Sveitarstjórnarlög

     Jóna Valgerður Kristjánsdóttir :
    Virðulegi forseti. Það mál sem við erum hér að ræða er til komið eftir allmikið starf sveitarfélaganefndar. Þeir tveir hv. alþm. sem hér hafa talað á undan mér hafa báðir átt sæti í þeirri nefnd, sveitarfélaganefnd, sem hér er að ljúka störfum.
    Ég vil einnig taka undir það sem hv. þm. Jón Kristjánsson sagði hér áðan að mér finnst hafa verið staðið vel að því að undirbúa þetta mál. Það hefur verið í gangi í nefnd frá því í ársbyrjun árið 1991. Að vísu hefur orðið nokkur breyting á hlutverki nefndarinnar á þessu tímabili, en mikið til hefur sama fólkið verið í henni þrátt fyrir það að hún hafi að nokkru leyti skipt um hlutverk eftir fulltrúaráðsfund Sambands ísl. sveitarfélaga í nóvember 1991. Ég held að það hafi verið rétt að þeim málum staðið að skipa þessa nefnd þannig að allir flokkar á Alþingi ættu hlut í þessari nefnd og ég tel að það sé þannig sem ráðherrar eigi að vinna, að í slíkum nefndum, sem hafa með jafnmikilvæg mál að gera og þessi nefnd hefur haft, eigi sæti fulltrúar allra flokka og ýmissa hagsmunasamtaka sem málið varðar einnig. Með því næst mest breidd og með því er útlit fyrir að mestur árangur náist.
    Það hefur einnig sýnt sig í því máli sem við erum hér að ræða að nefndin hefur borið gæfu til að ná samstöðu um það sem hér er lagt fram, hvort sem það fer nú óbreytt í gegn eða ekki, en það er a.m.k. hægt að lýsa því yfir að nefndin hefur unnið þetta mál vel og það sem hér er lagt fram er beint framhald af starfi hennar.
    Ég vil einnig nota hér tækifærið opinberlega til þess að þakka fulltrúa Kvennalistans. Það var ekki þingkona sem átti sæti í þessari nefnd, það var Ásgerður Pálsdóttir, bóndi á Geitaskarði, sem hefur unnið þetta mál að sínu leyti mjög vel og alltaf verið í góðu sambandi við okkur þingkonur Kvennalistans um framgang mála í nefndinni og á verulegar þakkir skildar fyrir sitt starf þar.
    Sameining sveitarfélaga er gamalt mál, búið að vera í umræðunni meira og minna af og til frá því árið 1966. Það gekk mjög hægt fyrstu árin, en það má segja að síðustu fimm til sex árin hafi komist nokkur skriður á þetta mál þar sem nú á nokkrum árum hefur farið fram sameining einna 17 sveitarfélaga. Ég þekki ekki reynsluna í öllum þeim sveitarfélögum en ég held þó að yfirleitt hafi reynslan af sameiningu verið góð. Ég hef rætt við þá sem stóðu að sameiningu í Eyjafjarðarsveit, þar skilst mér að þetta hafi gengið vel, og einnig þá sem stóðu að stórri sameiningu í Austur-Barðastrandarsýslu þar sem Austur-Barðastrandarsýsla var sameinuð fyrir nokkrum árum í eitt sveitarfélag, Reykhólahrepp, og þar er einnig frekar jákvæð reynsla af því heldur en neikvæð þó auðvitað hafi komið upp ýmsir annmarkar sem ekki var gert ráð fyrir. En það má líka geta þess að t.d. í Eyjafjarðarsveit komu líka upp ýmsir möguleikar, jákvæðir möguleikar sem sveitarfélögin höfðu ekki hugsað út í, samanber það að þau sáu fram á það eftir sameiningu að þau gætu komið á fót unglingastarfi, unglingavinnu innan hins sameinaða sveitarfélags.
    Þannig er að með þessu frv. sem hér hefur verið lagt fram er búið að tímasetja vinnuna nokkuð fram í tímann. Tímamörkin eru kannski heldur skörp. Það er ætlast til að tillögur umdæmanefndar skuli vera tilbúnar fyrir 15. sept. nk. Það hefur oft verið reynslan að ekki er mikið unnið í nefndum yfir hásumarið þannig að þetta eru líklegast nokkuð þröng tímamörk og spurning hvort hægt er að láta þau tímamörk standa í umfjöllun málsins hér á Alþingi. Ég held að þau þyrftu að vera rýmri. Hins vegar held ég líka að það þurfi að setja tímamörk. Ég er alveg sammála því að það þurfi að setja tímamörk á þessi mál. Það er búið að vera lengi í umræðu eins og ég sagði og hefur gengið helst til hægt en ég tel að nú sé komið að þeim skilum í þessari vinnu að hægt sé að fara að setja ákveðin tímamörk og marka þá málinu þannig ákveðinn farveg. Mér finnst einnig að málið hafi tekið rétta stefnu með því að því skuli nú vera vísað heim í sveitarfélögin að fjalla um þetta, að almenningi verði kynnt þetta betur og það verði kannað hver afstaða almennings er með atkvæðagreiðslu í öllum sveitarfélögum trúlega þó maður reikni kannski ekki með því að það verði lagt neitt kapp á það að hafa atkvæðagreiðslu í sveitarfélaginu Reykjavík um sameiningu við önnur sveitarfélög, en alla vega í öllum þeim sveitarfélögum sem hugsað verður til sameiningar og sem lagt verður til að verði sameinuð þar muni verða atkvæðagreiðslur og meiri hluti atkvæða á að ráða. En það er eitt af því sem hefur verið deilt mikið um, þ.e. hvernig að þeirri atkvæðagreiðslu yrði staðið. Með því sem hér er lagt til, að meiri hluti greiddra atkvæða í hverju sveitarfélagi sem málið varðar eigi að skera úr, það sýnist mér einmitt vera rétta stefnan í þessu.
    Til þess að sameining geti gengið fram þá þurfa auðvitað ákveðnar forsendur að vera fyrir hendi. Að mínu áliti eru þær í fyrsta lagi og jafnvel númer eitt, tvö og þrjú, greiðar daglegar samgöngur. Það þýðir ekki að ræða um það að ætla sér að koma á sameiningu sveitarfélaga og stefna að því að það sé eitt þjónustu- og atvinnusvæði ef ekki er hægt að hafa þar greiðar daglegar samgöngur. Í öðru lagi verða íbúar að sjá sér hag í sameiningu og að vilji sé þar af leiðandi fyrir sameiningu. Ef menn sjá ekki fram á það að þeir hafi hag af sameiningu þá vilja þeir að sjálfsögðu heldur búa við óbreytt ástand því þeir vita þá hvað þeir hafa.

    Þess vegna vil ég einnig vara við því að of mikil tímapressa sé á og er þess vegna líka að tala um 15. sept. Ég er hrædd um það að ef ekki getur farið fram nægileg kynning meðal almennings á bæði kostum og göllum, því vitaskuld fylgja þessu einhverjir gallar líka, ef ekki er hægt að láta fara fram nægilega kynningu og almenningur hefur ekki haft tækifæri til þess að kynna sér málin nægilega vel og sjá þá kosti sem ég tel tvímælalaust yfirleitt leiða af sameiningu sveitarfélaga, þá held ég að það geti orðið neikvætt. Það getur orðið til þess að íbúarnir greiði frekar atkvæði á móti sameiningu vegna þess að þeir hafi ekki kynnt sér málin nægilega vel og hafi ekki haft tækifæri til þess og geti þar af leiðandi ekki tekið ákvörðun nema þá að búa við óbreytt ástand, sjái sér frekar hag í því að búa við óbreytt ástand ef kynningin er ekki nægilega góð.
    Þess vegna vil ég enn og aftur vara við því að menn flýti sér of mikið í þessu, heldur gefi sér tíma til þess að allur almenningur þar sem verið er að ræða sameiningu sveitarfélaga sé vel með á nótunum í því um hvað er verið að ræða og hvernig staðið verður að þessu og hvað það er sem kemur á eftir.
    Ég vil einnig vara við því að hér sé verið að álíta að öll vandamál leysist í sambandi við offjárfestingu, í sambandi við sparnað í ríkiskerfinu og í sambandi við byggðamál. Ég held að þetta leysi ekki öll þessi vandamál en það gæti þó fært ýmislegt til betri vegar. Ég tel að smæð sveitarfélaganna á undanförnum árum og fækkun í sveitarfélögunum hafi orðið til þess að þau standa miklu veikari í dag gagnvart ofurvaldi höfuðborgarsvæðisins og ríkisvaldsins heldur en væri ef þau væru stærri. Þau hafa mörg hver og yfirleitt um allt land átt þátt í því að standa að landshlutasamtökum þar sem þau hafa sig þjappað sig saman um ýmis sameiginleg mál og það hefur að sjálfsögðu verið vegna þess að þau hafa fundið til smæðar sinnar ein og sér. Það má því segja að sveitarfélögin hafi þar með valið sér samstarfsvettvang þar sem eru landshluta- eða sveitarfélagasamtökin en þau samtök eru ekki tryggð í stjórnkerfinu og hafa þar af leiðandi ekki ákveðið stjórnsýslulegt hlutverk. Það hefur hins vegar oft verið rætt á seinni árum hvort ekki væri tímabært að taka slíkt þriðja stjórnsýslustig inn í dæmið, hvort ekki væri eðlilegra að sveitarfélögin sameinuðust um þriðja stjórnsýslustigið. Mér sýnist að í raun sé þriðja stjórnsýslustigið við lýði. Hins vegar hafa samtök sveitarfélaganna, Samband ísl. sveitarfélaga, ekki tekið þá afstöðu og í samþykkt fulltrúaráðsfundarins í nóvember 1991 var tekin sú afstaða að leggja til að leið tvö, þ.e. fækkun og stækkun í stór og margfalt færri sveitarfélög, 25--35, yrði stefnan og talið að með því mundi nást sú hagkvæmni sem fulltrúaráðsfundurinn lagði til og vildi sjá fyrir sér.
    Hins vegar er það líka staðreynd að þriðja leiðin sem sveitarfélaganefndin lagði til, þar sem lagt er til að sveitarfélögin vinni saman í eins konar byggðasamlögum, sú leið er líka í gangi, sú leið hefur víða verið farin og verður trúlega farin áfram. Jafnvel þó svo að sveitarfélögum fækki og þau stækki þá verða þau sums staðar vegna landfræðilegra aðstæðna ekki í stakk búin til að sinna ýmsum verkefnum og munu þá trúlega halda áfram að vinna að því innan byggðasamlaga. Það hefur hins vegar sums staðar reynst þungt í vöfum þar sem öll sveitarfélög vilja að sjálfsögðu hafa áhrif í þessum byggðasamlögum og þarna hafa orðið of stórar nefndir og stjórnin ekki virkað nægilega vel og þar af leiðandi hefur það ekki verið talið rétt að stefna að því. Ég held samt sem áður, eins og ég sagði, að sú leið verði áfram stunduð í einhverjum mæli.
    Þetta frv. til laga um breytingu, þ.e. þar sem verið er að bæta við þessu ákvæði til bráðabirgða sem við erum hér að fjalla um, gerir ráð fyrir umdæmanefndum í sveitarfélögunum og síðan samráðsnefnd sem félmrh. skipar. Mér sýnist einnig að samráðsnefndin hafi ekki langan tíma til þess að vinna að því sem henni er ætlað eftir að umdæmanefndir hafa lokið störfum, þ.e. fyrir 15. mars á að vera búið að ljúka atkvæðagreiðslu í sveitarfélögum sem sameina á og fyrir árslok 1994 á þessi samráðsnefnd að gera tillögur um hvernig staðið verði að sameiningu, þ.e. með málaflokka, fjármál o.fl. Mér sýnist því að ekki sé mjög langur tími sem á að hafa til þess að ganga frá öllum slíkum málum.
    Hér segir í athugasemdum með frv. að það sé stefnt að því að gert verði sérstakt samkomulag á milli ríkis og sveitarfélaganna um hvernig verði unnið að sameiningar-, verkaskipta- og tekjustofnamálum á árunum 1993 og 1994. Þannig að ef þessi nefnd á að gera tillögur um þetta allt saman þá mundi ég vilja spyrja hæstv. félmrh. hvort hún telji að þessi tímamörk séu nægileg. ( Gripið fram í: Hún er nú ekki í salnum.) Hún er ekki í salnum rétt eins og er, nei, en hæstv. ráðherra var hér rétt áðan og vænti ég að hún sé ekki langt undan.
    Það hefur einnig komið fram og það vil ég leggja áherslu á að þegar umræðan hefur verið úti í sveitarfélögunum um þessi mál þá hefur fyrst og síðast alltaf verið komið að því hvernig sveitarfélögin mundu tryggja sér tekjustofna og í raun og veru hvernig þau mundu tryggja sig gegn ríkisvaldinu vegna þess að á undanförnum árum og ekki hvað síst í tíð núv. hæstv. ríkisstjórnar hefur ítrekað verið gengið á tekjustofna sveitarfélaganna og lagðar álögur á sveitarfélögin enda hefur ríkisvaldið það á sínu valdi að breyta lögum og breyta þar af leiðandi lögunum um tekjustofna sveitarfélaga. Sveitarstjórnarmenn sem ræða þessi mál hafa miklar áhyggjur af því hvernig hægt sé að tryggja tekjustofna og auka tekjustofna sem reiknað er með að þeir þurfi á að halda við sameiningu.
    Margir hafa haft á orði að það yrði að tryggja þessi réttindi í stjórnarskrá og í lokaskýrslu sveitarfélaganefndar, þar sem rætt er um tekjustofna sveitarfélaganna, m.a. vegna niðurfellingar aðstöðugjaldsins, þá segir m.a., með leyfi forseta:
    ,,Fulltrúaráðið telur að þau meginsjónarmið verði að ríkja við ákvörðun tekjustofna sveitarfélaga að

tekjustofnar sveitarfélaga verði sjálfstæðir og óháðir afskiptum ríkisvaldsins, réttur sveitarfélaga til nýtingar tekjustofna verði á þeirra valdi og tryggt verði með lögum (í stjórnarskrá) að samskipti sveitarfélaga og ríkisvalds verði á jafnræðisgrundvelli.`` --- Þannig að þessi ótti sveitarfélaganna kemur einnig fram á fulltrúaráðsfundinum í samþykkt frá fulltrúaráðsfundinum nú í febrúar sl.
    Það er spurning hvernig hægt er að tryggja tekjustofna sveitarfélaganna. Það væri hugsanlegt að gera það með einhverjum föstum tekjum umfram útsvar og fasteignagjöld og ég veit ekki hvort ég á að nefna aðstöðugjald því aðstöðugjald er ekki í gildi á þessu ári heldur viðbót við tekjuskattsstofninn. Þessi mál eru því í mjög mikilli uppstokkun og kannski eðlilegt að svo sé þegar verið er að ræða mjög mikla uppstokkun á sveitarfélögunum, stærð þeirra og hlutverki. En ég teldi ekki óeðlilegt að það væri skoðað hvort hægt sé að hafa fasta tekjustofna fyrir sveitarfélögin eins og t.d. tekjuskatt og eignarskatt og tryggingagjald eða gjald af launatekjum.
    Í fjárlögum fyrir árið 1993 er tryggingagjaldið, tekjuskattur og eignarskattur, tæpir 30 milljarðar kr. og síðan kemur þá til viðbótar útsvar og það sem hugsað er að greiða í staðinn fyrir aðstöðugjaldið sem fellt var niður. En í fjárlögunum eru þessir tekjustofnar, tryggingagjald, tekjuskattur og eignarskattur, tæpir 30 milljarðar kr.
    Ég held samt sem áður að það verði alltaf að vera fyrir hendi jöfnunarsjóður því að þessir föstu tekjustofnar eru mismunandi eftir árum og þar af leiðandi held ég að alltaf þurfi að hafa jöfnunarsjóð.
    Í lokaskýrslu sveitarfélaganefndarinnar voru nefnd nokkur atriði, útdráttur úr tillögum nefndarinnar og það frv. sem hér er verið að fjalla um og einnig þáltill. sem hér verður til umræðu á eftir eru tekin beint upp úr þessum tillögum nefndarinnar. Þó eru nokkur atriði sem ekki koma fram í þessu frv. eða þáltill. og það er m.a. 6. liðurinn í útdrættinum þar sem segir að sveitarfélaganefnd leggi til að félmrn., menntmrn., fjmrn., Samtök kennara og Samband ísl. sveitarfélaga undirbúi tillögur sem miði að því að rekstur grunnskóla flytjist að fullu yfir til sveitarfélaga frá og með 1. ágúst 1995.
    Ég vildi spyrja hæstv. félmrh. hvort búið er að skipa þessa nefnd sem lögð er til í lokaskýrslu sveitarfélaganefndar og hvernig hún er skipuð og hvernig hennar starfssvið verður. Hér segir aðeins að sveitarfélaganefndin leggi þetta til.
    Í 9. liðnum leggur sveitarfélaganefndin til að reglum um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga verði breytt. Ég mundi einnig vilja spyrja hvað verið er að ræða í því, hvort verið er að vinna að því að breyta reglum um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga í þá veru sem hér er nefnt og við höfum reyndar orðið vitni að því að reglum um Jöfnunarsjóð sveitarfélaganna var breytt ósköp hljóðlega að mér skilst í janúar sl. En ég mundi vilja spyrja hvernig hefur hæstv. ráðherra hugsað sér þær breytingar á reglunum að sjóðurinn fjármagni þarna í fimm ár sérstakt átak og síðan að þjónustuframlög, stofnframlög virki hvetjandi á sameiningu.
    Þá vil ég einnig nefna það, þó að kannski ætti frekar að ræða það hér á eftir í sambandi við reynslusveitarfélögin, að hér er lagt til að það verði ekki sett annað skilyrði en að þau sveitarfélög sem taka þátt í því hafi a.m.k. eitt þúsund íbúa og þó verði heimilt að velja eitt sveitarfélag með færri en eitt þúsund íbúa. Í því sambandi tel ég að það væri mjög æskilegt að þau sveitarfélög sem valin verða til þess að gegna þessu hlutverki séu breytileg, þau geti haft ýmsar forsendur, þau séu misstór og mismunandi aðstæður þeirra, bæði landfræðilega og atvinnulega þannig að út úr því komi reynsla á því hvernig þessi sameining og verkaskipting muni þá gefast. Ég tel ekki rétt að miða endilega við það að þau hafi eitt þúsund íbúa. Þó að hér sé reyndar heimild fyrir því að velja eitt sveitarfélag undir þeirri tölu þá gæti jafnvel verið eðlilegt að fleiri en eitt væru undir þessu marki þannig að þetta mark sé ekki svo fast sett sem hér er lagt til.
    En það er best að halda sig við það sem hér er á dagskrá, þ.e. breyting á sveitarstjórnarlögunum en ekki þáltill. um reynslusveitarfélögin þó að það komi nú óneitanlega alltaf eitthvað inn í þetta þar sem það er beint framhald af þessu máli eða tengist þessu máli. En ég vil lýsa yfir því að ég tel að hér hafi verið vel unnið og ég get í megindráttum verið sammála því að þetta frv. komi hér fram, en ég vara við of miklum hraða og einnig því að það sé ákveðið fyrir fram hvaða verkefni sveitarfélögin eigi að taka að sér. Ég tel að þetta verði að gerast með nægri kynningu í sveitarfélögunum og almenningur geri sér ljósa grein fyrir því um hvað er verið að kjósa og tekjustofnar séu tryggðir, það er einnig stórt atriði, og að menn flýti sér ekki of mikið við þetta en skoði alla möguleika. Og hvað varðar verkaskiptingu að öðru leyti eða verkefni nýrra og stærri sveitarfélaga --- og mikið hefur verið rætt um grunnskólann í því sambandi, vitnað í það að grunnskólinn sé alfarið hjá sveitarfélögunum á Norðurlöndum, þá er það að vísu rétt, en þau eru að ég held öll stærri en sveitarfélög hér þó sameinuð væru kæmu til með að verða og það geta því verið öðruvísi aðstæður hér hjá okkur og ekki alveg hægt að miða við Norðurlöndin þó að við gerum það nú oft að miða okkur við þau. En ég tel að það sé full þörf á að skoða það mál hvort grunnskólinn geti alfarið færst til sveitarfélaganna, en það þarf að skoða fleira í því en bara að færa þá 5 milljarða sem laun grunnskólakennara eru hjá ríkinu yfir til sveitarfélaganna því að það þarf að skoða það miklu betur, bæði í sambandi við lífeyrissjóðsréttindi kennara o.fl., faglega ábyrgð, hvernig verði staðið að námsgögnum o.s.frv. þannig að það mál þarf góða skoðun áður en ákvörðun er tekin í því. --- [Fundarhlé.]