Ráðherraábyrgð

     Svavar Gestsson :
    Virðulegi forseti. Það er orðið alllangt um liðið síðan fyrri hluti 1. umr. um þetta mál fór fram. Ég kvaddi mér þá hljóðs og gerði það í tilefni af því og í framhaldi af því að ég hafði lesið nokkuð vandlega frv. til laga um ráðherraábyrgð eins og það var lagt fyrir 83. löggjafarþingið 1962 og hafði sömuleiðis lesið umræðurnar um málið.
    Í umræðunni um málið kom það t.d. fram, virðulegi forseti, að hv. þm. Alfreð Gíslason læknir lagði það til að málinu yrði vísað frá með rökstuddri dagskrá. Þetta var nokkuð merkilegt viðhorf og það var ekki vegna þess að hann teldi ástæðulaust að ráðherrar sættu ábyrgð fyrir gerðir sínar, heldur var það vegna þess að hann taldi þarflaust og/eða gagnslaust að setja lög af þessu tagi og taldi nóg að hafa ákvæði hegningarlaganna og landsdómsákvæðin eins og þau urðu með lagabreytingum skömmu áður en þetta frv. kom til meðferðar um ráðherraábyrgð árið 1962. Í umræðunum um málið kemur það fram að menn veltu því alvarlega fyrir sér hvort það væri í raun og veru nokkur þörf á því eða ástæða til þess að setja sérstök lög um ráðherraábyrgð. Sú var þó engu að síður niðurstaðan og fyrir því voru mjög gild rök. Það var prófessor Ólafur Jóhannesson sem hafði það hlutverk að semja frumvarpsdrög til laga um ráðherraábyrgð og sömuleiðis hygg ég drög að nýjum lögum um landsdóm. Þau frumvarpsdrög sem hann samdi voru að mestu endurflutt óbreytt af þáv. ríkisstjórn. Þó voru gerðar á drögum prófessorsins nokkrar breytingar en þær voru allar með þeim hætti að hann féllst fyllilega á þær.
    Út af fyrir sig er kannski ekkert óeðlilegt þó að menn velti því fyrir sér hvort það eigi að setja sérstök lög um ráðherraábyrgð. Eiga þeir að bera ábyrgð eða eiga þeir að standa frammi fyrir réttlætinu með öðrum hætti en aðrir menn? Vissulega er það svo að staða ráðherra er mjög sérstæð þannig að þeir geta orðið sekir um þannig misferli í starfi að það er vart hugsanlegt eða óhugsandi hjá öðrum opinberum starfsmönnum og það er ekki ástæða til að gera ráð fyrir því að hinar sérstöku embættisskyldur ráðherra hafi verið hafðar í huga við samningu almennra hegningarlaga.
    Það er auðvitað svo að ráðherrar bera ábyrgð á fjölmörgum stjórnarathöfnum af ýmsu tagi sem aðrir vinna, ýmist með beinni eða óbeinni heimild frá ráðherranum og því er auðvitað nauðsynlegt að um þær athafnir gildi sérstök lög og ég er sammála því, ég er sem sagt þeirrar skoðunar að það sé skynsamlegt að hafa lög um ráðherraábyrgð. Spurningin er þá um það, virðulegi forseti, hvort þau lög sem nú eru í gildi séu nægjanleg eða ekki. Hv. þm. Páll Pétursson hefur flutt tillögu um að það sé bætt við 10. gr. laganna nýjum staflið þar sem segir, að ef ráðherra gefur Alþingi rangar eða villandi upplýsingar eða við meðferð máls á Alþingi leynir upplýsingum er hafi verulega þýðingu, þá beri að líta svo á að ráðherra hafi brotið lögin um ráðherraábyrgð. Út af fyrir sig tel ég að þetta sé athyglisverð ábending og spurning vaknar auðvitað um það, virðulegi forseti, hvort ekki er rétt af þessu tilefni að endurskoða lögin um ráðherraábyrgð í heild.
    Hv. 3. þm. Reykv. lagði á það áherslu í sínum orðum hér fyrir nokkrum vikum þegar þetta mál var til meðferðar að í rauninni ætti þinglega ábyrgðin að vera nægileg vörn gegn misbeitingu valds af hálfu ráðherra umfram það sem kveðið er á um í ráðherraábyrgðarlögunum. Og sú var skoðun manna þegar lögin um ráðherraábyrgð voru sett árið 1962. Á því ári var það t.d. svo að í Danmörku voru þá ekki til nein ráðherraábyrgðarlög og í ýmsum löndum voru ekki til ráðherraábyrgðarlög þó að menn hefðu aftur og aftur reynt að fitja upp á slíkri lagasmíð. Síðan eru liðin 30 ár. Hvað hefur gerst síðan? Það sem hefur gerst síðan er það að það hafa verið settar reglur um ráðherraábyrgð og um meðferð mála sem snúa að ráðherrum, reglur sem eru mikið opnari og lýðræðislegri en gömlu reglurnar voru.
    Þeir þingmenn sem eiga sæti í svokallaðri EFTA-nefnd af hálfu Alþingis hafa fengið í hendur yfirlit yfir það hvernig málum er háttað gagnvart ráðherrum í hinum ýmsu EFTA- og Evrópubandalagsríkjum. Það er stórfróðleg skýrsla og ég vil leyfa mér að nota þetta tækifæri til að skora á hlutaðeigandi aðila að láta þýða þá skýrslu og dreifa henni til allra þingmanna. Þetta er mjög merkilegt skjal. ( Gripið fram í: Það er verið að því.) Og það er verið að því, það er gott að heyra það. Þar kemur það t.d. fram að tiltekinn minni hluti getur við tilteknar aðstæður í ákveðnum þingum komið á framfæri og sett í gang rannsókn eða athugun á embættisfærslu ráðherra og síðan eru alveg ákveðnar reglur um það hvernig með það skuli farið.

    Nú er það þannig í þessum Evrópulöndum að það eru ekki þær þingnefndir, sérstöku rannsóknarnefndir eða eigum við að kalla það kannski skoðunarnefndir sem með þessi mál fara, eru enginn dómstóll. Þar er minni hluti og meiri hluti eins og gengur í öðrum þingnefndum, en heila málið er það að þessi mál eru lögð fyrir viðkomandi þing til meðferðar og þau eru rædd þar. Í sumum löndum er það þannig að þessar niðurstöður skipta engu máli. Menn rífast um þetta í stjórn og stjórnarandstöðu eins og gengur rétt og við þekkjum hér út og suður. En í öðrum löndum hefur þetta beinlínis þau áhrif og hægt að rekja mörg dæmi um það að ráðherrar hafa orðið að víkja vegna þess að þessar skoðunarnefndir hafa komist að tilteknum niðurstöðum og umræðurnar hafa sett af stað mikið almennan pólitískan þrýsting.
    Ég tel rétt, virðulegi forseti, að nefna þetta í umræðu um þetta þarfa mál sem hv. 1. þm. Norðurl. v. flytur hér og verður vonandi til þess að setja af stað heildarendurskoðun á ráðherraábyrgðarlögunum.
    Það er auðvitað nokkuð sérkennilegt að upplifa það í þessari stofnun á alllöngum tíma að það er nokkurn veginn alveg sama hvað ráðherra gerir að hann er ævinlega varinn af sínum þingmeirihluta. Það eru engin dæmi um það að þingmeirihluti hafi brugðist viðkomandi ráðherra þegar upp hafa komið mál sem talin hafa verið álitaefni varðandi ráðherraábyrgðina. Það eru að vísu til dæmi um það að ráðherrar hafi verið látnir víkja eða hafi flutt sig um set innan ríkisstjórnar vegna ákvörðunar þess flokks sem viðkomandi ráðherrar eru aðilar að, en það er í raun og veru, hygg ég, einsdæmi, en ég man eftir einu dæmi a.m.k. frá síðustu áratugum í þeim efnum og það er ekki mjög langt undan satt að segja.
    Hér á landi höfum við hins vegar engar hefðir í þessum efnum. Við höfum ekki hefðir eins og þær sem t.d. hafa leitt til þess að ráðherrar hafa orðið að fara frá t.d. í Danmörku og Noregi við misferli sem væru talin minni háttar misferli hér á landi. Ég nefni dæmi um norskan ráðherra sem fyrir nokkrum árum lét af störfum vegna þess að hún hafði farið rangt með færslu á leigubílareikningum. Og ég nefni dæmi um danskan ráðherra sem fyrir nokkrum árum var látinn víkja vegna þess að hann hafði eitthvað misfarið með færslur á kostnaði við afmæli hans sjálfs. Ég sé hins vegar að þessi maður sem þá hrökklaðist frá völdum er nú orðinn ráðherra á ný í stjórn Rasmussens sem hefur tekið við þjóðarskútunni í Danmörku.
    En þá spyr ég eins og maðurinn í sjónvarpsþættinum, heitir Ólafur Hannibalsson: En hvað er það sem er svona sérstakt við Ísland sem gerir það að verkum að það má engin lög setja eða engar reglur hafa í landinu sem opna fyrir lýðræðislegt aðhald sem er fyrir utan hin lokuðu flokksherbergi stjórnarflokkanna, hverjir svo sem eru í þeim? Hvað er svona alveg sérstakt við þetta land? Það er auðvitað ekki neitt, virðulegi forseti, annað en það að við búum hér við gamaldags stjórnkerfi og gamaldags viðhorf og við getum út af fyrir sig gagnrýnt alla þá sem hér eiga fulltrúa á Alþingi í þessu efni fyrir að hafa ekki notað sér aðstöðu til þess þegar menn höfðu hér einhver ítök í meiri hluta á Alþingi til þess að breyta þessum reglum. Hlýt ég þá auðvitað að undanskilja Kvennalistann eins og jafnan þegar kemur að málum af þessum toga þar sem hinn gamli sæli fjórflokkur á í raun og veru sökina, misjafnlega mikið skipta eins og gengur.
    Þetta vildi ég nefna, virðulegi forseti, í tilefni af þessu frv. sem hér er flutt. Ég vek á því athygli að um gamla frv. 1962 var mjög víðtæk samstaða nema hv. þm. Alfreð Gíslason taldi þetta óþarfa. Og ég sé það á framsöguræðu hæstv. þáv. dómsmrh. Bjarna Benediktssonar, að hann hefur talið ástæðu til þess að eyða allmörgum orðum að því hvort það væri yfir höfuð þörf á svona lögum. Við sjáum nú á árinu 1993, um það bil 30 árum seinna, að viðhorfin eru gerbreytt. Það eru allir sammála um að það þarf lög og reglur um ráðherraábyrgð. Spurningin er bara um hversu langt á að ganga í þessum efnum og spurningin er: Hvaða svigrúm á í raun og veru að gefa hinum pólitíska meiri hluta til þess að sýkna menn alltaf og ævinlega hvaða mál sem koma upp? Ég held að við göngum of langt í því, virðulegi forseti, þó að ég sé hins vegar ekki að leggja það til að við komum upp kerfi þar sem við stundum stöðugar mannaveiðar með viðeigandi blóðsúthellingum. Ég er ekki að tala um neitt slíkt. En ég held að við getum ýmislegt lært af Evrópuþjóðunum í þessu efni og ég fagna því sem hér hefur komið fram í ábendingu að sú skýrsla sem ég nefndi frá Evrópuríkjunum verður væntanlega þýdd og henni fljótlega dreift til alþingismanna.
    Í þessu sambandi er svo, virðulegi forseti, annað mál sem ég ætla ekki að ræða núna, seint í skjóli náttmyrkurs svo að segja, þ.e. landsdómsmálið og landsdómslögin og það allt saman. Það er orðið allt mjög skrýtið og orðið allt mjög gagnslítið. Samt er það nú svo að ég vil hafa lög um landsdóm jafnvel þó að menn hafi aldrei notað hann. Ég held að menn eigi ekki að afgreiða þannig ákvæði með því einu að segja að þetta sé þarflaust af því að það hafi aldrei verið notað. Auðvitað eiga svona lög að vera til en ég tel að þau eigi að vera fyllri og ég lýk máli mínu með því að segja: Ég held að við eigum að taka þetta allt í gegn, lög um ráðherraábyrgð, lög um landsdóm og lög um rétt þingsins til þess að fara ofan í embættisfærslur ráðherra.
    Að allra síðustu svo, virðulegi forseti, verð ég að segja það að mér finnst sérkennilegt ákvæði í ráðherraábyrgðarlögunum sem í raun og veru brýtur gegn því grundvallaratriði að ríkisstjórn sé ekki fjölskipað stjórnvald. Í ráðherraábyrgðarlögunum er gert ráð fyrir því að allir ráðherrar sem viðstaddir eru á ríkisráðsfundi geti borið sameiginlega ábyrgð á stjórnarathöfnum. Það er mjög sérkennilegt að hafa þetta í lögum með hliðsjón af því að venjan og lögin að öðru leyti kveða á um það að ráðherrann sem skrifar upp á málið ásamt forseta Íslands sé einn ábyrgur. Menn geta auðvitað rætt um það hvort þetta sé hortittur í ráðherraábyrgðarlögunum eins og þau eru, en mér finnst þetta satt að segja sérkennilegt og það

stangast á við það grundvallaratriði að ríkisstjórn sé ekki fjölskipað stjórnvald. Um það geta menn svo deilt og rætt síðar hvort það er rétt fyrirkomulag að ríkisstjórn sé ekki fjölskipað stjórnvald. Er það rétt fyrirkomulag að hver ráðherra eigi svo að segja að vera kóngur í sínu ríki að öllu leyti eins og þetta er núna þannig að ráðherrann í heilbrigðismálum er ríkisstjórnin í heilbrigðismálum, ráðherrann í menntamálum er ríkisstjórnin í menntamálum eða eigum við að taka upp það fyrirkomulag sem er í öðrum löndum þar sem stjórnarathafnir einstakra ráðherra eru bornar upp á ríkisstjórnarfundum eins og það er t.d. í Svíþjóð og menn þekkja vel í þessum sal?
    Þetta vildi ég nefna, virðulegi forseti, vegna þess að ég tel að þetta sé þarft mál sem hér hefur verið hreyft af hv. 1. þm. Norðurl. v.