar.
Undir ákvæði 1. gr. falla hvers konar viðskiptasamningar stofnana og fyrirtækja ríkisins, hvort sem þær eru í A- eða B-hluta, séu ekki sérstök fyrirmæli um annað.
Í 4. og 5. gr. er engu að síður að finna heimildir til þess að víkja að nokkru frá þessu þar sem slíkt telst nauðsynlegt eðli málsins samkvæmt.
Í 2. gr. er kveðið á um að óheimilt sé að auka launa- og rekstrarútgjöld ríkisins umfram það sem fjárlög mæla fyrir um nema að fenginni heimild í fjáraukalögum. Nú er það ljóst að það hlýtur ætíð að vera ríkisstjórn sem mótar efnahagsstefnuna á hverjum tíma og leggur þar með línur um að kjarasamningar séu innan viðsættanlegra marka hverju sinni. Í þessu ljósi er ekki talið skynsamlegt að takmarka umboð fjmrh. til þess að gera kjarasamninga við opinbera starfsmenn. Slíkir samningar eru jafnan gerðir á ábyrgð fjmrh. og hljóta að sjálfsögðu ætíð að taka mið af þeim efnahagsforsendum sem við blasa á hverjum tíma, svo og öðrum kjarasamningum á hinum almenna vinnumarkaði. Gerð þeirra raskar iðulega launa- og verðlagsforsendur fjárlaga enda fellur samningagerðin ekki nauðsynlega að gerð fjárlaganna í tíma.
Ákvæði sem takmarkar vald fjmrh. til að gera kjarasamninga gætu valdið erfiðleikum. Því er hér gert ráð fyrir óbreyttu umboði hans í þessum efnum, en hins vegar er lögð sú skylda á hann að leita nauðsynlegra fjárheimilda í fjárlögum eða fjáraukalögum til greiðslu í samræmi við gerð kjarasamninga.
Rétt er að geta þess að orðalagi þessarar greinar hefur verið breytt frá því sem það var í fyrri frv. um þetta efni í því skyni að gera það skýrara. Jafnframt eru fyrirmæli fyrri frv., um að kjarasamninga sem mæltu fyrir um frekari útgjöld en fjárlög gerðu ráð fyrir bæri að undirrita með fyrirvara um samþykki Alþingis, ekki að finna í þessu frv.
Í 3. gr. er mælt fyrir um að ríkissjóði, stofnunum ríkisins og fyrirtækjum sé óheimilt að kaupa, selja, skipta eða leigja til langs tíma eignir sem telja má verulegar nema samkvæmt lagaheimild hverju sinni. Til þessa hefur ekki verið að finna neina takmörkun á heimildum til sölu á lausafé sambærilega þeirri sem gildir um fasteignir og finna má í stjórnarskrá. Telja verður sjálfsagt að sömu reglur gildi um lausafé sem verulegt verðgildi hefur og fasteignir í þessum efnum, þ.e. að hvorki kaup þess né sala eigi sér stað nema á grundvelli heimildar Alþingis. Nefna má í þessu sambandi eignarhlut í félögum, skip, flugvélar, listaverk og fleira í þeim dúr, sem getur verið langtum verðmeira en einstakar fasteignir.
Í 2. mgr. greinarinnar er engu að síður að finna frávik frá þessari meginreglu sem ætlað er að koma í veg fyrir að strangar formkröfur letji ríkisstofnanir og ríkisfyrirtæki til þess að koma varanlegum rekstrarfjármunum sem notaðir hafa verið við starfsemina í verð, t.d. við endurnýjun þeirra.
Í 4. og 5. gr. er kveðið á um að bæði stofnanir og fyrirtæki í A- og B-hluta skuli skila sértekjum og arði, sem fer fram úr áætlunum fjárlaga, í ríkissjóð. Fjmrh. getur þó sett reglur þar sem vikið er frá þessu, enda sé tryggt að sértekjunum verði ekki varið til framkvæmda eða ráðstafana sem leiða til aukinna rekstrarútgjalda strax eða síðar sé um A-hluta stofnanir að ræða. Á sama hátt getur hann heimilað B-hluta stofnunum að byggja eigið fé sitt með tekjum sem fara fram úr áætlunum fjárlaga. Ákvæðum þessum er að hluta ætlað að koma í stað 54. gr. laga um ríkisbókhald sem mæla fyrir um að fjmrh. skuli setja reglur um greiðslu rekstrarhagnaðar fyrirtækja og sjóða í B-hlutanum að svo miklu leyti sem slíkt er ekki lögákveðið. Heildstæðar reglur um skil á rekstrarhagnaði ríkisfyrirtækja hafa hins vegar aldrei verið settar.
Rétt er að vekja sérstaka athygli á 2. mgr. 5. gr. sem felur í sér mjög veigamikil frávik frá meginreglu 1. gr. Í þessari málsgrein er mælt fyrir um að fjmrh. geti heimilað ríkisfyrirtækjum að standa að öllu eða verulegu leyti undir kostnaði við starfsemi sína með tekjum af sölu á vörum og þjónustu og að stofna til frekari fjárskuldbindinga en fjárlög gera ráð fyrir, enda sé það gert í þeim tilgangi einum að tryggja rekstrarhagsmuni fyrirtækisins.
Með þessu er þessum fyrirtækjum tryggt nægjanlegt svigrúm til þess að stunda samkeppni við einkaaðila á svipuðum grundvelli. Ákvæði þetta er ekki nýmæli en því er ætlað að koma í stað 2. gr. laga nr. 103/1974, um lántökur ríkissjóðs og ríkisfyrirtækja. Hins vegar gerir það nokkuð strangari kröfur en gerðar hafa verið varðandi þau skilyrði sem fyrir hendi þurfa að vera ef nauðsynlegt þykir að fara fram úr fyrirmælum fjárlaga um fjárskuldbindingar ríkisfyrirtækja. Þó gilda ákvæði 7. gr., sem mælir fyrir um að óheimilt sé að fella niður eða flytja milli verkefna greiðsluheimildir á stofn- og fjárfestingarframlögum og hvers konar styrkjum sem ákveðnar eru í fjárlögum nema að fenginni heimild í fjáraukalögum. Eðlilegt þykir að ákvörðunum fjárveitingavalds í þessum efnum verði ekki breytt nema af því sjálfu.
Loks tel ég rétt að geta sérstaklega ákvæða 9. gr. er kveður á um að fjmrh. sé heimilt á hverju fjárlagaári að stofna til tímabundis yfirdráttar í Seðlabankanum vegna árstíðabundinna sveiflna í fjármálum ríkisins. Hámark yfirdráttarins skal ákveða í fjárlögum hverju sinni. Heimild sambærilega þessari hefur verið að finna í 6. gr. fjárlaga á liðnum árum en þó án nokkurs hámarks. Telja verður tímabært að takmarka heimildir ríkissjóðs til að stofna til yfirdráttar í Seðlabankanum og að sem fyrst þurfi að girða algjörlega fyrir þennan möguleika ríkissjóðs til þess að verða sér úti um skotsilfur. Nútímaefnahagsstjórn krefst þess að ríkissjóður hafi ekki óheftan aðgang að Seðlabanka til þess að fjármagna árstíðabundna fjárþörf, slíkt er almennt talið veikja peningamálastjórn og hefur verið aflagt í fjölmörgum löndum. Um leið verður að tryggja ríkissjóði kost á skammtímalántökum á lánsfjármarkaðnum. Segja má að ákvæði 10. gr. marki fyrstu sporin á þessari leið.
Ég tel ekki ástæðu til þess að fjölyrða frekar um einstakar greinar frv. en vísa í því efni til athugasemda með frv.
Að lokum vil ég geta þess að það er staðföst trú flm. að frv. þetta muni tryggja með viðunandi hætti að reglur stjórnskipunarlaga um fjárveitingavald Alþingis og eftirlitshlutverk verði í heiðri hafðar. Það muni jafnframt veita framkvæmdarvaldinu nauðsynlegt aðhald í öllu því er lýtur að fjárhagsmálefnum ríkisins og fjármálastjórn jafnframt því sem reglur þess ættu að stuðla að vandaðri og raunhæfari vinnubrögðum við fjárlagagerð en tíðkast hefur til þessa.
Virðulegi forseti. Að lokinni þessari umræðu legg ég til að frv. verði vísað til 2. umr. og fjárln.
