Samfélagsþjónusta

     Dómsmálaráðherra (Þorsteinn Pálsson) :
    Frú forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til laga um samfélagsþjónustu. Þetta frv. hefur efnislega verið flutt áður á nokkrum þingum og fengið talsverða umfjöllun, bæði í þingsalnum og hv. allshn. Eftir umfjöllun um frv. á síðasta þingi og þær athugasemdir sem fram komu í þeirri umræðu ákvað ég að skipa sérstaka nefnd til þess að yfirfara þær tillögur sem þar voru gerðar og meta þær athugasemdir sem fram hafa komið í þeim tilgangi að greiða fyrir framgangi þessarar tilraunar sem hér er mælt fyrir um og þeirrar nýlundu í framkvæmd refsidóma sem það felur í sér.
    Þessi nefnd var skipuð Ara Edwald, aðstoðarmanni í dómsmrn., Haraldi Johannessen, forstjóra Fangelsismálastofnunar, og Margréti Frímannsdóttur alþingismanni.
    Ein af grundvallarforsendum viðurlagakerfis er að refsing hafi almenn og einstaklingsbundin varnaðaráhrif í för með sér. Þegar dæmd er óskilorðsbundin refsivist eru ekki alltaf skýr mörk milli þess hvort við val á viðurlögum er byggt á því að þau hafi almenn eða einstaklingsbundin varnaðaráhrif. Meiri hluta fanga afplánar dóma vegna auðgunarbrota og skjalafals. Fyrir þessi brot er yfirleitt fyrst beitt skilorðsbundnum refsingum en ef þau úrræði duga ekki kemur til óskilorðsbundinnar refsingar.
    Í frv. þessu er lagt til að gerð verði tilraun með samfélagsþjónustu hér á landi þannig að dóma um allt að þriggja mánaða óskilorðsbundna refsivist megi að uppfylltum ströngum skilyrðum þegar almannahagsmunir mæla ekki gegn því fullnusta með ólaunaðri vinnu í þágu samfélagsins. Almennt er gert ráð fyrir að dómþoli sinni jafnframt annarri vinnu eða námi. Ef dómþoli er ekki í vinnu eða námi þegar fjallað er um beiðni hans á það þó ekki að koma í veg fyrir að hann teljist hæfur til samfélagsþjónustu enda sé líklegt að hann fái vinnu eða séu tryggð önnur kjör er nægi honum til framfærslu.
    Margir dómþolar eiga við áfengis- eða fíkniefnavandamál að stríða. Í slíkum tilfellum verður að meta á grundvelli persónuskýrslu, sem taka á af dómþola, hvort þessi vandamál séu þess eðlis að samfélagsþjónusta komi ekki til greina. Þar sem samfélagsþjónusta hefur verið tekin upp hefur verið lögð áhersla á einstaklingsbundin varnaðaráhrif þessa úrræðis og að beiting þess verði ekki til þess að almenn varnaðaráhrif refsinga minnki.
    Hefur mikil umræða verið á Norðurlöndum og í Vestur-Evrópu á síðustu tveimur áratugum um stöðu refsivistar í viðurlagakerfinu. Sú stefna hefur verið ríkjandi að draga beri úr notkun óskilorðsbundinnar refsivistar eins og unnt er. Til að það sé hægt þarf að finna önnur úrræði í staðinn. Frjálsræðissvipting er alvarlegustu viðbrögð við afbrotum og hefur oft mikla röskun í för með sér fyrir brotamann og fjölskyldu hans. Frjálsræðissviptingu á ekki að beita meira en nauðsynlegt er til að stemma stigu við afbrotum og þá fyrst eftir að önnur og vægari úrræði hafa verið reynd eða þegar reynslan hefur sýnt að vægari úrræði koma ekki að gagni.
    Samfélagsþjónusta er eina nýja viðurlagategundin sem náð hefur almennri útbreiðslu og hefur nú verið tekin upp sem varanlegt úrræði eða til reynslu með einum eða öðrum hætti í flestöllum ríkjum Vestur-Evrópu nema á Íslandi. Yfirlit um stöðu samfélagsþjónustu í viðurlagakerfinu og í nálægum löndum er birt sem sérstakt fskj. með frv.
    Í frv. er lagt til að tilraun verði gerð með þetta úrræði en það að um tilraun er að ræða kemur fram með þeim hætti að lögunum er ætlað að gilda í tilgreindan tíma og gildistíminn styttur um eitt ár frá því sem ráð gert var í fyrra frv. og lagt til að hann verði tvö og hálft ár frá 1. júlí 1994 að telja. Hins vegar hefur nú verið horfið að því ráði að flytja frv. til sjálfstæðra laga um samfélagsþjónustu en ekki frv. um viðauka við almenn hegningarlög eins og áður var gert. Þetta þykir einfaldara en eðlilegt væri samt sem áður að fella ákvæði um samfélagsþjónustu inn í almenn hegningarlög ef ákveðið verður að marka samfélagsþjónustu varanlegan sess hér á landi að fengnum þeim reynslutíma sem hér er mælt fyrir um.
    Það meginatriði eldra frv. að ákvörðun um samfélagsþjónustu sé stjórnsýsluákvörðun um tilhögun fullnustu er óbreytt í þessu frv. og reyndar undirstrikuð með breyttri framsetningu. Er nú t.d. ekki talað um að breyta refsivistinni þannig við fullnustu að í stað hennar komi ólaunuð samfélagsþjónusta heldur er lögð áhersla á að samfélagsþjónusta sé, eins og hún er hugsuð í frv., eitt af þeim úrræðum sem stjórnvöld hafa um fullnustu dóms um refsivist. Má benda á mörg dæmi þess að stjórnvöld geti ákveðið að fullnusta refsivistardóma fari fram utan fangelsis að meira eða minna leyti, t.d. þegar fanga er heimilað að stunda nám utan fangelsis.
    Með því að ákvörðun um samfélagsþjónustu sé fullnustuákvörðun á vegum stjórnvalda má reikna með að kostnaður við framkvæmd verði mun lægri en ef sú leið væri farin að leggja ákvörðun á dómstóla í hverju einstöku falli. Eins er mikilvægt ef vel á að takast til að hafa góða stjórn á þessari tilraun svo unnt verði að byggja upp, þróa og laga samfélagsþjónustu að aðstæðum hér á landi. Ekkert er því til fyrirstöðu að þessum málum verði skipað á annan veg í lok tilraunatímabilsins ef ákveðið verður að samfélagsþjónusta verði varanlegur hluti af viðurlagakerfinu en víðast mun dómstólaleið farin erlendis.
    Þar sem um nýmæli er að ræða er gert ráð fyrir að fara mjög hægt í sakirnar í þeirri tilraun sem hér er lögð til. Varðar þar mestu að lagt er til að samfélagsþjónustu verði aðeins beitt varðandi fullnustu á dómum um allt að þriggja mánaða óskilorðsbundna refsivist og er það veruleg breyting þar sem í eldra frv. var gert ráð fyrir að þetta fullnustuúrræði gæti átt við vegna dóma um allt að tíu mánaða óskilorðsbundna refsivist. Þess skal getið að á árinu 1992 voru 63% allra refsidóma með þriggja mánaða refsitíma eða skemmri.
    Af öðrum breytingum frá eldra frv. má nefna að í 3. gr. frv. er fastákveðið að 60 klukkustundir í samfélagsþjónustu samsvari eins mánaðar refsivist en í eldra frv. sagði að að jafnaði skyldi miðað við 20 klukkustundir. Þá er nú kveðið skýrar á um skipan samfélagsþjónustunefndar en áður. Kveður 5. gr. frv. nú á um að forstjóri Fangelsismálastofnunar ríkisins skuli eiga sæti í nefndinni, enda gert ráð fyrir að sú stofnun hafi alla framkvæmd á hendi. Auk þess skal annar hinna nefndarmanna tveggja uppfylla skilyrði laga til að hljóta skipun í embætti héraðsdómara.
    Í 8. gr. frv. er nú gert ráð fyrir því að samfélagsþjónustunefnd taki sjálf ákvörðun um hvort skilyrðum samfélagsþjónustu skuli breytt eða hvort refsivist komi til framkvæmda í tilefni af broti á skilyrðum. Áður var gert ráð fyrir að Fangelsismálastofnun tæki slíkar ákvarðanir og dagsetti kærur til nefndarinnar.
    Loks er gert ráð fyrir því í ákvæði til bráðabirgða að dómsmrh. skipi samfélagsþjónustunefnd skv. 5. gr. þegar við lögfestingu frv. sem hafi það hlutverk fram til 1. júlí 1994 að undirbúa gildistöku laganna.
    Með samfélagsþjónustu tekur dómþoli út refsingu sína á jákvæðan hátt og má líta á hana sem bætur hans til samfélagsins fyrir afbrotið. Reynsla erlendis hefur sýnt að margir afbrotamenn halda tengslum við vinnustaði eftir að fullnustu dóms um samfélagsþjónustu er lokið. Þetta sýnir að samfélagsþjónusta hefur í mörgum tilfellum breytt lífsviðhorfum brotamannsins og vakið áhuga hans á nýjum málum.
    Hér á landi hefur föngum fjölgað verulega síðustu tvo áratugi. Nú eru um 100 manns að jafnaði á dag í afplánun. Þetta þýðir að um 40 fangar eru á hverja 100 þús. íbúa. Þótt föngum hafi fjölgað hér á landi síðustu ár eru Íslendingar með einhverja lægstu fangatölu sem þekkist í Vestur-Evrópu. Í nágrannalöndunum er talið að samfélagsþjónusta geti komið í stað 5--7% óskilorðsbundinna refsivistardóma vegna hegningarlagabrota. Ef þetta hlutfall á við hér á landi þýðir það að samfélagsþjónusta geti þegar reynsla er fengin komið í stað 15--20 refsivistardóma. Ef gert er ráð fyrir að um 80% þeirra sem fá samfélagsþjónustu haldi skilyrði hennar og með hliðsjón af gildandi framkvæmd varðandi reynslulausn má gera ráð fyrir að þessir dómþolar tækju 4--6 fangarými á ári. Ekki er raunhæft að gera ráð fyrir að samfélagsþjónusta lækki kostnað við rekstur fangelsa svo neinu nemi, en hins vegar er gert ráð fyrir því að liðir eins og laun til eins starfsmanns, nefndarkostnaður og hugsanleg þóknun til eftirlitsmanna úti á landi geti leitt til viðbótarkostnaðar á bilinu 3,5--5 millj. kr. á ári á tilraunatímabilinu.
    Samfélagsþjónusta er ekki úrræði sem leysir fangelsi af hólmi. Ef samfélagsþjónusta getur komið í stað 5--7% refsivistardóma vegna hegningarlagabrota telst það vera góður árangur. Margir brotamenn vilja og geta hætt á afbrotabrautinni og það eftirlit og aðhald og sú aðstoð sem veitt er meðan samfélagsþjónustan er innt af hendi getur snúið mönnum til betri vegar. Í trausti þess að þetta frv. geti stuðlað að því er lagt til að þessi tilraun verði gerð sem hér er mælt fyrir um. Ég legg til, frú forseti, að frv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. allshn.