Stjórnsýslulög

     Frsm. allshn. (Sólveig Pétursdóttir) :
    Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir nál. allshn. um frv. til stjórnsýslulaga sem er á þskj. 996, undirritað 20. apríl 1993 og það eru allir nefndarmenn sem skrifa undir þetta álit, þ.e. Sólveig Pétursdóttir, Anna Ólafsdóttir Björnsson, Björn Bjarnason, Eyjólfur Konráð Jónsson, Ingi Björn Albertsson, Jón Helgason, Kristinn H. Gunnarsson og Sigbjörn Gunnarsson, en fjarstaddur afgreiðslu málsins var Ólafur Þ. Þórðarson.
    Þar að auki gerir nefndin nokkrar brtt. sem eru á öðru þingskjali.
    Hin mikla þróun sem átt hefur sér stað í íslensku þjóðfélagi síðustu fimm áratugina hefur kallað á ítarlega löggjöf á ýmsum sviðum. Hefur stjórnsýslunni annars vegar verið falið að sjá um framkvæmd þessara laga og hins vegar að setja stjórnvaldsfyrirmæli um nánari útfærslu á þeim. Valdsvið stjórnsýslunnar hefur því sífellt aukist. Afleiðingarnar eru m.a. þær að athafnir borgaranna eru á sífellt fleiri sviðum háðar afskiptum og eftirliti stjórnsýslunnar.
    Oft og tíðum hefur komið til árekstra milli einstaklinga og hinna ýmsu stofnana ríkisins sem dregið hafa fram í sviðsljósið hina miklu þörf fyrir aukið réttaröryggi borgaranna gagnvart stjórnsýslunni. Það er ljóst að borgararnir hafa mikla hagsmuni af því að starfslið stjórnsýslunnar valdi þeim störfum sem hún fer með og að þar séu viðhafðar þær málsmeðferðarreglur og lögð til grundvallar þau sjónarmið sem almennt eru til þess fallin að lögfræðilega rétt og málefnaleg úrlausn fáist í hverju máli.
    Við höfum verið mjög sinnulaus hér á landi um mikilvægi vandaðrar málsmeðferðar þrátt fyrir það að hún sé grundvöllur þess að mál verði nægjanlega upplýst og að það skapist nauðsynlegur grundvöllur þess að hægt sé að taka rétta og málefnalega ákvörðun. Á hinum Norðurlöndunum fór fram mikil umræða eftir seinni heimsstyrjöldina hvort sett skyldu almenn stjórnsýslulög eða hvort setja skyldi ítarlegar málsmeðferðarreglur í helstu lagabálka. Ekki er að sjá að slík umræða hafi farið fram hér á landi og er skemmst frá því að segja að hér voru hvorki sett almenn stjórnsýslulög né ákveðið að taka upp sömu aðferð og Danir fylgdu fram til ársins 1985 að setja vandaðar málsmeðferðarreglur í helstu lagabálka. Virðist hinn íslenski réttur því hafa þróast mjög tilviljanakennt að þessu leyti. Ég tel því mjög mikilvægt að fram fari umræða hér á landi um þennan grundvallarþátt réttarríkisins sem vandaðar málsmeðferðarreglur eru og um þau gæði sem í þeim felast þannig að við gerum okkur grein fyrir því hverju við erum að fórna þegar fylgt er verklagi í stjórnsýslunni sem fer í bága við þessar grundvallarreglur.
    Í skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 1989, bls. 7, vakti umboðsmaður Alþingis athygli Alþingis á því að brýn þörf væri fyrir setningu stjórnsýslulaga. Umboðsmaður vakti sérstaka athygli á þörf fyrir reglur um aðgang málsaðila að gögnum máls, um sérstakt hæfi starfsmanna stjórnsýslunnar og skýrar reglur um stjórnsýslukæru. Um öll þessi atriði er fjallað í frv. til stjórnsýslulaga.
    Allshn. Alþingis leitaði álits umboðsmanns Alþingis á frv. Í umsögn umboðsmanns Alþingis segir m.a. svo, með leyfi virðulegs forseta:
    ,,Það frv. sem hér liggur fyrir tekur á öllum meginþáttum almennra lagareglna um stjórnsýslu. Ég tel að framsetning frv., bæði hvað snertir efni og form, sé með þeim hætti að þar verði bætt úr brýnni þörf ef að lögum verður. Í frv. eru teknar upp fjölmargar reglur sem nú eru taldar gilda í íslenskum rétti en það er skoðun mín að með því að taka þær í heildarlög verði auðveldara, jafnt fyrir starfsfólk stjórnsýslunnar og þá sem til hennar leita með mál sín, að beita þessum reglum og það muni stuðla að bættum stjórnsýsluháttum. Sérstaklega á þetta við í þeim tilvikum þar sem hinar einstöku reglur hafa verið nánar útfærðar í frv.
    Í frv. til stjórnsýslulaga sem hér er til umfjöllunar er að finna nokkrar af mikilvægustu málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins. Hér er um að ræða þær grundvallarmálsmeðferðarreglur sem í gildi eru í nágrannaríkjum okkar og taldar eru nauðsynlegar í sérhverju lýðræðisríki til þess að stuðla að réttaröryggi almennings í skiptum við stjórnvöld. Þessar reglur eru misítarlegar og strangar frá einu landi til annars.
    Í athugasemdum með frv. er gerð ítarleg grein fyrir þeim sjónarmiðum sem frv. er byggt á en síðustu ár hafa verið nokkuð skiptar skoðanir um það hversu ítarleg slík löggjöf ætti að vera hér á landi. Fram kemur í athugasemdunum að haft var í huga að aðstæður hér á landi eru að sumu leyti frábrugðnar því sem gerist erlendis. Stjórnsýsla okkar er að mörgu leyti frumstæðari og lausari í reipunum en stjórnsýsla nágrannaþjóða okkar. Þannig hafa stjórnsýsluvenjur ekki náð að mótast hér á landi nema á afmörkuðum sviðum stjórnsýslunnar.
    Þá er einnig rétt að hafa í huga að málsmeðferð virðist ólík á milli einstakra ráðuneyta og einstakra ríkisstofnana án þess að séð verði að nokkur eðlismunur réttlæti það. Með tilliti til stöðu stjórnsýslunnar í dag, svo og með hliðsjón af því hversu margbreytileg sú starfsemi er sem stjórnsýslulögunum er ætlað að taka til, var farin sú leið að hafa lögin ekki of ítarleg heldur er gert ráð fyrir því að þau hafi einungis að geyma helstu meginreglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni. Hefur því verið reynt að stilla undantekningum í hóf og orða þær með almennum hætti. Hins vegar er gengið út frá því að smátt og smátt myndist stjórnsýsluvenjur til fyllingar ákvæðum laganna, ekki síst fyrir tilstuðlan umboðsmanns Alþingis.
    Ég vil einnig vekja athygli á því að leitast hefur verið við að hafa lagatextann bæði einfaldan og skýran þannig að lögin verði sem aðgengilegust fyrir almenning og starfsmenn stjórnsýslunnar og er þar um mjög mikilvægt atriði að ræða. Þá er rétt að vekja athygli á því að ljóst er af frv. að reynt hefur verið eftir megni að byggja á réttaröryggissjónarmiðum án þess þó að girt sé fyrir það að málsmeðferð í stjórnsýslunni geti í mörgum tilvikum verið einföld, hraðvirk og ódýr.
    Loks er rétt að benda á það að frv. hefur verið byggt á sömu sjónarmiðum og stjórnsýslulög annarra Norðurlanda, að gera málsmeðferð einfalda og leggja sem minnstar byrðar á borgarana í samskiptum við stjórnvöld og við meðferð stjórnsýslumála.
    Allshn. varð sammála um það að frv. það sem hér liggur fyrir sé vel til þess fallið að verða að okkar fyrstu almennu stjórnsýslulögum. Nefndarmenn voru hins vegar sammála um það að í ljósi reynslunnar verði þörf á að skoða einstök atriði laganna að nokkrum árum liðnum. Í þessu sambandi er rétt að benda á reynslu t.d. Norðmanna, en þeir settu sér stjórnsýslulög árið 1967. Nokkrum ákvæðum þeirra laga hefur nú verið breytt og hafa þau verið gerð ítarlegri og strangari að fenginni reynslu.
    Í umræðum um frv. til stjórnsýslulaga hefur aðallega verið fjallað um kosti slíkra laga út frá sjónarhorni borgaranna. Ef grannt er skoðað kemur í ljós að stjórnsýslulög eru þegar til lengri tíma er litið einnig til hagsbóta fyrir stjórnsýsluna. Í dag ríkir á mjög mörgum sviðum veruleg réttaróvissa um það

hvernig haga beri meðferð stjórnsýslumála. Þetta verður oft til þess að málum seinkar í meðferð og töluverður tími hjá stjórnsýslunni fer til spillis af þessum sökum. Þá er stjórnsýslan einnig mjög berskjölduð fyrir gagnrýni á þá málsmeðferð sem hún viðhefur þar sem hún hefur ekki við almenn stjórnsýslulög að styðjast og getur því ekki vitnað í lög og sýnt fram á að réttri málsmeðferð hafi verið fylgt. Með þetta í huga erum við nefndarmenn fullvissir um að starfsskilyrði stjórnsýslunnar muni batna að þessu leyti þegar fram í sækir við tilkomu stjórnsýslulaganna þar sem stjórnsýslulög munu eyða réttaróvissu sem ríkir á mörgum sviðum.
    Þar sem meginmarkmið stjórnsýslulaganna er að tryggja sem best réttaröryggi borgaranna í skiptum við hið opinbera er ljóst að kynna þarf efni laganna fyrir almenningi með tryggilegum hætti. Þá er einnig mjög mikilvægt að boðið verði upp á t.d. námskeið þar sem efni stjórnsýslulaganna verði kynnt fyrir starfsmönnum stjórnsýslunnar og að handhægt skýringarefni á lögunum verði útbúið þeim til hægðarauka svipað og gert var í tilefni af gildistöku nýrra réttarfarslaga hinn 1. júlí 1992.
    Allshn. hefur fjallað ítarlega um frv. og leggur til að frv. verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um á sérstöku þingskjali.
    Í fyrsta lagi er lögð til orðalagsbreyting á 4. mgr. 5. gr. sem miðar að því að gera ákvæðin skýrara.
    Í öðru lagi er lögð til breyting á 13. og 14. gr. sem hefur það í för með sér að stjórnvaldi verður aðeins skylt að vekja athygli aðila máls á því að mál hans sé til meðferðar að hann eigi andmælarétt.
    Loks er lagt til að orðalag 26. gr. verði lagfært.
    Virðulegi forseti. Umboðsmaður Alþingis hefur tvívegis beint þeim tilmælum til forsætisráðherra að flutt verði frv. til stjórnsýslulaga. Þá hefur Alþingi tvisvar ályktað um nauðsyn þess að undirbúin verði almenn stjórnsýslulöggjöf, í síðara skiptið með atbeina allra stjórnmálaflokka sem sæti eiga á Alþingi. Frv. til stjórnsýslulaga er nú flutt í þriðja sinn á Alþingi. Góð samstaða hefur náðst um frv. þetta og er það því von mín að afgreiða megi frv. á því þingi sem nú situr og sem fyrst.