Stjórnarskipunarlög

     Flm. (Ragnar Arnalds) :
    Virðulegi forseti. Þingflokkar stjórnarandstöðunnar flytja sameiginlega tvö frumvörp til stjórnarskipunarlaga á þskj. 30 og 31 ásamt þáltill. um að efnt verði til þjóðaratkvæðagreiðslu um samninginn um Evrópska efnahagssvæðið. Frumvörpin til stjórnarskipunarlaga eru efnislega nátengd. Þau tengjast bæði ákvæðum 21. gr. stjórnarskrárinnar um samninga við erlend ríki.

    Í frv. á þskj. 30 eru tvær efnislegar breytingar lagðar til við 21. gr. stjórnarskrárinnar. Í 2. mgr. 21. gr. er fjallað um samninga við önnur ríki sem hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi og eru háðir samþykki Alþingis. Í tillögunni er lagt til að skilgreining 2. mgr. verði útvíkkuð þannig að samningar séu háðir samþykki Alþingis af fyrrgreindum ástæðum og einnig ef um er að ræða framsal einhvers hluta ríkisvalds til fjölþjóðlegrar stofnunar eða samtaka. Jafnframt er áskilið að þrír fjórðu hlutar alþingismanna greiði slíkum samningi atkvæði.
    Í því frv. sem hér liggur fyrir og ég er að mæla fyrir er beinlínis vísað til þessarar sömu málsgreinar, þ.e. 2. mgr. 21. gr., en gert er ráð fyrir að á eftir 45. gr. stjórnarskrárinnar komi ný grein á þá leið að hefði slíkur samningur sem háður væri samþykki Alþingis, sbr. 2. málsl. 21., gr. hlotið jákvæða afgreiðslu í þinginu geti þriðjungur alþingismanna krafist þess að hann sé borinn undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar. Meiri hluti atkvæða ræður úrslitum málsins.
    Tilefni beggja þessara frumvarpa er að sjálfsögðu samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið. Það er viðurkennt af öllum að þessi samningur er viðamesti og örlagaríkasti samningur sem gerður hefur verið fyrir hönd þjóðarinnar um áratuga skeið. Skoðanakannanir hafa sýnt að mjög er óljóst hver er vilji þjóðarinnar í þessu máli og jafnvel er hugsanlegt að meiri hluti kjósenda sé á móti samningnum. Efni samningsins var lítt kynnt kjósendum fyrir seinustu alþingiskosningar. Þess vegna hefur sú krafa stöðugt orðið háværi að samningurinn verði borinn undir dóm þjóðarinnar. Hafa Alþýðusamband Íslands, Bandalag starfsmanna ríkis og bæja og mörg önnur launþega- og hagsmunasamtök tekið undir þessa kröfu.
    Þessi umræða minnir á að brýn þörf er á almennum ákvæðum í stjórnarskránni um rétt minni hluta á Alþingi til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu. Við flm. frv. teljum að þetta eigi sérstaklega við þegar fullveldisréttindi þjóðarinnar eiga í hlut. Hér er lagt til að samningur sem háður er samþykki Alþingis og hlotið hefur jákvæða afgreiðslu í þinginu skuli borinn undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu ef þriðjungur þingmanna krefst þess og að meiri hluti atkvæða ráði úrslitum málsins.
    Hæstv. forsrh. --- sem ég vildi gjarnan að væri hér nærstaddur, hann var hér áðan. --- ( Forseti: Forseti mun gera ráðstafanir til þess að óska eftir að forsrh. komi.) var með mjög sérkennilegar glósur í garð stjórnarandstæðinga þegar hann ræddi um frv. á þskj. 30. Hann hélt því fram hvað eftir annað að frv. varðaði alls ekki umræðuna um EES-samninginn án þess að hann færði mikil rök fyrir því. Ég tel nauðsynlegt að það komi hér skýrt fram að frumvörpin á þskj. 30 og frv. sem hér er til umræðu snerta að sjálfsögðu þinglega meðferð EES-málsins. Það er vilji stjórnarandstæðinga að þessi tvö frumvörp verði afgreidd áður en EES-málið verður afgreitt frá þinginu. Samþykkt þessara tveggja frumvarpa mundi að sjálfsögðu leiða samkvæmt stjórnarskipunarlögum til þingrofs og almennra kosninga til Alþingis. Eftir endanlega samþykkt stjórnarskrárfrv. þyrfti atbeina þriggja fjórðu hluta alþingismanna til þess að afgreiða EES-samninginn og reyndar önnur hliðstæð mál í framtíðinni. Væri aftur á móti samningurinn samþykktur með þremur fjórðu hlutum þingmanna gæti þriðjungur alþingismanna beitt þeirri heimild sem þarna væri fengin í stjórnarskrá og ákveðið eftir sem áður að þjóðaratkvæði færi fram um samninginn og niðurstaðan yrði bindandi ef slíkt þjóðaratkvæði hefði ekki áður farið fram.
    Samhliða þessu teljum við stjórnarandstæðingar að óhjákvæmilegt sé að gefa þjóðinni almennt kost á að segja álit sitt á umdeildum þjóðmálum sem eru lögð fyrir Alþingi áður en þau eru afgreidd. Við teljum hins vegar að það verði að stuðla að því að þessi réttur sé ekki ofnotaður, einungis nýttur þegar sérstök ástæða þykir til. Þess vegna er skilyrðið um þriðjung alþingismanna sett. Það þarf ekki að segja hv. alþm. það að í löggjöf margra ríkja eru ákvæði um að bera megi mikilvæg mál undir dóm þjóðarinnar. Ég get í þessu sambandi nefnt sérstaklega ákvæði dönsku stjórnarskrárinnar sem einmitt veita þriðjungi þingmanna rétt til að krefjast þess að samþykkt lagafrv. sé lagt fyrir kjósendur til samþykktar eða synjunar. Þó er munurinn sá að samkvæmt dönsku stjórnarskránni eru úrslitin bindandi í öllum tilvikum en við erum þó ekki að gera hér ráð fyrir því að úrslitin séu bindandi nema þegar þau varða samninga sem heyra undir 21. gr. stjórnarskrárinnar. Hins vegar er rétt að geta þess að í dönsku stjórnarskránni eru ýmsar tegundir lagafrumvarpa undanþegnar, t.d. fjárlögin, launa- og eftirlaunalög og skattalögin. Frv. verður reyndar heldur ekki fellt í þjóðaratkvæðagreiðslu samkvæmt dönsku stjórnarskránni nema 30% kjósenda taki þátt í atkvæðagreiðslunni. En eins og ég hef þegar sagt eru úrslitin að öðru leyti bindandi.
    Það er kunnara en frá þurfi að segja að hér hafa orðið harðar deilur um það hvort EES-samningurinn brjóti í bága við stjórnarskrána. Ég vil leggja á það áherslu að ekki hefur verið um að ræða pólitíska deilu. Það liggur ekkert fyrir um pólitíska afstöðu þeirra lögfræðinga sem tekið hafa þátt í þessari deilu og enn síður að þessi deila sé á nokkurn hátt flokkspólitísk. Þó er því ekki að leyna að lögfræðingar hafa skipað sér í tvær fylkingar í þessu máli og þar hafa verið á ferðinni ýmsir færustu sérfræðingar í lögum, stjórnskipunarrétti og þjóðarétti. Annars vegar ber auðvitað sérstaklega að nefna fjórmenninganefndina svokölluðu sem hæstv. utanrrh. skipaði en í henni áttu sæti Þór Vilhjálmsson hæstaréttardómari, Ólafur Walter Stefánsson skrifstofustjóri, og prófessorarnir Stefán Már Stefánsson og Gunnar G. Schram.
    Ég ætla ekki að rekja efni álitsgerðar þeirra enda hefur hún verið rækilega kynnt fjölmiðlum og hér í þinginu. Í stuttu máli er það niðurstaða nefndarinnar að þrátt fyrir ákvæði stjórnarskrárinnar sé heimilt að framselja vald sem alþjóðastofnunum er ætlað með samningnum vegna þess að þetta vald, sem þeim er ætlað, sé vel afmarkað á takmörkuðu sviði og ekki verulega íþyngjandi, eins og segir í álitsgerð sérfræðinganna.

    Hins vegar eru ýmsir sérfróðir lögfræðingar allt annarrar skoðunar hvað þetta mál varðar. Þar er rétt að nefna sérstaklega Björn Þ. Guðmundsson, prófessor í stjórnsýslurétti við Háskóla Íslands, Guðmund Alfreðsson, doktor í þjóðarétti og Ragnar Aðalsteinsson, formann Lögmannafélagsins. Þessir menn hafa allir haft uppi miklar efasemdir um að rétt sé að lögfesta EES-samninginn án breytinga á stjórnarskránni. Þeir hafa vissulega tekið misjafnlega sterkt til orða og orð þeirra hafa fallið með misjöfnum hætti enda hafa þeir ekki verið beðnir um að gefa sameiginlegt álit.
    Guðmundur Alfreðsson telur að EES-samningurinn feli í sér víðtækt valdaframsal á öllum þeim sviðum sem um er rætt í 2. gr. stjórnarskrárinnar, meira að segja sé refsivald flutt úr landinu. Björn Þ. Guðmundsson bendir á að meira en hæpið sé að vitna í vafasöm fordæmi því til réttlætingar að ekki þurfi að breyta stjórnarskrá vegna EES-samningsins. Hann segir í greinargerð sinni, með leyfi forseta:
    ,,Við röksemdafærslu má það ekki vera leiðandi sjónarmið að eitthvað sem áður hefur verið gert, hvort heldur er með lagasetningu, stjórnsýsluákvörðunum eða dómum og talið hefur verið vafasamt að hefði nægilega stoð í stjórnarskránni, réttlæti það í þessu máli að slaka megi á kröfum um stjórnskipulegt gildi laga.``
    Allir þrír lögfræðingarnir sem ég nefndi hafa varað sérstaklega við þeirri hættu sem því mundi fylgja að samþykkt svo viðamikils máls sem þessa yrði hugsanlega dæmt af Hæstarétti og það stæðist ekki ákvæði stjórnarskrárinnar. Um þetta segir Björn Þ. Guðmundsson, með leyfi forseta:
    ,,Vandamálið, sem alþingismenn standa frammi fyrir nú er því það hvort þeir séu reiðubúnir að taka þá áhættu að Hæstiréttur komist að því, t.d. eftir þrjú til fjögur ár, að tiltekin ákvæði EES-samningsins standist ekki stjórnrskrána.
    Verði teflt á tæpasta vað í þessum efnum getur sú staða komið upp að handhafar löggjafarvalds, alþingismenn, hafi sett æðstu handhafa dómsvalds í þá stöðu að síðar geti þeir ekki annað en talið EES-samninginn standast stjórnarskrána vegna þess að önnur niðurstaða leiddi til slíkrar röskunar í þjóðfélaginu að nálgaðist ómöguleika í framkvæmd.``
    Heildarniðurstaða Björns Þ. Guðmundssonar er þessi, með leyfi forseta: ,,Á grundvelli viðurkenndra lögskýringaraðferða stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar tel ég vafa leika á að framsal það á framkvæmdar- og dómsvaldi, sem felst í EES-samningnum og hér um ræðir, standist gagnvart gildandi réttarreglu 2. gr. stjórnarskrárinnar. Þennan vafa tel eg svo mikinn að ekki megi taka áhættuna af því að lögfesta EES-samninginn að óbreyttri stjórnarskrá.``
    Þannig mælir prófessorinn í stjórnsýslurétti við Haskóla Íslands. Enda þótt greinargerðir sérfræðinga gangi þannig mjög á misvíxl hvað niðurstöðu varðar er þó eftirtektarvert að eitt eru þessir sérfræðingar algerlega sammála um. Það er að um er að ræða framsal á valdi til fjölþjóðlegra stofnana. Hins vegar stendur deilan milli þeirra um það hvort þetta valdaframsal brjóti í bága við stjórnarskrána.
    Hvernig hafa forustumenn ríkisstjórnarinnar, hæstv. forsrh., Davíð Oddsson og hæstv. utanrrh., Jón Baldvin Hannibalsson, brugðist við þeim vanda sem hér er kominn upp? Við skulum gera okkur grein fyrir því að þessi lögfræðilega deila hlýtur að setja hæstv. ríkisstjórn og Alþingi í mikinn vanda. Það hvílir á okkur öllum mikil ábyrgð og alveg sérstaklega þeim sem sitja í ríkisstjórn við þessar aðstæður. Það er ekki svo lítill ábyrgðarhluti fyrir hæstv. forsrh. og hæstv. utanrrh. að þrýsta af öllu afli á um lagasetningu sem margir hinir löglærðustu menn telja margþætt og stórfellt stjórnarskrárbrot. Ég er ansi hræddur um að margir hefðu í þeirra sporum talið skynsamlegast að staldra aðeins við og velta því fyrir sér í fullri alvöru hvort ekki hljóti að vera öruggast að taka af allan vafa og fyrirbyggja meiri háttar stjórnarfarslegt slys með því einfaldlega að leggja til breytingu á stjórnarskránni. Stjórnarflokkarnir hafa þingmeirihluta til að gera slíkt. Þeir gætu annaðhvort sett það ákvæði í lok stjórnarskrárinnar eða þá almennt ákvæði í stjórnarskrána í líkingu við tillögu stjórnarandstæðinga með eða án ákvæðis um aukinn meiri hluta --- það yrði auðvitað að vera þeirra val --- og hugsanlega möguleika á þjóðaratkvæðagreiðslu. En þeir hafa kosið allt aðra leið, hæstv. forsrh. Davíð Oddsson og hæstv. utanrrh. Jón Baldvin Hannibalsson. Þeir hafa fundið sameiginlegt svar við allri gagnrýni. Þeir hafna því að þörf sé á stjórnarskrárbreytingu og þó byggja þeir niðurstöðu sína á allt öðrum grunni en fjórmenningarnir. Þeir hafa saman fundið þriðju leiðina í þessu máli. Þeir segja einfaldlega: Það felst ekkert valdaframsal í samningnum.
    Það fór áreiðanlega eins fyrir fleirum en mér þegar þeir heyrðu hæstv. utanrrh. halda þessu fyrst fram í sumar. Ég segi það alveg hreinskilnislega, ég ætlaði ekki að trúa mínum eigin eyrum þegar ég heyrði hæstv. utanrrh. halda þessu fram. Ég hélt að mér hlyti að hafa misheyrst. En þessi ótrúlega afstaða þeirra félaga kemur hins vegar alveg skýrt og greinilega fram í umræðunum sem fóru fram um þskj. 30. um stjórnarskrárfrumvarpið sem hv. þm. Steingrímur Hermannsson mælti fyrir hér fyrir nokkru. Forsrh. tók þá til máls 26. ágúst og hann segir hreint út, með leyfi forseta: ,,Í annan stað má horfa á málin með öðrum hætti. Stjórnarflokkarnir, ríkisstjórnin telur ekki að löggilding samningsgerðarinnar um Evrópskt efnahagssvæði brjóti í bága við stjórnarskrána og ekki sé um að ræða afsal á fullveldisrétti þjóðarinnar.`` Og hann segir seinna þegar hann er að svara hv. þm. Steingrími Hermannssyni, með leyfi forseta: ,,Ég vona að þingmaðurinn hafi tekið eftir því og hann sér það þá í ræðu minni, að ég talaði jafnan um að hvorki ég né ríkisstjórnin teldi að í EES-samningnum fælist fullveldisafsal.``
    Sama gildir um hæstv. utanrrh. Jón Baldvin Hannibalsson. Hann segir í umræðum 9. sept. sl., með leyfi forseta: ,,Ég held að það frumvarp sem hér er flutt sé einhver mesti vandræða- og gallagripur sem borinn hefur verið fram á Alþingi Íslendinga í hina háu herrans tíð, ekki síst auðvitað í ljósi þess að frumvarpið kemur EES-samningnum ekki nokkurn skapaðan hlut við vegna þess að það er ekkert í þeim samningi sem opnar fyrir framsal á valdi . . .  `` Það er ekkert í þeim samningi sem opnar fyrir framsal á valdi, segir hæstv. ráðherra. Og hann er þá nýlega búinn að kynna fyrir þjóðinni álit fjórmenninganna sem hann hafði sjálfur skipað til að fjalla um þetta mál þar sem þeir komast að þeirri niðurstöðu að um sé að ræða margfalt framsal á valdi, en þeir telja það bara í lagi vegna þess að stjórnarskráin banni það ekki sem er auðvitað allt annar hlutur.
    Það fer auðvitað ekkert á milli mála að hæstv. forsrh. og hæstv. utanrrh. hafa fundið sameiginlega aðferð til þess að mæta þeirri gagnrýni að það valdaafsal sem nær allir sérfræðingar og lögspekingar eru sammála um að sé fyrir hendi brjóti í bága við stjórnarskrána. Þetta er ósköp einfaldlega sama aðferðin og tiltekin háfætt fuglategund er sögð grípa til þegar hún stendur frammi fyrir óþægilegum og hættulegum staðreyndum. Þeir segja einfaldlega: Það er ekkert valdaafsal á ferðinni að einu eða neinu leyti, ekkert vandamál sjáanlegt, og stinga þannig höfðinu í sandinn.
    Ég verð að vísu að taka fram að þeir félagar, hæstv. forsrh. og hæstv. utanrrh., standa ekki alveg einir með þennan málflutning. Ég hef orðið var við einn lögfræðing sem hefur haldið þessu sama fram í álitsgerð sinni og notar þessa sömu aðferð, þ.e. að viðurkenna ekki að vandinn sé fyrir hendi, en það er álitsgerð Hannesar Hafsteins, aðalsamningamanns Íslands í samningnum um EES. Ég held hins vegar að það geti varla verið nein tilviljun að einmitt sá maður sem tengdastur er samningagerðinni og verður því hiklaust síst af öllu talinn óvilhallur í þessu máli, skuli leyfa sér að setja slíkt fram. Það er áreiðanlega engin tilviljun. Hins vegar verður það auðvitað ekki til þess að auka traust manna á öðru því sem fullyrt er af utanrrn. um eðli þessa samnings.
    Í ræðu sinni á Alþingi var ein meginröksemdin í máli hæstv. utanrrh. Jóns Baldvins Hannibalssonar þegar hann fjallaði um eftirlitsstofnun EFTA og hvort heimildir hennar til sekta og févíta gengju á snið við ákvæði stjórnarskrár, að heimildin væri m.a. bundin við fyrirtæki sem hefðu meira en 5% markaðshlutdeild á þeim markaði sem um er að ræða, auk 15 milljarða veltu í íslenskum krónum. Hann reyndi eins og fleiri að gefa það í skyn, en það hafa fleiri reynt á undan honum, að ákvæðið um eftirlitsstofnun yrði tæplega raunhæft fyrir íslensk fyrirtæki og alls ekki ef markaðurinn nær ekki út fyrir Ísland.
    Ég tel án þess að leggja dóm á þetta atriði að fróðlegt væri fyrir hv. þm. að rifja upp það sem stendur í skýrslu fjórmenningana um þessa hlið málsins, en þar segir, með leyfi forseta: ,,Undanþágureglurnar miða við heildarveltu og markaðshlutdeild á sameiginlegum markaði. Ekki er alltaf átt við samanlagða markaði allra EB- og EFTA-ríkjanna heldur er markaðurinn skilgreindur hverju sinni eftir viðkomandi vörutegundum og landfræðilegum sjónarmiðum. Þannig gæti Ísland hugsanlega talist einn markaður í einhverjum tilvikum.`` Þetta er allt annar skilningur fjórmenninganna á þessu mikilvæga efnisatriði en hefur komið fram í málflutningi hæstv. utanrrh.
    Í ræðu sinni kvartaði hæstv. utanrrh., sem því miður hefur brugðið sér frá og er ekki nærstaddur til að hlusta á mál mitt og tel ég það mjög til hins verra, yfir því að í frumvarpi okkar væri rætt um fullveldisrétt án þess að nokkur skýring væri gefin á því hugtaki í greinargerðinni. Það var eins og hæstv. utanrrh. gerði sér enga grein fyrir því að í gildandi lögum um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn nr. 41/1979 kemur þetta hugtak oft fyrir í nákvæmlega sömu merkingu og því er ætlað að hafa í frumvarpi okkar. Orðið hefur sem sagt viðurkennda fræðilega merkingu sem meira að segja er löngu fest í lög. Ég tel því að þessi athugasemd hæstv. utanrrh. sé þeim mun undarlegri þar sem þessi lög eru svo nátengd ráðuneyti hans og verksviði sem nokkuð getur verið.
    Að öðru leyti hefur málflutningur hæstv. utanrrh. aðallega byggst á því að ýmis fordæmi væru fyrir því að ákvarðanir erlendra stjórnvalda yrðu fullnustuhæfar hér á landi. Hæstv. utanrrh. getur hins vegar ekki látið við það sitja að endurtaka ábendingar af þessu tagi aftur og aftur í þingsölum án frekari röksemda. Hann verður auðvitað að svara þeim röksemdum sem Guðmundur Alfreðsson þjóðréttarfræðingur, sem óumdeilanlega er talsvert lærðari en ráðherrann á þessu sviði, hefur sett fram og tvívegis sýnt fram á að ekki er verið að ræða um sambærilega hluti. Hann þarf líka að hafa það í huga að þegar þessi ákvæði komu í lög var því ekki haldið fram af neinum að verið væri að sniðganga stjórnarskrána. Nú er því aftur á móti haldið fram og með þeim rökum að málið sé allt annars eðlis. Hann þarf líka að skilja að jafnvel þótt niðurstaðan yrði sú að áður hefði verið gengið á snið við stjórnarskrána þá breytist stjórnarskráin ekki við það eitt. Stjórnarskránni verður ekki breytt með stjórnarskrárbrotum nema um sé að ræða margra áratuga meðvitaða hefð.
    Að lokum vil ég ítreka að það var mikill misskilningur sem fram kom í ræðu hæstv. forsrh. Davíðs Oddssonar þegar hann reyndi að halda því fram að stjórnarskrárfrumvarp okkar komi EES-umræðunni lítið við. Ég ítreka það sem ég sagði í upphafi að frumvörpin og tillöguna um þjóðaratkvæði á að sjálfsögðu að afgreiða áður en EES-frumvörpin verða að lögum. Við viljum að aukinn meiri hluta þurfi á Alþingi til að afgreiða mál sem felur í sér framsal valds til erlendra aðila og til að tryggja að meiri hluti þjóðarinnar standi ávallt á bak við slík mál áður en þau eru afgreidd viljum við ætla minni hluta á Alþingi rétt til þess að vísa málinu í þjóðaratkvæði ef slík atkvæðagreiðsla fer ekki fram fyrir frumkvæði ríkisstjórnarinnar. Við viljum ekki að slík stórmál séu hugsanlega afgreidd í andstöðu við vilja þjóðarinnar eins og nú eru talsverðar horfur á og við treystum því að þjóðin beri gæfu til þess í framtíðinni að eiga forustumenn sem viðurkenna staðreyndir, stinga ekki höfðinu í sandinn heldur játa að um er að ræða valdaframsal a.m.k. þegar nær allir sérfræðingar sem um það fjalla eru einhuga um að svo sé.
    Ég legg til, virðulegi forseti, að frv. verði vísað til hinnar sérstöku stjórnarskrárnefndar að lokinni þessari umræðu.