Samkeppnislög

     Viðskiptaráðherra (Jón Sigurðsson) :
    Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frv. til samkeppnislaga sem er á þskj. 749. Þar er lagt til að samkeppnislög leysi af hólmi lög nr. 56/1978, um verðlag, samkeppnishömlur og óréttmæta viðskiptahætti. Frá því að þau lög sem eru frá árinu 1978 gengu í gildi hafa orðið verulegar og víðtækar breytingar á skipulagi og starfsháttum atvinnulífs á Íslandi. Kröfur um aukna framleiðni og skilvirkni hafa leitt til stærri og öflugri framleiðslueininga og aukinnar samþjöppunar í atvinnulífinu. Fyrirkomulag á sölu vöru og þjónustu hefur stöðugt verið að breytast. Þá hefur aukin milliríkjaverslun í vaxandi mæli haft áhrif á samkeppnisaðstæður á mörgum sviðum atvinnulífsins. Aðlögun íslenska hagkerfisins að nánari efnahagssamvinnu í Evrópu mun enn knýja á um framhald þessarar þróunar. Það er því fyllilega tímabært að endurskoða samkeppnislöggjöfina í ljósi breyttra aðstæðna á markaði og í framleiðslu.
    Þær breytingar sem ég hef gert að umræðuefni hafa þegar haft áhrif á starfshætti verðlagsyfirvalda. Fram á síðustu ár var hlutverk verðlagsyfirvalda að mestu fólgið í afskiptum af verðlagningu beinlínis í einu eða öðru formi. Á þessu hefur hins vegar orðið sú breyting að stórlega hefur dregið úr beinum verðlagsafskiptum en í þess stað hafa afskipti af samkeppnismálum farið vaxandi. Með aukinni samkeppni hefur borið meira á því að fyrirtæki með sterkari stöðu á markaðnum misbeiti henni, m.a. með því að mismuna viðskiptavinum og freista þess að beita ósanngjörnum aðferðum gagnvart samkeppnisaðilum. Málum af þessu tagi sem komið hafa til meðferðar hjá verðlagsyfirvöldum fer nú ört fjölgandi. Réttar leikreglur um samkeppni geta haft gífurleg áhrif til að bæta lífskjör almennings og stuðla að hvers konar hagræðingu í rekstri fyrirtækja. Reglur sem vinna gegn einokun og hringamyndun, sem vinna gegn samþjöppun efnahagslegs valds og sem setja seljendum vöru og þjónustu leikreglur um samskipti við neytendur, vernda hagsmuni hvers einasta manns í landinu og bæta lífskjör hans á raunhæfan hátt.
    Vaxandi skilningur er á því hér á landi sem annars staðar í Evrópu að virk samkeppni er ákaflega mikilvæg til þess að stuðla að hagkvæmri nýtingu framleiðsluþátta og að efnahagslegum framförum.
    Eins og fram hefur komið í máli mínu hefur samkeppni hér á landi aukist í ýmsum greinum á síðustu árum en þó vantar enn mikið á að hún sé alls staðar fullnægjandi. Með frv. er að því stefnt að efla virka samkeppni enn frekar á þeim sviðum þar sem hún getur best tryggt hag neytenda, atvinnulífsins og þjóðfélagsins í heild. Það er gert með því að skerpa þær samkeppnisreglur sem nú eru í gildi, auka gagnsæi markaðarins og draga úr opinberum samkeppnishömlum. Með frv. er þó aðeins hægt að stuðla að síðasttalda atriðinu með óbeinum hætti þar sem opinberar samkeppnishömlur, t.d. innflutningsbönn á nokkrum vörutegundum, tæknilegar viðskiptahindranir, verðlagning búvöru, verðlagning lyfja, vátrygging og nokkur fleiri atriði eru enn bundin í öðrum lögum sem þyrfti þá að endurskoða sérstaklega. Ég á þá von á því að skilningur á nauðsyn virkrar samkeppni muni einnig ná til þessara sviða og að sá skilningur muni aukast. Reyndar er í frv. gert ráð fyrir því að samkeppnisyfirvöld geti komið á framfæri ábendingum við stjórnvöld um ákvæði laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem stríða gegn markmiðum þessara laga og snertir það að sjálfsögðu þau málasvið sem ég hef lítillega nefnt sem annars eru ekki snortin af því frv. sem hér er rætt.
    Virðulegi forseti. Með þessum inngangi mun ég nú fara yfir nokkur helstu ákvæði frv. og helstu breytingar sem það felur í sér miðað við gildandi löggjöf. Þar ber kannski fyrst að nefna að andi laganna, meginstefna þeirra, breytist. Í gildandi lögum hafa bein verðlagsafskipti setið í fyrirrúmi en samkvæmt frv. munu þau heyra til undantekninga. Þess í stað er megináherslan í frv. á það lögð að ná höfuðmarkmiði laganna um hagkvæmustu nýtingu framleiðsluþáttanna með eflingu virkrar samkeppni. Í samræmi við þetta er m.a. lagt til að nafni Verðlagsstofnunar verði breytt í samkeppnisstofnun og að samkeppnisráð taki við af verðlagsráði. Lögin taka til viðskipta hér á landi en ekki til samninga, skilmála og athafna sem ætlað er að hafa áhrif utan Íslands. Verði samningurinn um Evrópskt efnahagssvæði fullgiltur hér á landi fylgja honum kvaðir um lögfestingu samkeppnisreglna sem eiga að gilda í viðskiptum milli ríkja á markaðssvæðinu.
    Íslensk samkeppnisyfirvöld mundu með því fá möguleika til þess að hafa afskipti af ýmsum atriðum og viðskiptum er varða innflutning til Íslands, t.d. að samningum milli fyrirtækja á Evrópska markaðssvæðinu sem ætla væri að hafa áhrif hér á landi. En það er vitað um ýmiss konar fyrirkomulag sem hefur valdið hækkun á innflutningsverði á Íslandi, t.d. að dönsk fyrirtæki hafi frá fornu fari haft einkaumboð fyrir innflutning frá þriðja ríki til Íslands og þiggi fyrir það umboðslaun sérstaklega. En með aðild að Evrópska efnahagssvæðinu gæfist íslenskum samkeppnisyfirvöldum færi á að hafa afskipti af slíkum skilmálum.
    Í 3. gr. frv. er lagt til að ráðherra geti breytt gildissviði laga þessara í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar sem Ísland tekst á hendur. Eru þá samningaviðræðurnar um Evrópska efnahagssvæðið hafðar í huga en einnig gætu væntanlegar skuldbindingar okkar í nýju GATT-samkomulagi komið þar til álita. Þá er af sömu ástæðu lagt til að stofnunin aðstoði við framkvæmd samkeppnisreglna annarra ríkja og alþjóðastofnana í samræmi við gagnkvæmar skuldbindingar í milliríkjasamningum sem Ísland er eða gerist aðili að.
    Eins og ég hef þegar nefnt er gert ráð fyrir að fimm manna samkeppnisráð komi í stað níu manna verðlagsráðs og er það í samræmi við breytt hlutverk og breytt stjórntæki þeirrar stofnunar sem ætlað er að hafa daglega framkvæmd laganna á sinni könnu. Stofnunin fær ný stjórntæki til þess að veita atvinnulífinu aðhald og því þykir ekki heppilegt að hagsmunaaðilar hafi þar jafnrík áhrif og nú er raunin, enda væru fulltrúar þeirra jafnan settir í erfiða aðstöðu þegar beita ætti þeim nýju stjórntækjum sem frv. gerir ráð fyrir.
    Lagt er til að ráðherra skipi einn ráðsmann, Hæstiréttur tvo eins og verið hefur og hagsmunaaðilar tilnefni tvo ráðsmenn og er lagt til að þessir tveir verði tilnefndir annars vegar af Alþýðusambandi Íslands og hins vegar af Vinnuveitendasambandi Íslands og eru þá valin þau hagsmunasamtök sem hafa víðtækasta félagsaðild. Varamenn í samkeppnisráð eru skipaðir á sama hátt.
    Samkvæmt frv. er einnig gert ráð fyrir sérstakri fastanefnd skipaðri þremur mönnum er fjallar um auglýsingar. Með því er einfölduð sú skipan sem lögð hefur verið til í frv. um breytingu á gildandi lögum sem verið hefur til umfjöllunar á undanförnum þingum og á sá kafli frv. að leysa af hólmi það frv. sem lengi hefur verið rætt.
    Þá er gert ráð fyrir sérstakri þriggja manna áfrýjunarnefnd. Til hennar yrði hægt að áfrýja ákvörðunum samkeppnisráðs og samkeppnisstofnunar. Sú skipan er lögð til í því skyni að auka réttaröryggi jafnframt því sem völd samkeppnisráðs eru stórlega aukin og því m.a. fengið sektarvald og vald til þess að mæla fyrir um afturköllun á samningum um samruna fyrirtækja og því um líkum samningum.
    Í athugasemdum við frv. er gerð ítarlega grein fyrir þeim meginreglum sem samkeppniseftirlit er byggt á í flestum iðnvæddum ríkjum. Ég ætla ekki að endurtaka það í ræðu minni, en í gildandi lögum eru nokkrar tegundir samkeppnishamla þegar bannaðar.
    Samkvæmt frv. er hins vegar gert ráð fyrir að fjölga slíkum bönnum þannig að allar þær samkeppnishömlur, sem að fenginni reynslu eru ótvírætt taldar skaðlegar hagsmunum neytenda, verði bannaðar. Það felur í sér að samningar, samráð og aðrar samstilltar aðgerðir um verð, gerð tilboða eða skiptingu markaðar milli fyrirtækja verði bannaðar. Bann við markaðsskiptingu er nýmæli og einnig bann við útgáfu ýmissa starfsstétta á sameiginlegum verðtöxtum sem mikið hafa tíðkast á Íslandi.
    Það er einnig nýmæli að seljandi vöru getur ákveðið það verð sem endurseljandi má hæst verðleggja vöruna á. Getur síðasttalda ákvæðið einkum haft þýðingu þegar seljandi vill hasla sér völl með ódýra vöru og þarf að geta tryggt sig gegn því að endurseljendur geri honum það ókleift.
    Frá þessum bannákvæðum eru nokkrar undanþáguheimildir sem beita má séu þær taldar geta leitt til aukinnar samkeppni, aukinnar framleiðni og þegar sérstakar aðstæður er varða almannaheill eru til staðar. Enn fremur yrði leyfð samvinna milli aðila sem eru svo smáir að áhrif þeirra á markaðnum yrðu talin hverfandi eða að samvinna þeirra gæti leitt til þess að samkeppni á markaðnum beinlínis efldist. Þá eru leyfðir samningar og samvinna milli móðurfyrirtækis og dótturfyrirtækis sem í raun og veru eru eitt og sama fyrirtækið og svo loks samningar milli þess sem nefnt er í einkaleyfalögunum nytjaleyfishafar og nytjaleyfisnotendur, þ.e. milli þeirra sem hafa yfirráð yfir einkaleyfi og aðila sem fær rétt til þess að nýta leyfið og þá yfirleitt gegn gjaldi.
    Fyrir utan þau bannákvæði við samkeppnishindrunum sem tillögur eru gerðar um í frv. er einnig lagt til að heimiluð verði íhlutun í aðrar tegundir athugana sem skaðleg áhrif geta haft á samkeppni fyrirtækja. Þar er um að ræða heimildir til íhlutunar gegn misbeitingu markaðsráðandi fyrirtækja á aðstöðu sinni. Almennt er viðurkennt að fylgjast þurfi sérstaklega vel með þessari tegund samkeppnishamla en það hefur sýnt sig að vera býsna erfitt í framkvæmd og á alþjóðavettvangi hafa verið skiptar skoðanir um það með hvaða hætti það skyldi gert. Hér er lagt til að íhlutun eigi sér stað að undangengnu mati á einstökum tilfellum og er það sami háttur og hafður er á í fámennari samstarfsríkjum okkar í EFTA. Markaðsyfirráðin sem slík eru ekki bönnuð en það er matsatriði samkeppnisyfirvalda í hverju einstöku tilfelli hvort eða að hve miklu leyti um misbeitingu á markaðsyfirráðum er að ræða.
    Að undanförnu hafa orðið miklar umræður um samþjöppun efnahagslegs valds í okkar samfélagi og er það ekki að ástæðulausu. Í frv. er í raun og veru í fyrsta sinn tekið á því máli í löggjöf.
    Í nágrannaríkjum okkar tíðkast ekki að hafa afskipti af eignar- eða valdahlutföllum innan einstakra fyrirtækja nema í fáum undantekningartilfellum. Um það er fyrst og fremst fjallað í samþykktum hlutafélaga og með almennum lagaákvæðum um þak á atkvæðisrétti einstakra aðila. Slík ákvæði í löggjöf nágrannalanda okkar virðast reyndar vera á undanhaldi vegna þess að þau þykja yfirleitt ekki hafa náð tilætluðum árangri. Hins vegar er algengt að höfð séu afskipti af samruna fyrirtækja sem talinn er leiða til skertrar samkeppni og samþjöppunar efnahagslegs valds. Það er einmitt það sem gert er í frv. og ákvæðið sem þar er að finna nær bæði til samruna, de jure og de facto, hvort sem við honum er gengist af aðilunum eða ekki.
    Hér er um að ræða nýmæli í íslenskum lögum en lagt er til að samkeppnisráð hafi heimild til þess að banna samruna fyrirtækja eða yfirtöku fyrirtækis á öðru fyrirtæki ef það dregur verulega úr samkeppni á markaðnum. Einnig getur samkeppnisráð ógilt samruna eða yfirtöku sem þegar hefur átt sér stað. Sama á við, það er mjög mikilvægt ákvæði, ef eigendur með virk yfirráð í einu fyrirtæki freista þess að ná virkum yfirráðum í öðru fyrirtæki eða það sem ég nefni de facto yfirtöku á öðru fyrirtæki. Eftirlit með samruna eða yfirtöku með fyrirtækja er nátengt eftirliti með misbeitingu á markaðsyfirráðum. Það gengur hins vegar lengra þar sem samkeppnisyfirvöldum er gert kleift að koma í veg fyrir að þær aðstæður skapist á markaðnum að fyrirtæki nái með yfirtöku eða samruna einokunar- eða markaðsráðandi aðstöðu. Auk þess er lagt til að yfirvöldum verði veitt heimild til þess að ógilda slíkan samruna eða yfirtöku dugi ekki önnur úrræði gegn misbeitingu markaðsyfirráða til þess að tryggja nægilega virka samkeppni.
    Það leiðir af sjálfu sér að jafnafdrifaríkri heimild og samkeppnisyfirvöldum yrði með þessu fengin verður ekki beitt nema ríkar ástæður séu til og þau telji að virkri samkeppni sé veruleg hækka búin ef samruni eða yfirtaka fær að standa.
    Þá er það nýmæli í frv. að lagt er til að samkeppnisráði verði veitt heimild til þess að leggja á stjórnvaldssektir vegna brota á samkeppnisreglum. Þetta ákvæði er í samræmi við þróun mála í nágrannaríkjum okkar. Við ákvörðun stjórnvaldssektanna skal tekið tillit til skaða sem samkeppnishömlurnar eru taldar hafa valdið og til þess ávinnings sem talið er að þær hafi haft í för með sér fyrir þá sem þeim beita. Þessar sektir geta hæst numið 10% af ársveltu viðkomandi fyrirtækis og liggur í augum uppi hversu strangar sektir um er að ræða.
    Ákvörðunum samkeppnisráðs um ógildingu á samruna fyrirtækja og um álagningu stjórnvaldssekta má skjóta til áfrýjunarnefndar sem skipuð yrði sérfróðum mönnum. Úrskurðir áfrýjunarnefndar og ákvarðanir samkeppnisráðs eru aðfararhæfir og tengjast nýju aðfararlögunum á þann hátt að mælt er fyrir um að framkvæmd aðfarar fari samkvæmt ákvæðum XIII. kafla aðfararlaganna og að kveðja skuli gerðarþola fyrir héraðsdóm. Með þessu móti er tryggð skjót málsmeðferð fyrir héraðsdómi jafnframt því sem fyllsta réttaröryggis er gætt þótt stjórnvaldssektum sé beitt sem, eins og ég nefndi áðan, er nýjung í okkar löggjöf.
    Virðulegi forseti. Sá kafli í frv. sem fjallar um óréttmæta viðskiptahætti er í meginatriðum óbreyttur frá hliðstæðum kafla í gildandi lögum. Hér er um að ræða ákvæði sem í nágrannaríkjunum eru ýmist höfð í samkeppnislögum eða í sérstökum lögum um markaðsstarfsemi í viðskiptum. Bætt er inn nýju ákvæði um auglýsingar sem einkum er ætlað til verndar börnum gegn óeðlilegum áhrifum auglýsinga og ég vitna enn til þess frv. um breytingu á lögunum um ólögmæta viðskiptahætti sem ítrekað hefur verið til umræðu. Þessi ákvæði koma þar í stað þeirra ákvæða sem varða verndun barna og íslenskrar tungu í auglýsingastarfsemi. Í þessum tillögum er á hinn bóginn fellt brott ákvæði sem hingað til hefur verið í lögunum og felur í sér bann við úthlutun vinninga í verðlaunasamkeppni í tengslum við kynningu á vöru eða þjónustu.

Að mínu áliti hefur ekki reynst unnt eða skynsamlegt að framfylgja núgildandi banni við slíkum viðskiptaháttum og almennur skilningur fyrir þörf á slíku banni virðist hverfandi.
    Í frv. er lögð áhersla á aukið gagnsæi á markaðnum með upplýsingamiðlun, enda er það grundvallarforsenda fyrir þróun virkrar samkeppni að seljendur og kaupendur vöru og þjónustu beri gott skynbragð á verð, viðskiptakjör, gæði hins selda og fleira af því tagi.
    Eins og áður hefur komið fram er gert ráð fyrir því að samkeppnisyfirvöld beiti verðlagsákvæðum eingöngu í undantekningartilfellum ef önnur úrræði á samkeppnissviði duga ekki. Í frv. er hins vegar almenn heimild til handa ríkisstjórninni, eins og verið hefur, til þess að setja á almenna verðstöðvun eða aðrar verðlagningarreglur án sérstakrar lagasetningar ef mjög óvenjulegar aðstæður skapast í þjóðfélaginu.
    Virðulegi forseti. Hér er um að ræða frv. sem á margan hátt markar tímamót í íslensku viðskiptalífi ef það verður að lögum. Ég tel að framkvæmd nýrra samkeppnislaga sem á því verði byggð mundi breyta viðhorfi almennings gagnvart hvers konar einokun í viðskiptum sem því miður er allt of víða að finna í þjóðlífinu, jafnt ólögbundna sem lögbundna.
    Virðulegi forseti. Ég legg mikla áherslu á að frv. fái sem fyrst afgreiðslu og legg til að því verði að lokinni 1. umr. vísað til 2. umr. og hv. efh.- og viðskn.