Stjórnsýslulög

     Forsætisráðherra (Davíð Oddsson) :
    Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frv. til stjórnsýslulaga sem dreift var hér á Alþingi laust fyrir jól. Í upphafi sl. árs skipaði ég nefnd sérfræðinga til þess að vinna að undirbúningi almennrar stjórnsýslulöggjafar. Í nefndina skipaði ég Eirík Tómasson hrl., Gunnar Jóhann Birgisson hdl. og Pál Hreinsson lögfræðing, aðstoðarmann umboðsmanns Alþingis. Nefnd þessi hefur samið frv. það sem ég mæli nú fyrir, en

nefndin vinnur áfram að undirbúningi löggjafar um upplýsingaskyldu stjórnvalda gagnvart almenningi og jafnframt hefur henni verið falið að kanna hvort æskilegt sé að setja á laggirnar sérstakan stjórnsýsludómstól.
    Þetta er í þriðja sinn sem frv. til stjórnsýslulaga er lagt fyrir Alþingi af hálfu ríkisstjórnar til efnislegrar meðferðar. Frv. þessa efnis var fyrst lagt fram á vorþingi 1987 samhliða frv. til laga um umboðsmann Alþingis. Síðastnefnda frv. varð að lögum sem kunnugt er, en fyrrnefnda frv. varð ekki útrætt. Þá eins og nú er á það bent í athugasemdum með frv. að náin tengsl eru á milli markmiða þessara tveggja frv. Reglur um málsmeðferð í stjórnsýslulögum ná betur tilgangi sínum ef þeim er fylgt eftir af umboðsmanni Alþingis og að sama skapi mundu slíkar reglur styrkja starf umboðsmanns.
    Umboðsmaður Alþingis hefur tvívegis beint þeim tilmælum til forsrh. að flutt verði frv. til stjórnsýslulaga. Þá hefur Alþingi tvisvar ályktað um nauðsyn þess að undirbúin verði almenn stjórnsýslulöggjöf, í síðara skiptið með atbeina allra stjórnmálaflokka sem sæti eiga á Alþingi. Er þess því að vænta að góð og almenn samstaða geti náðst um framgang þessa þjóðþrifamáls og það megi afgreiða á því þingi sem nú situr.
    Íslenskt þjóðfélag hefur tekið örum framförum og reyndar algerum stakkaskiptum á fáeinum áratugum. Þróun opinberrar stjórnsýslu hefur ekki verið með sama hraða og býr að mörgu leyti ekki yfir þeirri hagkvæmni og skilvirkni sem gera verður kröfu til í nútímaþjóðfélagi og réttaröryggi borgaranna er ekki nægilega tryggt eins og nú háttar. Skortur á skýrum málsmeðferðarreglum gengur ekki aðeins á rétt borgaranna heldur er hann og til baga fyrir starfsskilyrði stjórnsýslunnar við úrlausn mála. Skilyrði hafa ekki verið til að venjur myndist og fordæmi um afgreiðslu mála þar sem skort hefur samhæfða framkvæmd og jafnvel einföldustu verklagsreglur. Réttaróvissa á þessu sviði er óþolandi orðin og býður heim hættunni á handahófskenndum vinnubrögðum og mismunun borgaranna. Óformleg úrlausn mála, jafnvel með munnlegum hætti, á ekki lengur við þegar stjórnvöld fjalla um stjórnarfarsleg álitaefni á margvíslegum sviðum. Oft og tíðum lýtur úrlausn stjórnvalds að málum þar sem í húfi eru miklir hagsmunir persónulegs og fjárhagslegs eðlis. Að þessu leyti er ekki mikill eðlismunur á þeim úrlausnarefnum sem koma í hlut stjórnvalda og dómstóla. Ítarleg réttarfarslöggjöf sem tekur fyllsta tillit til réttaröryggis borgaranna er hornsteinn sérhvers réttarríkis.
    Nýlega hefur umfangsmiklum réttarfarsumbótum verið komið á hér á landi. Sjálfsagt er því að fylgja þeim umbótum eftir með viðeigandi stjórnarfarslöggjöf með réttindum borgaranna í skiptum við hið opinbera.
    Við setningu reglna um málsmeðferð í stjórnsýslunni eru það öðru fremur tvö sjónarmið sem leikast á. Annars vegar réttaröryggissjónarmið og hins vegar sjónarmið um skilvirkni og hagkvæmni í störfum stjórnvalda. Réttaröryggissjónarmið býður að réttaröryggi borgaranna í skiptum þeirra við stjórnvöld sé tryggt með settum reglum um meðferð mála þeirra hjá hinu opinbera, bæði að formi og efni til, við undirbúning máls og úrlausn, þar á meðal til að fylgjast með meðferð mála og koma að sjónarmiðum sínum og andmælum. Of ítarlegar reglur geta á hinn bóginn orðið til að gera stjórnsýsluna þyngri í vöfum, hæggengari og kostnaðarsamari. Við gerð frv. hefur því verið leitast við að láta sjónarmiðin vegast þannig á að réttaröryggi verði tryggt án þess þó að draga verulega úr hagkvæmni eða skilvirkni í stjórnsýslunni.
    Skiptar skoðanir hafa verið um það hversu ítarleg löggjöf af þessu tagi skuli vera og var síðasta frv. sérstaklega gagnrýnt fyrir að taka um of mið af sams konar löggjöf í Danmörku. Við gerð þess frv. sem nú er mælt fyrir hefur sérstaklega verið leitast við að taka mið af þeim veruleika sem aðstæður hér búa opinberri stjórnsýslu. Þær eru um margt ólíkar því sem tíðkast annars staðar á Norðurlöndunum þó hliðsjón hafi að sjálfsögðu verið höfð af þarlendri stjórnsýslulöggjöf. Jafnframt hefur verið leitast við að gera frv. þannig úr garði að efni þess verði sem aðgengilegast fyrir almenning og starfslið stjórnsýslunnar. Með þessi markmið í huga er lagt til að einungis verði fest í lög helstu meginreglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni og skyld atriði. Texti frv. er einfaldur og skýr. Undantekningum er mjög í hóf stillt og orðaðar með almennum hætti. Mun ég nú, virðulegi forseti, fara nokkrum orðum um einstakar greinar. Geri ég það eins og ég tel tilefni til en vísa að öðru leyti til athugaemda við þær sem fylgja.
    Eðlilegt er og rétt að stjórnsýslulög taki til allrar stjórnsýslu ríkisins og sveitarfélaganna, þ.e. þeirrar starfsemi sem handhafar framkvæmdarvaldsins hafa með höndum samkvæmt þeirri þrískiptingu ríkisvaldsins sem mælt er fyrir um í 2. gr. stjórnarskrárinnar. Skiptir þá ekki máli hvort stjórnsýslan er í höndum sérstakrar stofnunar á þeirra vegum né heldur hvort slíkar stofnanir lúti stjórn nefnda, ráða eða stjórna kjörinna af Alþingi eða sveitarstjórnum. Eðli málsins samkvæmt falla löggjafarstörf og starfsemi Alþingis og stofnana þess utan ramma laganna, svo og dómstörf. Rétt er að taka fram að lögin munu taka til stjórnsýslustarfa sýslumanna öðru leyti en þeirra sem töldust til dómstarfa fyrir réttarfarsbreytingarnar hinn 1. júlí. Um það starfssvið sýslumanna hefur verið sett ítarleg löggjöf og þykir því er ekki rétt að láta almennar reglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni taka til þess. Lögunum er einungis ætlar að gera lágmarkskröfur til stjórnsýslunnar, enda erfitt að gera mjög strangar kröfur til málsmeðferðar í stjórnsýslunni almennt svo margvísleg sem hún er. Því er sérstaklega tekið fram í 2. mgr. 2. gr. að þau sérákvæði í lögum sem hafa að geyma strangari málsmeðferðarreglur haldi gildi sínu og munu þannig ganga framar almennu lögunum. Með gagnályktunum frá þessu ákvæði víkja jafnframt að sérákvæði sem minni kröfur gera til stjórnvalda.

    Í II. kafla er lagt til að lögfest verði ákvæði um sérstakt hæfi þeirra starfsmanna sem hafa stjórnsýslu með höndum. Í gildandi rétti eru nokkur dreifð og ósamstæð ákvæði um hæfi tiltekinna starfsmanna stjórnsýslunnar en ekki hefur þótt fært að draga af þeim almenna ályktun með réttarreglu sem hafi almennt gildi fyrir starfssvið stjórnsýslunnar. Deilt hefur verið um tilvist, gildissvið og efnisinntak óskráðra hæfisreglna. Hefur það valdið óvissu um þessi starfsskilyrði stjórnsýslunnar og leitt til þess að hæfisreglum er slælega framfylgt. Hér er um að ræða eitt grundvallarskilyrða fyrir eðlilegum samskiptum almennings og stjórnvalda og fyrir því trausti sem stjórnvöld verða að njóta hjá almenningi.
    Rétt er að hafa hugfast að hinar sérstöku hæfisreglur hafa ekki eingöngu að markmiði að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana heldur er þeim einnig ætlað að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt.
    Með ákvæðum II. kafla er vonast til af létti réttaróvissu af þessu atriði stjórnsýslunnar en eftir sem áður verði eftir atvikum hægt að setja tilteknum starfsmönnum strangari hæfisskilyrði ef þurfa þykir.
    Í III. kafla er að finna almennar meginreglur sem ekki eiga undir sérstaka efniskafla í frv. Er þeim einkum ætlað að auka enn á réttaröryggi borgaranna í skiptum við hið opinbera.
    Í 7. gr. er mælt fyrir um almenna leiðbeiningarskyldu þeirra sem við stjórnsýslu starfa. Hér er um að ræða almenna leiðbeiningarskyldu en ekki skyldu til að veita sérfræðilega ráðgjöf. T.d. ber starfsmönnum að veita almennar upplýsingar um hvert menn skuli snúa sér til þess að ná rétti sínum í skiptum við hið opinbera og leiðbeina þeim um hvernig leggja skuli mál fyrir.
    Með 9. gr. er lagt til að lögfest verði sú óskráða grundvallarregla að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem auðið er og aðila um það tilkynnt ef fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls taki lengri tíma en almennt má gera ráð fyrir. Samkvæmt ákvæðinu má kæra málsmeðferð sem dregst óhæfilega á langinn til æðra stjórnvalds sérstaklega.
    Í 10. gr. er enn um að ræða hingað til óskráða grundvallarreglu sem leggur skyldu á stjórnvald til að rannsaka mál til hlítar áður en það er afgreitt. Skylda til gagnaöflunar fellur eftir atvikum á aðila máls annars vegar og stjórnvald hins vegar. En stjórnvald verður að geta staðreynt réttmæti gagna til þess að ákvörðun verði tekin á grundvelli þeirra. Þannig tengist rannsóknarreglan andmælareglunni í IV. kafla frv. þar sem mál verða stundum ekki að fullu upplýst nema aðila hafi verið gefinn kostur á að kynna sér gögn málsins og eftir atvikum svo og að koma frekari upplýsingum um málsatvik.
    Í 11. og 12. gr. er að finna tvær efnisreglur. Annars vegar jafnræðisregluna sem gerir stjórnvöldum að skyldu að leysa með sams konar hætti úr sambærilegum málum í lagalegu tilliti og hins vegar meðalhófsregluna sem felur m.a. í sér að stjórnvald eigi ekki aðeins að líta til þess markmiðs sem starf þess stefnir að heldur einnig til hagsmuna og réttinda þeirra aðila sem athafnir þess snerta og leitast þannig við að taka ákvörðun að teknu tilliti til beggja sjónarmiða.
    IV. kafli fjallar um andmælarétt málsaðila. Nauðsynlegt er að tryggja að ákvarðanir stjórnvalda séu löglegar og byggðar á réttum forsendum. Kjarni andmælareglunnar er að ekki verður tekin ákvörðun um réttarstöðu aðila fyrr en honum hafi í fyrsta lagi verið gefinn kostur á að kynna sér málsgögn og málsástæður sem ákvörðun byggist á og í öðru lagi að tjá sig um málið. Í þessum kafla er fjallað um alla þætti andmælaréttar, skyldu stjórnvalds til þess að tilkynna aðila að mál hans sé til meðferðar, rétt aðila til þess að kynna sér málsgögn og rétt aðila til þess að tjá sig um málsefni. Tilgangur andmælareglunnar er einnig sá að stuðla að því að mál verði betur upplýst og tengist hún þannig rannsóknarreglunni í 10. gr.
    Í upphafi V. kafla er lagt til að lögfest verði óskráð meginregla sem nefnd hefur verið birtingareglan og leggur skyldu á stjórnvöld til að birta aðilum máls efni þeirrar ákvörðunar sem enda bindur á stjórnsýslumál. Jafnframt verður skylt að leiðbeina um réttindi aðila og úrræði vilji hann ekki una niðurstöðu stjórnvaldsins. Í beinu framhaldi er fjallað um rétt aðila til að fá ákvörðun máls rökstudda og lagt til að tekin verði í lög almenn regla um skyldu stjórnvalds til rökstuðnings ákvörðunar. Til að mæta jafnframt kröfunni um skilvirkni og hagræði í stjórnsýslunni er þó talið réttlætanlegt að takmarka skyldu stjórnvalds til að rökstyðja ákvörðun sína við að fram komi beiðni um það frá aðila máls eftir að ákvörðun hefur verið birt honum. Tekið skal fram að þegar um mjög mikilvægar eða íþyngjandi ákvarðanir er að ræða er eðlilegt að rökstuðningur fylgi ákvörðun. Er þá gengið út frá því að til þess verði tekin afstaða við setningu sérlaga hverju sinni samanber að þessu leyti fskj. 5 með frv. þessu.
    Í VI. kafla er safnað saman ákvæðum er varða það álitaefni hvenær stjórnvald geti breytt ákvörðun sinni. Þannig eru í 23. og 25. gr. heimildir fyrir stjórnvald til þess að breyta, leiðrétta eða afturkalla ákvörðun að eigin frumkvæði en heimildin í 24. gr. er bundin við að fram komi beiðni um það frá aðila máls. Rétt þykir að hafa síðastnefnda heimild til endurupptöku máls nokkuð víðtæka, enda bæði fljótvirkari og kostnaðarminni ef endurskoða þarf ákvörðun.
    Til þess að stuðla að því að ákvarðanir stjórnvalds verði réttar er oft reynt að hafa uppbyggingu stjórnkerfisins með þeim hætti að hægt sé að fá stjórnvaldsákvarðanir endurskoðaðar hjá öðrum aðilum en stjórnvaldi því er ákvörðunina tók. Í VII. kafla er gert ráð fyrir því réttarúrræði sem nefnt hefur verið stjórnsýslukæra og gerir ráð fyrir að aðili máls eða annar sá sem kærurétt á skjóti stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds sem þá sé skylt að endurskoða ákvörðunina.
    Stjórnsýslukæra getur verið mjög áhrifaríkt úrræði til þess að auka réttaröryggi í stjórnsýslunni og

er jafnframt ódýrari, skilvirkari og einfaldari leið til að fá ákvörðun endurskoðaða en að bera mál undir dómstóla. Er því lagt til að lögfesta verði nokkrar meginreglur til að marka kærumeðferð fastari skorður og gera hana að virkara úrræði en verið hefur. Í kaflanum eru ákvæði um kæruheimild, kærufresti, réttaráhrif kærðrar ákvörðunar og málsmeðferð í kærumálum, svo og form og efni úrskurða í kærumálum.
    Verulegur misbrestur virðist vera á því að fylgt sé ýmsum óskráðum meginreglum um málsmeðferð hjá nefndum og ráðum og stjórnum innan vébanda stjórnsýslunnar. Í VIII. kafla hefur því verið safnað saman nokkrum meginreglum er varða stjórnsýslunefndir en með því hugtaki er átt við það sem hingað til hefur verið nefnt fjölskipað stjórnvald sem tekið getur ákvarðanir um rétt eða skyldu manna.
    Hæstv. forseti. Ég hef gert grein fyrir meginmarkmiðum og aðalákvæðum frv. þessa. Ég hef ekki dregið dul á nauðsyn þess að sett verði lög af þessu tagi til að efla réttaröryggi borgaranna í samskiptum við stjórnvöld. Jafnframt tel ég að þegar til lengri tíma er litið verði frv., ef að lögum verður, til þess fallið að stuðla að aukinni hagkvæmni og skilvirkri stjórnsýslu sem full þörf er á. Mikil vinna hefur verið lögð í frv. þetta og til þess vandað á allan hátt. Frv. fylgja sjö skrár um dæmi um lögfest ákvæði á nokkrum sviðum stjórnarfarsréttar og hygg ég það vera nýmæli að slíkar skrár fylgi frv. til glöggvunar fyrir hv. þm. Það er einlæg von mín að þetta mál megi afgreiða á yfirstandandi þingi og full ástæða til að ætla að um það megi nást breið samstaða.
    Ég legg til, hæstv. forseti, að málinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. allshn.