Stjórnarskipunarlög

     Utanríkisráðherra (Jón Baldvin Hannibalsson) :
    Virðulegi forseti. Við erum að ræða frv. til stjórnarskipunarlaga sem er flutt af ýmsum helstu forustumönnum stjórnarandstöðuþingflokkanna. 1. flm. er reyndar hæstv. fyrrv. forsrh. sem mun því miður ekki vera viðstaddur umræðu og hefði einhvern tímann verið tilefni til viðbragða af hálfu stjórnarandstæðinga ef stjfrv. væri rætt á hinu háa Alþingi að 1. flm. fjarverandi. Ég geri enga athugasemd við það, virðulegi forseti. Ég vil í byrjun vísa á bug því sem hv. seinasti ræðumaður sagði um það að fjarvist mín hefði tafið þetta mál. Svo var auðvitað alls ekki. Þetta mál heyrir ekki undir utanrrh., það heyrir undir forsrh., breytingar á stjórnarskrá. Þar að auki hafði ég sýnt leiðtogum stjórnarandstöðunnar þá háttvísi að segja þeim frá því að ég yrði, vegna skuldbindingar míns starfs, fjarverandi en það tafði á engan hátt þessa umræðu.
    Ég vék að því áðan í hinni almennu umræðu um EES-málið að mér þætti það skjóta skökku við að flutningsmenn þessa frv. hafa ekki haft fyrir því að gera grein fyrir því um hvað þetta mál snýst og hverjar afleiðingar þess eru. Fyrir utan það að menn hafa látið sem svo að hún hafi allt í einu komið á dagskrá fyrir skömmu síðan hin mikla spurning um það hvort EES-samningurinn stæðist stjórnarskrána.
    Ég held ég hafi sýnt fram á það í ræðu minni fyrr í kvöld að það er auðvitað fjarri öllum sanni. Það mál hefur verið á dagskrá allan tímann eins og þeir menn geta sannfærst um sem ekki koma nýir að málinu, af skýrslunni sem fram var lögð á Alþingi í mars 1991 þar sem það er rækilega tíundað hvernig málið þróaðist og sérstaklega varðandi aðalatriðin, þ.e. ákvarðanatökuferli, eftirlitsstofnun og lausn deilumála. En um þau mál og þær tillögur snýst þessi spurning.
    Ég vil, virðulegi forseti, vekja athygli á því áður en ég vík að efnisatriðum frv. að þótt skiptar skoðanir hafi verið meðal nokkurra nafnkunnra lögfræðinga um þetta mál, þá hefur í raun og veru aðeins einn fært rök fyrir því að EES-samningurinn brjóti ótvírætt í bága við stjórnarskrána. Aðrir hafa talið leika vafa á því og aðeins einn efasemdarmanna, prófessor Björn Þ. Guðmundsson, hefur fært rök fyrir þeirri skoðun sinni. Aðrir efasemdarmenn úr hópi lögfræðinga hafa ekki sett fram röksemdir á opinberum vettvangi er skipta máli varðandi þessa umræðu. Niðurstaða þeirra fjögurra sérfróðu manna sem utanrrh. kvaddi til að skila áliti um þetta mál er hins vegar ótvíræð og hún er sú að samningurinn sé að öllu leyti samrýmanlegur stjórnarskránni.
    Þegar menn líta á þær álitsgerðir sem hafa verið lagðar fram er fljótséð að athyglin beinist að þeirri spurningu hvort samningurinn feli í sér framsal á framkvæmdarvaldi og dómsvaldi en enginn hefur treyst sér til þess að halda því fram að um framsal löggjafarvalds væri að ræða. Hverjar eru þá röksemdirnar í þessu máli? Samkvæmt samningnum hvílir eftirlit með framkvæmd samkeppnisreglnanna á tveimur meginstoðum, þ.e. eftirlitsstofnun EFTA og EFTA-dómstólnum annars vegar og framkvæmdastjórn EB og dómstóli EB hins vegar. Fyrrnefndu stofnanirnar, þ.e. eftirlitsstofnunin og EFTA-dómstóllinn, fara með eftirlitið í EFTA-ríkjunum en stofnanir bandalagsins með eftirlit innan þess. Í þessum hluta samningsins, um framkvæmdarvaldið, beinist því athyglin að hlutverki eftirlitsstofnunar EFTA og þá byggir það á þeirri greiningu að það hlutverk sé rétt að fella undir framkvæmdarvald.
    Í 108.--110. gr. er að finna ákvæði um eftirlitsstofnun EFTA. Sérstakur samningur er gerður milli EFTA-ríkjanna um þessa stofnun og um hlutverk hennar sem samsvarandi við framkvæmdastjórn EB. Aðalatriðið varðandi hana er að hún getur fylgt ákvörðunum sínum eftir með því að ákveða sektir eða févíti á hendur einstaklingum eða fyrirtækjum ef þeir gerast brotlegir við samkeppnisreglur EES. Ákvarðanir eftirlitsstofnunar eru fullnustuhæfar í einstökum ríkjum og fyrir Ísland þýðir þetta að eftirlitsstofnunin getur ákveðið sektir eða févíti á hendur íslensku fyrirtæki vegna brota á reglum EES og að sú ákvörðun er sjálfkrafa aðfararhæf hér á landi. Íslenskir dómstólar geta ekki endurmetið þá ákvörðun og í hugum sumra felur þetta í sér hugsanlegt framsal framkvæmdarvalds. En áður en menn hrapa að þeirri ályktun er nauðsynlegt að hafa fleiri atriði í huga.
    1. Heimild eftirlitsstofnunarinnar er bundin við að um sé að ræða fyrirtæki sem eru af tiltekinni stærð, sem hafa meira en 5% markaðshlutdeild á þeim markaði sem um er að ræða og heildarveltu upp á 200 millj. í ECU eða 15 milljarða íslenskra króna og þurfa bæði skilyrði að vera uppfyllt. Engin slík fyrirtæki eru til á Íslandi.
    2. Eftirlit stofnunarinnar lýtur eingöngu að samkeppnisreglum sem eingöngu varða fyrirtæki sem starfa á hinum alþjóðlega markaði í EES. En skilvirkt og sameiginlegt eftirlit með framkvæmd þeirra er í raun og veru forsenda þess að markmið EES-samningsins náist.
    3. Heimild eftirlitsstofnunarinnar tekur aðeins til þess að sekta fyrirtæki vegna brota á samkeppnisreglum EES. Hún getur í samræmi við það aðeins tekið til fyrirtækja sem starfa á þessum sameiginlega markaði. Til þess að samskipti íslenskra fyrirtækja komist undir lögsögu eftirlitsstofnunarinnar þarf starfsemi þeirra að hafa áhrif á hinum sameiginlega markaði. Með þessu er lögð áhersla á fjölþjóðlegt eðli þessara viðskipta sem ekki aðeins réttlætir þetta fyrirkomulag heldur gerir það beinlínis nauðsynlegt. Þetta þýðir jafnframt að starfi fyrirtækin aðeins á íslenskum markaði, þ.e. innan lögsögu Íslands og samskipti þeirra hafi ekki áhrif á hinum sameiginlega markaði þjóðanna, þá tekur lögsaga eftirlitsstofnunarinnar ekki til þeirra.
    4. Þess er að geta að ákvarðanir eftirlitsstofnunar eru bundnar við sektir eða févíti. Stofnunin getur því ekki beitt öðrum úrræðum eins og refsivist sem lögfróðir menn mundu telja þungbærari. Við mat á því hvort um framsal sé að ræða sem ekki rúmast innan stjórnarskrár skiptir auðvitað máli hvers kyns úrræði það eru sem eftirlitsstofnun getur gripið til.
    5. Þess er að geta að fullnusta ákvarðana stofnunarinnar fer að íslenskum lögum. Síðast en ekki síst ber að hafa í huga að í lögum eru fyrir heimildir þar sem erlendar stjórnvaldsúrlausnir eru viðurkenndar. Sú ráðagerð í EES-samningnum að ákvarðanir eftirlitsstofnunar skulu vera fullnustuhæfar hér á landi er því fjarri því að vera einsdæmi um þjóðréttarlega samninga sem Íslendingar eru aðilar að. Um það vil ég nefna okkur dæmi:
    1. Lög um heimild fyrir ríkisstjórnina til að láta öðlast gildi ákvæði í samningi Íslands, Danmerkur, Finnlands, Noregs og Svíþjóðar um innheimtu meðlaga, lög nr. 93/1962. Í 1. gr. samningsins er gert ráð fyrir að meðlagsúrskurðir, sem eru dómar sem kveðnir eru upp í einhverju framangreindra ríkja, skuli vera aðfararhæfir hér á landi.
    2. Lög um heimild fyrir ríkisstjórnina til að fullgilda fyrir Íslands hönd samninga milli Norðurlanda um aðstoð í skattamálum, lög nr. 111/1972. Í 13. gr. samningsins segir að úrskurð í skattamálum sem samkvæmt lögum aðildarríkisins er aðfararhæfur skuli viðurkenna sem aðfararhæfan í öðru aðilarríki samningsins.
    Þótt fleiri dæmi séu ekki talin eru skýr fordæmi fyrir því hér á landi að hinn almenni löggjafi geti á stjórnskipulega gildan hátt viðurkennt erlendar stjórnvaldsúrlausnir sem aðfararhæfar. Það verður ekki séð að framangreindar heimildir, sem þegar eru í lögum, séu í eðli sínu frábrugðnar heimildum eftirlitsstofnunarinnar þannig að hinn almenni löggjafi geti ekki á sama hátt viðurkennt úrlausnir hennar sem aðfararhæfar. Kjarni málsins varðandi eftirlitsstofnunina er því sá að starfsemi hennar tekur aðeins til eftirlits með framkvæmd samkeppnisreglna EES. Hún tekur aðeins til fyrirtækis sem starfar á alþjóðlegum markaði. Það er viðurkennd regla í íslenskum rétti að löggjafinn geti á grundvelli þjóðréttarsamninga veitt erlendum stjórnvaldsúrlausnum aðfararhæfi hér á landi. Þegar þetta er haft í huga auk þess sem að framan er greint er niðurstaðan sú að ákvæði EES-samningsins um hlutverk eftirlitsstofnunarinnar samræmast íslensku stjórnarskránni.
    Þá má spyrja: En hvað um dómsvaldið? Í 2. mgr. 108. gr. samningsins skuldbinda EFTA-ríkin sig til að koma á fót sérstökum dómstóli, EFTA-dómstóli. Hlutverk hans er þríþætt:
    1. Hann dæmir í málum sem varða ákvarðanir eftirlitsstofnunarinnar vegna framkvæmda EES-reglna í EFTA-ríkjum.
    2. Hann dæmir í deilumálum sem upp kunna að koma milli EFTA-ríkjanna innbyrðis.
    3. Til að stuðla að samræmdri túlkun getur EFTA-dómstóllinn gefið dómstólum í aðildarríkjum ráðgefandi álit um túlkun EES-reglna.
    Í 2. gr. stjórnarskrárinnar segir að dómendur fari með dómsvald. Það er ekki um það deilt að það voru innlendir dómendur sem hafðir voru í huga. Á sama hátt og eftirlitsstofnunin getur EFTA-dómstóllinn tekið ákvarðanir sem hafa bein réttaráhrif hér á landi. Þær eru með öðrum orðum fullnustuhæfar. Hér er því á ferðinni sama álitaefnið og varðandi eftirlitsstofnunina. Af þeirri ástæðu má að mestu vísa til sömu meginsjónarmiða og um eftirlitsstofnunina sjálfa. Enn fremur er rétt að benda á að í íslenskum lögum eru heimildir þar sem erlendar dómsúrlausnir eru viðurkenndar sem aðfararhæfar. Ég nefni nokkur dæmi:
    1. Norðurlandasamningur um viðurkenningu dóma, sbr. lög nr. 30/1932. Í 1. gr. samningsins segir að aðfararhæfir dómar sem gengið hafa í einhverju samningslandanna í einkamálum skuli einnig vera bindandi í hinum ríkjunum.
    2. Í lögum nr. 69/1963 er mælt fyrir um fullnustu refsidóma sem kveðnir eru upp á Norðurlöndum. Í 1. gr. laganna segir að hér á landi megi fullnægja sektarrefsingu sem aðila hefur verið gerð í einhverju landanna og að sama eigi við um fullnægju ákvæða dóms um upptöku eigna og fleira. Þá segir í 5. gr. að fullnægja megi refsivistardómum að vissum skilyrðum uppfylltum.
    3. Lúganó-samningurinn. Samningurinn hefur verið undirritaður af Íslands hálfu en ekki hlotið staðfestingu. Í honum er gert ráð fyrir að erlendar dómsúrlausnir geti orðið aðfararhæfar hér á landi sé um að ræða það sem kallað er alþjóðlegt varnarþing. Með því er átt við að sakarefni og tengsl aðila máls þurfi að vera með þeim hætti að málið geti ekki talist séríslenskt eða varðað aðeins íslenska hagsmuni.
    4. Þá má nefna 11. tölul. 1. gr. aðfararlaga nr. 90/1989. Þessi lög tóku gildi 1. júlí sl. og voru því samþykkt í tíð fyrrv. ríkisstjórnar en tóku gildi í tíð núv. ríkisstjórnar. Þar segir að aðför megi gera til fullnustu kröfum samkvæmt úrlausnum eða ákvörðunum erlendra dómstóla eða yfirvalda eða sáttum gerðum fyrir þeim ef íslenska ríkið hefur skuldbundið sig að þjóðarétti og með lögum til að viðurkenna slíkar aðfararheimildir, enda verði fullnusta kröfunnar talin samrýmanleg íslensku réttarskipulagi. Lagaákvæðið byggir á því viðhorfi að löggjafinn geti almennt viðurkennt sem aðfararhæfar erlendar dóms- eða stjórnvaldsúrlausnir hér á landi sem er auðvitað grundvallarregla. Um þessar heimildir gildir einnig að mestu hið sama og sagði um stjórnvaldsúrlausnir. Í þeim felst að það er viðurkennd regla hér á landi að löggjafinn geti á stjórnskipulega gildan hátt veitt erlendum dómsúrlausnum aðfararhæfi hér á landi. Niðurstaðan er því alveg ótvíræð varðandi EFTA-dómstólinn alveg eins og eftirlitsstofnunina að það verður að telja að ákvæði samningsins um hlutverk EFTA-dómstólsins kalli ekki á neinar breytingar á íslensku stjórnarskránni.
    Virðulegi forseti. Þetta er í raun og veru það sem deilt hefur verið um. Að vísu má tína til einhver fleiri atriði, en þetta hlýtur þó að teljast snúast um kjarna málsins og niðurstaðan er ótvírætt sú að EES-samningurinn feli ekki í sér neitt ólögmætt framsal á valdi, hvorki framkvæmdarvaldi né dómsvaldi, þaðan af síður löggjafarvaldi.
    Þá vil ég, virðulegi forseti, í ljósi þess sem þegar er sagt víkja nokkrum orðum að þeim tillögum sem liggja fyrir, þ.e. þessu frv. til stjórnarskipunarlaga. Ef við lítum fyrst á það í hverju megingrein frv. er fólgin, þá er það eftirfarandi.
    Lagt er til að gera breytingu á 21. gr. stjórnarskrárinnar með tvennum hætti. Þetta er undanþágugreinin frá 2. gr. stjórnarskrárinnar sem kveður á um hina þrjá þætti valdsins og skiptingu þeirra. Breytingarnar eru fólgnar í þeirri viðbót að komið er inn með hugtökin ,,á hvers konar fullveldisrétti í íslenskri lögsögu, framsal einhvers hluta ríkisvalds til fjölþjóðlegrar stofnunar eða samtaka`` til viðbótar því sem segir í greininni sjálfri. Síðan er enn fremur viðbót: ,,Slíkt þingmál telst því aðeins samþykkt að þrír fjórðu alþingismanna greiði því atkvæði.`` Síðan er gert ráð fyrir að bæta nýju ákvæði við á eftir 45. gr. sem efnislega felur það í sér að krefjast aukins meiri hluta alþingismanna og að þriðjungur eða minni hluti þingmanna geti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um málið. Úrslit atkvæðagreiðslu eru talin eiga að vera ráðgefandi.
    Nú er ástæða til að spyrja: Hvað vakir fyrir þeim sem flytja þessa tillögu? Það er fyrst að tillöguflutningurinn er í engu sambandi við EES-samninginn vegna þess að það er ekkert í þeim samningi sem kallar á breytingu á stjórnarskrá með þessum hætti. En ef menn vilja samt sem áður gefa sér það að fyrir flutningsmönnum vaki, eftir vandlega yfirvegun, að leggja fram tillögu sem á að leysa einhvern stjórnarskrárvanda, hver er hann þá? Er það svo að það vaki fyrir flutningsmönnum að þeir vilji raunverulega, með vísan til aukins meiri hluta þingmanna, greiða fyrir því að unnt sé að framselja vald í hendur fjölþjóðlegra stofnana sem er óheimilt samkvæmt íslensku stjórnarskránni? Ber okkur að skilja það svo að með svona vísan til framtíðarþróunar í alþjóðasamskiptum, hvort heldur það lýtur að spurningunni um hugsanlega inngöngu í EB eða framsali á valdi, skulum við segja í tengslum við alþjóðlega sáttmála sem kunna að verða gerðir varðandi samstarf á verksviði umhverfismála, að fyrir flutningsmönnum vaki að greiða fyrir slíku framsali valds þar sem þeir skilja það réttilega svo að það sé óheimilt samkvæmt núverandi ákvæðum? Vilja þeir jafnframt, með vísan til þingræðisstjórnar, setja það í hendur aukins meiri hluta að afgreiða slíkt framsal? Vilja þeir jafnframt gefa minni hluta þingmanna ótvírætt vald til þess að leggja alla slíka milliríkjasamninga sem undir þetta flokkuðust að tilefni til undir þjóðaratkvæðagreiðslu?
    Þetta vekur upp margar spurningar. Hv. flm. hafa í fyrsta lagi ekki svarað því hvort það sé réttur skilningur að fyrir þeim vaki að greiða fyrir framsali valds. Af flutningi tillögu af þessu tagi er ekki hægt að álykta annað og reyndar er verið að vísa til þess eða gefa í skyn, þó að það sé illa rökstutt, að þarna séu menn að fara að fordæmi t.d. Norðmanna vegna stjórnarskrárbreytingar sem þar var gerð 1962, með vísan til 93. gr. norsku stjórnarskrárinnar sem reyndar er á misskilningi byggt. (Gripið fram í.) Þetta vekur margar spurningar.
    Í fyrsta lagi úr því að það á að heimila framsal valds af hverju er það þá aðeins bundið við alþjóðasamninga? Það er auðvelt að benda á að það geta komið upp mörg önnur mál í þjóðfélaginu sem geta skipt meiri sköpum um þetta efni en einungis alþjóðasamningar sem flestir hverjir eru tiltölulega lítilfjörlegir. Ef það er svo að í framtíðinni á ekki að vera unnt að gera nokkurn milliríkjasamning nema það verði þannig í framkvæmd að hann verði borinn undir þjóðaratkvæðagreiðslu, byggt á þeirri skilgreiningu að hann feli í sér eitthvert framsal á valdi þá eru menn með þessari tillögu búnir að gerbreyta íslenskri stjórnskipan án þess, að því er virðist, að gera sér grein fyrir því vegna þess að t.d. milliríkjasamningar sem byggðir eru á samningi um friðhelgi alþjóðastofnana og tiltekin skilgreind forréttindi alþjóðlegra starfsmanna slíkra stofnana, mál sem hér hefur verið flutt, mundi væntanlega falla undir þessar skilgreiningar. Í fskj. frv. eru taldir upp tugir samninga sem þannig háttaði til um að ef þetta væri orðið að stjórnskipunarlögum á Íslandi þyrfti væntanlega ekki aðeins að staðfesta þá með auknum meiri hluta atkvæða heldur gæti minni hluti þingmanna hvenær sem væri, af pólitískum ástæðum, vísað þeim til þjóðaratkvæðagreiðslu. Þetta er satt að segja svo róttæk breyting á grundvallarreglum í íslenskri stjórnskipun að í raun og veru er verið að taka upp annað stjórnkerfi. Hins vegar verður hvergi séð af greinargerð með þessu frv. að flm. geri sér nokkra grein fyrir að þetta verði afleiðingarnar.
    Síðan er það að hvað svo sem vakir fyrir flm., hvort það er þetta sem ég hef nú lýst eða eitthvað annað, þá duga þessar tillögur samt sem áður ekki til þess að koma þeim breytingum fram. Það er af þeirri einföldu ástæðu að þessi ákvæði duga ekki til þess að gera 2. gr. stjórnarskrárinnar ógilda þannig að í þessu felst alger þversögn sem virðist benda til þess að að þessu máli hafi verið hrapað af svo miklu hugsunarleysi einfaldlega vegna þess að tilgangur flm. var náttúrlega pólitískur málflutningur í þessu máli en annaðhvort hafa þeir ekki leitað sér ráðgjafar eða lagt það mál niður fyrir sér að tillagan gengur ekki upp.
    Það sem ég er með þessu að segja er eftirfarandi: Þetta frv. breytir á engan hátt því banni sem liggur við því að samningur skv. 21. gr. geti breytt stjórnarskrárákvæðum. Í hvorugu frv., hvorki þessu né hinu frv. sem fjallar um þjóðaratkvæði, er að finna jákvæða heimild til þess að víkja frá meginreglu 2. gr. og þar með afsala fullveldi þannig að þessar tvær greinar stangast á. Sá rökstuðningur sem uppi er hafður að þetta eigi eitthvað skylt við 93. gr. norsku stjórnarskrárinnar stenst ekki athugun. Þar sem hér er um viðbót að ræða við 21. gr. er sú grein að mestu svipt gildi sínu. Ef breytingin næði fram að ganga er ljóst að hið sama mundi gilda um þjóðréttarsamninga hvort sem þeir fela í sér kvaðir á landi eða landhelgi eða afsal á fullveldisrétti. Þannig er ljóst að undir sömu sök yrðu seldir aðildarsamningar við Evrópubandalagið og fiskveiðisamningur við Færeyjar. Hvorir tveggja þyrftu samþykki þriggja fjórðu hluta þings samkvæmt þessu og 21 alþingismaður gæti skotið hvorum sem væri undir þjóðaratkvæði. Auðvelt er að nefna fjöldann allan af öðrum samningum sem eins yrði þá statt fyrir. Ég nefni t.d. frá fyrri tíð landhelgissamningana, sbr. samninginn frá 1961, 1976 og t.d. samninga við Belga, Norðmenn og Færeyinga, samninga um aðild að EFTA á sínum tíma, samninga um aðild að Sameinuðu þjóðunum. Þá er ekki annað séð í fljótu bragði en frv. til staðfestingar samningum á borð við samninginn um hefðbundinn herafla í Evrópu og samninginn um Alþjóðakjarnorkumálstofnunina hlytu að verða tilefni til þjóðaratkvæðagreiðslu á Íslandi samkvæmt þessu ef þetta væri orðið að stjórnskipunarlögum. Eins og ég nefndi áðan er þá ósvarað hvernig fara mundi um þjóðréttarsamninga sem kveða á um friðhelgi og forréttindi starfsmanna stofnana, samningsaðila sem eru framkvæmdaraðilar á samningssviðinu. Það væri sennilega ekki lögfræðileg ævintýramennska eins og einn virðulegur lögfræðingur, sem um þessi mál hefur fjallað, hefur komist að orði að halda því fram að með slíkri viðurkenningu á forréttindum á friðhelgi felist kvaðir sem feli m.a. kannski í sér takmarkanir á refsi- og skattalögsögu ríkisins. Gengi slík lögskýring eftir, væri a.m.k. í samræmi við forsendur gagnrýnenda EES-samningsins, þá er ljóst að við listann fyrir samninga sem 21 þingmaður gæti vísað til þjóðaratkvæðagreiðslu mundu bætast ógrynni samninga, samningar á borð við Endurreisnar- og þróunarbanka Evrópu, Alþjóðaveðurfræðistofnunina, Norræna tækni- og iðnþróunarsjóðinn, Alþjóðahafsbotnsstofnunina og þannig mætti lengi telja. Ég spyr hins vegar: Getur verið að það hafi vakað fyrir þeim sem þessar tillögur settu saman að þetta yrðu afleiðingarnar? Er það virkilega hugsun þeirra að þeir vilji gera hvort tveggja í senn, rýmka til fyrir getu Alþingis til þess að gera samninga sem fela í sér framsal á valdi til fjölþjóðlegra stofnana og hverfa frá þeirri meginþingræðisreglu, sem einnig er bundin í stjórnarskrárgrein, að minni hluti þings geti hvenær sem er, ef honum býður svo við að horfa af pólitískum ástæðum, skotið því sem næst öllum gjörningum sem þetta fullvalda ríki vill gera í samningum við önnur ríki til þjóðaratkvæðagreiðslu? Ég leyfi mér að efast um að þetta hafi verið hugsunin. Ég held að þetta séu ófyrirséðar afleiðingar, með öðrum orðum bara mistök. Ég held að það frv. sem hér er flutt sé einhver mesti vandræða- og gallagripur sem borinn hefur verið fram á Alþingi Íslendinga í hina háu herrans tíð, ekki síst auðvitað í ljósi þess að frv. kemur EES-samningnum ekki nokkurn skapaðan hlut við vegna þess að það er ekkert í þeim samningi sem opnar fyrir framsal á valdi og gefur því ekkert tilefni til þess út af fyrir sig að flytja slíkt mál.
    Ástæða er til þess að minna menn á að íslensk stjórnskipun er byggð á sterku meirihlutavaldi og það er svo að sá meiri hluti hefur verið einfaldur. Besta dæmið um þetta er náttúrlega á hvern hátt fara ber að við breytingar á stjórnarskránni. Það er ekki gert með auknum meiri hluta Alþingis eða þjóðaratkvæði heldur með einföldum meiri hluta tveggja þinga. En með þessum tveimur frumvörpum, sem ég hef gert að umtalsefni, er ætlunin að gerbreyta þessum stjórnarháttum og koma á því sem næst sjálfvirku þjóðaratkvæðagreiðslukerfi án þess að nokkuð liggi fyrir um það hver mun úrskurða greini menn á um það t.d. hvort samningur falli undir 21. gr. stjórnarskrár.
    21 alþingismaður er ekki há tala og það er í hæsta máta óalgengt að stjórnarandstaða sé minna hlutfall en þriðjungur þingmanna og er athugunarefni hvort einn þriðji hluti þingmanna hafi ekki oft verið ákafur minni hluti í þingmáli en með umræddum frumvörpum er verið að opna fyrir þá leið að stjórnarandstaða í minni hluta í einhverju máli geti nýtt sér rétt sinn samkvæmt áætlaðri 46. gr. til þess að vísa lítils háttar málum til þjóðaratkvæðagreiðslu eingöngu í pólitísku skyni til þess að koma höggi á ríkisstjórn.
    Fleira má nefna. Í frv. til breytinga á 21. gr. er notað orðið ,,fullveldisréttur``. Á því er enga skýringu að finna í tillögunni og því mikil spurning sem hlýtur að verða tekin til rækilegrar athugunar í sérnefnd að fá úr því skorið hvaða innihald er í þessu hugtaki. Væntanlega hefði einfaldasta leiðin til þess að ná fram ákvæði um aukinn meiri hluta á Alþingi, sem hefði verið virt og sem hefði verið nothæft ef það er tilgangur flm., verið sú að bæta við sérstakri grein í anda þessarar 93. gr. norsku stjórnarskrárinnar en láta 21. gr. óhreyfða. En til þess hefðu flm. þurft að treysta þeim lögskýringum sem byggt hefur verið á af þeirra hálfu til þessa, þ.e. að í EES-samningnum felist svo víðtækt valdaframsal að með hann hefði þurft að fara að hætti slíkrar greinar. Þá hefði fylgt sá böggull skammrifi að ríkisstjórnarflokkunum hefði opnast sú leið að fallast á nauðsyn slíkrar nýrrar greinar, t.d. með EB-aðild fyrir augum en halda enn fast við að EES-samninginn ætti að staðfesta eftir heimild 21. gr. Með öðrum orðum, þegar menn eru búnir að skoða þessi tvö frumvörp þá vefst fyrir manni að skilja vegna þess að hvorki af tillögugreininni né af greinargerðinni kemur fram hver tilgangur flm. er með þessum flutningi. Það rekst hvað á annars horn en það er alveg ljóst að hafi tilgangurinn verið sá að greiða fyrir því að Alþingi gæti með auknum meiri hluta samþykkt samninga sem fela í sér eitthvert framsal á valdi, þá dugar þetta ekki til vegna þess að viðbæturnar breyta engu um innihald og merkingu annarrar greinar sem gerir þetta ekki kleift. Þetta er því missmíð á misskilningi byggt, bæði að því er varðar að því er virðist markmiðin og innihaldið. Því er alveg ljóst, virðulegi forseti, að þetta frv. er þess eðlis að það þarf mjög vandaða og rækilega skoðun í sérnefnd og það er alveg ljóst að það þarf að semja það upp á nýtt ef það á að tryggja að það geti þjónað þeim markmiðum sem flm. segjast þó vilja þjóna.
    Það er kannski dálítið íronískt að þeim sem hafa viljað tengja þetta, þótt rök skorti til, EES-samningnum, sem þeir hafa gagnrýnt harkalega, skuli verða á að setja saman slíkan frumvarpsvanskapning sem hér er um að ræða.