Stjórnarskipunarlög

     Flm. (Steingrímur Hermannsson) :
    Virðulegi forseti. Stjórnarskráin íslenska er ekki gömul. Lýðveldisstjórnarskráin er frá 1944 en er að vísu byggð á eldri stjórnarskrá sem við fengum 1920 eftir fullveldið og rekja má hana enn lengra, allt til 1874 og jafnvel til dönsku grunnlaganna sem svo eru kölluð. Þangað rekur íslenska stjórnarskráin vissulega sínar ættir. Og því nefni ég það hér að í því frv. sem við flytjum er rétt að hafa í huga ýmsar breytingar sem gerðar hafa verið á stjórnarskrám hinna Norðurlandanna, þ.e. fyrst og fremst Danmerkur, Noregs og Svíþjóðar og ég mun koma að síðar.
    Stjórnarskráin hefur lengi verið í endurskoðun enda tímar mjög breyttir bæði hér innan lands og í kringum okkur og mönnum hefur þótt ljóst að lagfæra þyrfti ýmislegt í stjórnarskránni þannig að hún samræmist þeim kröfum sem nú eru gerðar. Hafa nefndir starfað að þessu en fáar breytingar hafa þó verið gerðar nema þær sem tengjast helst kosningum til Alþingis. Mörgu hefur verið hreyft í þessum nefndum. Ég fyrir mitt leyti tel miður að ekki hefur tekist að ljúka þeirri endurskoðun stjórnarskrárinnar sem að hefur

verið stefnt.
    Í því frv. til stjórnarskipunarlaga sem hér liggur fyrir er þó aðeins hreyft við einu atriði. Í þessu frv., eins og ég mun lýsa nánar síðar, er veitt heimild til þess að framselja til erlendra alþjóðastofnana hluta af ríkisvaldinu. Í stjórnarskránni eru fyrst og fremst tvær greinar sem líta þarf á í þessu sambandi. Í fyrsta lagi er það 2. gr. stjórnarskrárinnar sem fjallar um skiptingu ríkisvalds. Þar segir, með leyfi forseta:
    ,,Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið. Dómendur fara með dómsvaldið.``
    Og í 21. gr. stjórnarskrárinnar er forseta heimilað að gera samninga við önnur ríki. Þar segir, með leyfi forseta:
    ,,Forseti lýðveldisins gerir samninga við önnur ríki. Þó getur hann enga slíka samninga gert, ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef þeir horfa til breytinga á stjórnarhögum ríkisins, nema samþykki Alþingis komi til.``
    Hér er ekki minnst á framsal ríkisvalds. Um þetta hefur orðið mikil umræða nú í sambandi við skoðun á samningi um Evrópska efnahagssvæðið og hafa túlkanir þar gengið nokkuð á misvís. Segja má í örstuttu máli að nefnd þeirra fjögurra lögfræðinga sem hæstv. utanrrh. skipaði hafi komist að þeirri niðurstöðu að þar sem ekki er beinlínis bannað að framselja hluta af ríkisvaldinu, þá megi álykta sem svo að það sé heimilt, enda sé það takmarkað o.s.frv., eins og áður hefur verið rakið hér á Alþingi. Hins vegar hafa aðrir lögfræðingar, og þá fyrst og fremst prófessor Björn Þ. Guðmundsson og dr. Guðmundur Alfreðsson, komist að andstæðri niðurstöðu og álykta sem svo: Þar sem ekki er nefnt að framselja megi ríkisvald, þá er það óheimilt. Þetta er vitanlega mjög samandregin niðurstaða af minni hálfu. Ég vil ekki lengja umræðuna með því að fara aftur ítarlega í þessa hluti eins og ég gerði í umræðu um EES í fyrradag. Þó ætla ég að nefna örfá atriði sem varða þetta almennt. Í áliti lögfræðinganna fjögurra segir á bls. 16, með leyfi forseta:
    ,,Í 2. gr. stjórnarskrárinnar er talað um forseta lýðveldisins og önnur stjórnvöld samkvæmt stjórnarskránni og öðrum landslögum. Ekki er tekið fram að þetta skuli vera alíslensk stjórnvöld og hugsanlegt er að alþjóðastofnanir séu stjórnvöld eftir 2. gr. Það er með öðrum orðum til skoðunar hvort í 2. gr. stjórnarskrárinnar felist heimild til að ákveða með lögum að þættir framkvæmdarvaldsins skuli vera í höndum alþjóðastofnana.``
    Ég held að þetta orð ,,skuli`` hljóti að vera villa því að varla getur það verið hugsunin að ,,þættir framkvæmdarvalds skuli vera í höndum alþjóðastofnana`` heldur að þeir megi vera í höndum alþjóðastofnana. Þessu vísar prófessor Björn alveg sérstaklega á bug og vekur athygli á því í sinni ítarlegu greinargerð að þegar stjórnarskráin er samin kemur ekki til mála að þeir sem stjórnarskrána sömdu hafi haft það í huga að framvísa mætti einhverju valdi þessarar þjóðar sem hún var þá að fá með sínu sjálfstæði til erlendra stofnana og sama gerir Guðmundur Alfreðsson. Þetta er vitanlega mjög alvarlegt ágreiningsmál og hlýtur að leiða menn til hugsunar um það hvort ekki er nauðsynlegt að koma slíku á hreint ef ég má orða það svo.
    Allir lögfræðingarnir sem um þetta skrifa eru út af fyrir sig sammála um það að í 21. gr. sem slíkri felst ekki heimild fyrir forseta til að breyta stjórnarháttum þessa lands. En með því að túlka þessar greinar saman kemst þó nefnd lögfræðinga að því að takmarkað valdaframsal teljist heimilt.
    Lögfræðingarnir Björn Þ. Guðmundsson og Guðmundur Alfreðsson leggja hins vegar ríka áherslu á það að til þess að heimilt verði að framselja hluta ríkisvalds --- ég endurtek það: ríkisvalds --- sem er ekki nefnt í 21. gr., þá þurfi breytingu á stjórnarskránni og ætla ég, með leyfi forseta, að lesa heildarniðurstöðu Björns Þ. Guðmundssonar. Þar segir:
    ,,Á grundvelli viðurkenndra lögskýringaraðferða stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar tel ég vafa leika á að framsal það á framkvæmdar- og dómsvaldi sem felst í EES-samningnum og hér um ræðir standist gagnvart gildandi réttarreglu 2. gr. stjórnarskrárinnar. Þennan vafa tel ég svo mikinn að ekki megi taka áhættuna af því að lögfesta EES-samninginn að óbreyttri stjórnarskrá.``
    Og um þetta segir einnig dr. Guðmundur Alfreðsson m.a. í sinni álitsgerð, með leyfi forseta:
    ,,Í stjórnarskrám margra nágrannaríkja okkar eru ákvæði sem heimila aðild að yfirþjóðlegum stofnunum. 93. gr. norsku stjórnarskrárinnar frá 1962 er fyrirmynd af þessu tagi. Samkvæmt henni þarf aukinn meiri hluta atkvæða í Stórþinginu þegar um er að ræða valdaframsal til alþjóðastofnana. Ekkert slíkt ákvæði er í íslensku stjórnarskránni. Það er því haldlítið að álykta sem svo að stjórnarskrárvandamál komi ekki upp hér á landi þar sem slíkur vandi risi ekki í öðrum samningsríkjum. Aðstæðurnar eru einfaldlega ekki sambærilegar vegna þess að viðeigandi stjórnarskrárákvæði eru öðruvísi að orðalagi og efni.``
    Og enn segir dr. Guðmundur:
    ,,Það er mín niðurstaða eftir nákvæma skoðun á þessum atriðum og dæmum öllum að breyta þurfi stjórnarskránni og beita til þess 79. gr. hennar þegar frv. til laga um EES kemur til afgreiðslu Alþingis og forseta.``
    Sú grein sem vísað er þarna til er að sjálfsögðu sú grein sem fjallar um hvernig fara á með breytingar á stjórnarskránni, samþykkja tvisvar á hinu háa Alþingi og almennar kosningar fari fram á milli.
    Ég ætla svo að lokum að kalla til vitnis, ekki versta vitnið, sjálfan hæstv. utanrrh., og ég vil reyndar byrja með því að þakka hv. 3. þm. Reykv. fyrir að hafa bent okkur á þessa ágætu skýrslu sem hæstv. utanrrh. lagði fyrir hið háa Alþingi í maí 1999, þ.e. skýrslu utanrrh., Jóns Baldvins Hannibalssonar, til Alþingis um stöðu samningaviðræðna um Evrópska efnahagssvæðið. Hún er dagsett í maí 1999, ( Gripið fram í: 1991.) fyrirgefið, árið 1991 að sjálfsögðu, en hún var lögð fyrir ríkisstjórnina í mars og rædd þar nokkuð. Í þessari skýrslu frá mars 1991 segir hæstv. utanrrh. á bls. 21, með leyfi forseta:
    ,, . . .  ef litið er til þróunar alþjóðamála almennt má vænta aukinnar þátttöku Íslands í samvinnu þjóða á fjölmörgum sviðum efnahagsmála, menningarmála, mannréttindamála og ekki síst umhverfismála. Í ljósi þessarar þróunar er full ástæða til að kanna þörf á nýju ákvæði í stjórnarskrána sem kvæði skýrt á um heimildir til þátttöku í alþjóðasamstarfi.``
    Það er varla hægt að leggja þetta fram skýrar og ég tel þetta einhver bestu rökin fyrir þeirri breytingu sem hér er flutt. En af því að þessi skýrsla var nokkuð tekin til umræðu í gær þykir mér einnig rétt að fara yfir önnur atriði hennar sem varða þó fyrst og fremst EES en geta varðað þetta mál líka. Hér kemur fram að mál sameiginlegs dómstóls stóðu allt öðruvísi á þeim tíma en nú er orðið. Hér segir m.a. um yfirþjóðlegt eða samþjóðlegt vald, með leyfi forseta:
    ,,Í samningaviðræðum um sjálfstætt eftirlit með sameiginlegum samkeppnisreglum hafa EFTA-ríkin gengið út frá að ákvörðun um eftirlitsstofnanir sem beinast að einstaklingi og fyrirtæki sem gerst hefur brotlegt verði ekki hægt að fullnægja nema fyrir atbeina þar til bærra stjórnvalda í aðildarríkjunum.``
    Og enn segir: ,,EES-dómstóllinn yrði ekki æðri dómstólum í aðildarríkjunum. Fari landsdómstóll ekki eftir túlkun EES-dómstólsins í málinu, þá gildir niðurstaða landsdómstólsins gagnvart aðilum málsins.``
    Hér er náttúrlega um svoleiðis gjörsamlega breytingu að ræða frá því sem nú er sem við höfum farið hér ítarlega yfir við það sem lokið er af 1. umr. um EES-málið, þar sem nú er orðið svo að bæði eftirlitsstofnunin og EFTA-dómstóllinn hafa beinan rétt til fullnustu á sínum dómum hér á landi og landsdómur er ekki þeim æðri, það er ekki hægt að áfrýja niðurstöðum þessara aðila til landsdóms eins og hér er skýrt tekið fram að gert var ráð fyrir að unnt væri þegar málið var á þessu stigi.
    Eins og málið stóð þar olli þetta að sjálfsögðu nokkrum efasemdum, það hefur þó gjörbreyst nú til hins verra. Ég held að enginn efist nú reyndar í hjarta sínu um að það sem hér er verið að gera er brot á 2. gr. stjórnarskrárinnar og 21. gr. heimilar alls ekki, eins og ég hef rakið, á því er ekki nokkur minnsti vafi, hún heimilar alls ekki framsal hluta ríkisvaldsins. Það er með öðrum orðum ekki minnst á neitt framsal ríkisvalds í þeirri grein.
    Ég nefndi hér áðan að aðrar Norðurlandaþjóðir hafa séð fyrir þessu og breytt sinni stjórnarskrá. Það gerir danska stjórnarskráin. Þar er komin inn í 20. gr. að heimilt er að framselja hluta ríkisvalds þrátt fyrir önnur ákvæði þeirrar stjórnarskrár til, eins og segir á dönskunni ,,til mellemfolkelige myndigheder`` eða til alþjóðlegra stofnana eins og við höfum kallað það. Og þá er þess krafist að sé um slíkt að ræða, þá skuli það samþykkt með fimm sjöttu hlutum atkvæða á þeirra þingi.
    Sömuleiðis hefur við þessu verið séð með breytingu sem gerð var 1962 á norsku stjórnarskránni og það er 93. gr. Þar er svipað komist að orði, að heimilt sé að framselja til alþjóðlegra stofnana vegna alþjóðlegra samninga sem Noregur hefur gert. Þó vil ég taka fram, til alþjóðlegra stofnana sem Noregur er aðili að. Það er sérstaklega tekið fram í 93. gr. norsku stjórnarskrárinnar að það megi framselja hluta ríkisvalds, enda sé það samþykkt með þremur fjórðu hlutum atkvæða á Stórþinginu norska.
    Í sænsku stjórnarskránni er einnig um þetta fjallað og reyndar sérstakur kafli þar sem fjallar um hugsanlegt framsal valds og þar er ósköp svipað að orði komist í þessu sambandi. Í X. kafla sænsku stjórnarskárinnar er sérstakur kafli sem fjallar um samninga við önnur ríki. Og í 5. gr. þess kafla segir að slíkt framsal sé heimilt ef það er ákveðið af fimm sjöttu hlutum þeirra sem greiða atkvæði og a.m.k. þrír fjórðu hlutar meðlima þingsins eru því sammála.
    Hér hafa því þær þjóðir sem hafa stjórnarskrár svipaðar og okkar talið nauðsynlegt að breyta stjórnarskránni, því öll koma þessi ákvæði inn eftir að stjórnarskráin er upphaflega samin, breyta henni í það horf að heimila megi afsal ríkisvalds að hluta en þá með auknum meiri hluta á þingi.
    Í því frv. sem ég mæli nú fyrir er tekið það ráð að breyta 21. gr. stjórnarskrárinnar. Breytingin felst fyrst og fremst í því að þar er bætt inn tveimur atriðum í setninguna. Það er í fyrsta lagi talið rétt að þar sem talað er um afsal eða kvaðir á landi að bæta við ,,eða á hvers konar fullveldisrétti í íslenskri lögsögu`` og með fullveldisrétti í íslenskri lögsögu er að sjálfsögðu átt við bæði lofthelgi, landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunnið. Það nær til þess alls. Og bæta svo við því sem kemur beint að því máli sem hér hefur verið til umræðu og bæta við: ,,framsal einhvers hluta ríkisvalds til fjölþjóðlegrar stofnunar eða samtaka.``
    Þetta er meginbreytingin sem hér er lögð til. Við teljum að með þessu sé forseta þar með gert heimilt að staðfesta slíka alþjóðlega samninga. Vitanlega er ljóst að honum var áður heimilt með samþykki einfalds meiri hluta á Alþingi að staðfesta erlenda samninga sem jafnvel fólu í sér afsal og kvaðir á landi eða einhverja breytingu á stjórnhögum ríkisins en honum er ekki heimilað eins og stjórnarskráin er nú skrifuð, að framselja einhvern huta ríkisvalds til fjölþjóðlegrar stofnunar.
    Við teljum hins vegar að öll þessi atriði, hvort sem um er að ræða afsal eða kvaðir á landi eða hvers konar fullveldisrétti í íslenskri lögsögu eða breytingu á stjórnhögum landsins og ég tala nú ekki um

framsal einhvers hluta ríkisvalds til fjölþjóðlegrar stofnunar, þá eigi að krefjast aukins meiri hluta á hinu háa Alþingi. Hér er lagt til að sá aukni meiri hluti verið þrír fjórðu hlutar alþingismanna. Það merkir að sjálfsögðu að þar er átt við alla alþingismenn, þrjá fjórðu allra alþingismanna.
    Um þetta mál vitanlega ræða og leggja fram á annan máta eins og fjóra fimmtu eða fimm sjöttu eða hvað annað og flm. þessa frv. eru vissulega til umræðu um alla þá hluti ef hv. þm. eða sú nefnd sem fær þetta til meðferðar kýs að hafa annan hátt á. Vitanlega má hugsa sér að samþykkja EES-samninginn sem slíkan með því að samþykkja sem stjórnarskrárákvæði að þrátt fyrir ákvæði stjórnarskrárinnar verði heimilt að gera þennan samning um Evrópska efnahagssvæðið. Þá yrði það tekið sem einstakt tilfelli en yrði að fara með það samkvæmt 79. gr. stjórnarskrárinnar. Við töldum hins vegar að rétt væri og orðið nauðsynlegt, eins og hæstv. utanrrh. bendir á í sinni skýrslu frá því í fyrra, að setja ákvæði í stjórnarskrár í eitt skipti fyrir öll sem heimili að afsala einhvers hluta ríkisvalds til fjölþjóðlegrar eða alþjóðlegrar stofnunar. Og það gerum við vegna þess að það er æðimargt sem bendir til þess, svo ég vitni aftur til hæstv. utanrrh., sem gefur til kynna að við Íslendignar þurfum að eiga miklu nánara samstarf við fjölþjóðlegar stofnanir. Ég vil alveg sérstaklega benda á Mannréttindadómstól Evrópu. Dr. Guðmundur Alfreðsson telur ekki unnt að lögfesta þann alþjóðasamning án breytinga á stjórnarskránni því með honum erum við að framselja hluta af ríkisvaldinu. Í dag er þetta að sjálfsögðu þjóðréttarsamningur og þá eru íslenskir dómstólar honum æðri og þeir hafa síðasta orðið í þeim málum sem þaðan koma. Við erum með öðrum orðum ekki bundnir þótt við kjósum að sjálfsögðu að fylgja því sem Mannréttindadómstóllinn úrskurðar. Og ef það á að breytast þá sýnist okkur sem þetta frv. flytjum að alveg ljóst sé að það þurfi að setja ákvæði í stjórnarskrána.
    Sama má segja um málefni eins og umhverfismálin. Ég sé fyrir mér og vil lýsa því að ég vona að árangur af Ríó-ráðstefnunni verði sá að á þeim málum verði tekið af mikilli festu. Og ég tel alveg ljóst að ef það á að gerast þá hlýtur að koma til einhver yfirþjóðleg stofnun, einhver stofnun sem getur skipað fyrir í þessum efnum, getur sektað þá aðila sem brjóta umhverfisreglur sem þjóðirnar koma sér saman um. Ég skal viðurkenna að ýmislegt á þessari ráðstefnu olli mér a.m.k. vonbrigðum og sú andstaða sem kom fram þar hjá ákveðnum aðilum gegn því að setja sem allra fyrst svona strangar reglur kann að tefja þessi mál eitthvað. En ég fyrir mitt leyti efast ekki um það að þessi afar alvarlegu mál munu ná fram. Mönnum verður stöðugt ljósara að það verður ekki svo búið í þessum heimi að fram haldi sem horfir með mengun og spillingu umhverfis. Þarna hlýtur að koma einhver alþjóðleg stofnun sem hefur vald yfir öllum þjóðum þegar að þessu kemur. Við höfum ekki heimild til þess í dag að gangast undir slíkt yfirþjóðlegt vald.
    Hæstv. utanrrh. nefnir líka menningarmálin en ég sé nú ekki fyrir mér að þar sé þetta eins líklegt. Þó kann það vel að vera og hann hefur eflaust breiðari yfirsýn yfir það en ég. Á ferðum sínum um heiminn hefur hann kannski rekist á eitthvað þar sem hann telur líklegt að samþykkja þurfi sem yfirþjóðlegt vald. En það sem ég hef þegar nefnt, þ.e. þessir víðtæku viðskiptasamningar, efnahagssamningar við Evrópu og mannréttindamálin og umhverfismálin eru næg til þess að ljóst má öllum vera að við þurfum að breyta stjórnarskránni til að geta tekið þátt í þessum stóru málum.
    Ég sagði áðan að við flm. þessa frv. getum fallist á breytingar og við getum fallist á að fara aðrar leiðir ef menn óska. Við gætum jafnvel fallist á, tel ég, að breyta stjórnarskránni á þann máta sem ég sagði áðan að samþykkja á þessu stigi eingöngu EES-samninginn með kosningum á milli samþykkta Alþingis. En það breytir ekki hinu að fyrr en síðar þarf að koma varanlegt ákvæði í stjórnarskrána. Fyrr en síðar. Og ég held reyndar miklu fremur fyrr heldur en síðar.
    Ég skal ekki lengja þessa umræðu. Við höfum þegar rætt ítarlega um þessi mál óbeint og ég veit að hér eiga ýmsir fleiri eftir að taka til máls. Ég legg til, virðulegur forseti, að að þessari umræðu lokinni verði málinu vísað til 2. umr. og sérstakrar stjórnlaganefndar sem gert er ráð fyrir að þurfi að kjósa þegar um slík mál er að ræða.