Stjórnarskipunarlög

     Björn Bjarnason :
    Virðulegi forseti. Það hefur komið fram í umræðunum að okkur er dálítill vandi á höndum þegar við ætlum að takmarka umræðuefnið. Eins og hv. 1. flm. málsins hagaði málflutningi sínum þá lagði hann EES-málið raunverulega undir í þessum umræðum og spurninguna um það hvort sá samningur bryti í bága við stjórnarskrána eða ekki. Einnig hefur sú skýring komið fram á því að þetta er flutt í þrennu lagi að um þrjá flokka sé að ræða sem að málunum standa og þetta sé eins konar leikrit í þremur þáttum þar sem hver flokkur eigi að fá að hafa framsögu í hverjum þættinum. Við erum nú stödd í öðrum þætti leikritsins sem stjórnarandstaðan setur á svið í kringum stjórnarskrárþátt þessa máls. Fyrsti þátturinn snerist um það að stjórnarandstaðan flytur frv. um breytingu á stjórnarskránni þar sem Alþingi er heimilað að framselja fullveldisrétt þjóðarinnar með auknum meiri hluta. Annar þátturinn snýst síðan um þetta frv. þar sem verið er að setja almennt ákvæði varðandi þjóðaratkvæðagreiðslur inn í stjórnarskrána og þriðji þátturinn er á dagskrá á eftir og þar verður hv. þm. Ingibjörg Sólrún Gísladóttir frsm. Sá þáttur snýst um till. til þál. um þjóðaratkvæðagreiðslu um aðild Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu. Málatilbúnaðurinn er með þeim hætti að talið er líklegt að hvorki fyrsti né annar þáttur verði að veruleika en hins vegar hugsanlegt að þriðji þátturinn, þáltill. um þjóðaratkvæðagreiðslu, geti ræst og þá verði unnt að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu um þetta sérstaka mál án tillits til þess hvað breytingum á stjórnarskránni líður.
    Þannig lít ég á að málið sé uppsett og framsett af stjórnarandstöðunni í stuttu máli. Það er fráleitt af stjórnarandstæðingum að koma upp og ásaka okkur, sem þurfum að taka þátt í þessari leiksýningu með þeim, um að vilja líta á málið í heild en ekki fara eftir þeirri þáttaskipan sem stjórnarandstaðan ákvað af því að hún er þrískipt í málinu. Þannig finnst mér að gagnrýni á okkur sem tökum þátt í þessu og viljum ræða málið í heild sé ómarkviss og marklaus af hálfu stjórnarandstæðinga.
    Í máli mínu ætla ég að reyna að halda mig við annan þátt, spurninguna um það hvort lögleiða eigi hér á landi breytingu á stjórnarskránni, almennt ákvæði um heimild til að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu. Hvað sem líður hugmyndinni um EES og 1. mgr. þessa frv. þá held ég að það verði að líta þannig á að

fyrir flm. vaki að gjörbreyta stjórnskipun íslenska ríkisins á þann veg að upp verði tekinn sá háttur að þriðjungur þingmanna geti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um mál sem eru til afgreiðslu, hvort heldur það er frv. til laga eða till. til þál. Þetta er ekki í fyrsta sinn sem hugmyndir um þjóðaratkvæðagreiðslur koma fram á hinu háa Alþingi. En þetta er, held ég, í fyrsta sinn sem það er lagt til með þeim hætti að stjórnarskránni verði breytt og teknar upp þjóðaratkvæðagreiðslur.
    Á árunum 1960--1970 fluttu þrír þingmenn Framsfl. hvað eftir annað þáltill. sem ég ætla að leyfa mér að lesa. Þessir þingmenn voru Ólafur Jóhannesson, sem á þessum árum var einnig prófessor í stjórnskipunarrétti við Háskóla Íslands, Páll Þorsteinsson og Ingvar Gíslason. Tillagan var svohljóðandi, með leyfi foresta:
    ,,Alþingi ályktar að kjósa fimm manna nefnd til að rannsaka hvort ekki sé rétt að setja löggjöf um þjóðaratkvæði í mikilvægum löggjafarmálefnum svo og hvort ekki sé rétt að setja grundvallarreglur þar um í stjórnarskrána. Skal nefndin, ef hún telur ástæðu til, semja lagafrumvarp um það efni.
    Nefndin skal kynna sér sem rækilegast öll atriði varðandi þjóðaratkvæðagreiðslu þar á meðal reynslu annarra þjóða í þeim efnum en einkum ber nefndinni að athuga eftirtalin atriði:
    a. Hvort í ákveðnum tilvikum eigi að vera skylda eða aðeins heimild til þjóðaratkvæðagreiðslu.
    b. Hvaða aðilar eigi að fá rétt til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu t.d. hvort þann rétt eigi að veita tiltekinni tölu þingmanna eða ákveðnum fjölda kjósenda.
    c. Hvort úrslit þjóðaratkvæðagreiðslu eigi að vera bindandi eða aðeins til ráðgjafar.``
    Þessi tillaga var að lokum samþykkt sem ályktun frá Alþingi í ársbyrjun 1970. Að vísu var ekki ákveðið að kjósa fimm manna nefnd heldur var ríkisstjórninni falið að vinna þetta verkefni. Síðan gerðist það að þrír þingmenn Kvennalistans fluttu till. til þál. á þinginu 1986 sem hér hefur verið vitnað til. Sú tillaga er þannig, með leyfi hæstv. forseta:
    ,,Alþingi ályktar að stefnt skuli að því að tíundi hluti kosningabærra manna eða þriðjungur þingmanna geti farið fram á ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um einstök mál. Komi fram slík krafa um mál sem er til meðferðar á þingi skal fresta endanlegri afgreiðslu þess þar til þjóðaratkvæðagreiðslan hefur farið fram. Kjósendum skal gefinn eðlilegur tími til að kynna sér það mál er kjósa á um en niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslunnar skal þó liggja fyrir eigi síðar en tólf vikum eftir að hennar var óskað.``
    Þessi till. til þál. var flutt á þinginu 1986 en ég held að hún hafi ekki komið til afgreiðslu. Í greinargerð með till. er gerð grein fyrir því að í stjórnlagafrv. er dr. Gunnar Thoroddsen lagði fram á Alþingi vorið 1983 og í skýrslu stjórnarskrárnefndar frá sama tíma er ákvæði um rétt kjósenda til að óska eftir ráðgefandi atkvæðagreiðslu um einstök málefni. Bent er á að þetta sé nýmæli og það skýrt með því að engin ákvæði séu í stjórnarskrá um rétt kjósenda til að óska eftir því að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla um mikilsverð mál og því sé full ástæða til að taka upp ákvæði er tryggi alþingiskjósendum slíkan rétt.
    Ég vek athygli á þessum þremur tillögum eða þremur hugmyndum sem fram hafa komið um þjóðaratkvæðagreiðslur. Í fyrsta lagi tillögunni sem framsóknarmenn fluttu á árunum 1960--1970 og var loks samþykkt í ársbyrjun 1970, síðan tillögu þingmanna Kvennalistans og loks því sem getið er um í hugmyndum um breytingar á stjórnarskránni og þær breytingar kenndar við dr. Gunnar Thoroddsen. Í öllum þessum tillögum er gert ráð fyrir að kjósendur geti haft áhrif á það hvort efnt sé til þjóðaratkvæðagreiðslu eða ekki. Og alls staðar er gert ráð fyrir að það séu kjósendur og ákveðinn hluti kjósenda sem geti beitt sér fyrir því að efnt sé til þjóðaratkvæðagreiðslu. Nú þegar stjórnarandstöðuflokkarnir þrír hafa komist að niðurstöðu um þetta mál með breytingartillögum sem liggja fyrir á stjórnarskránni, þá sleppa þeir þessu alveg. Það er aðeins sagt að þriðjungur alþingismanna geti krafist þess að frumvarp til laga eða þingsályktun sé borin undir atkvæði þjóðarinnar en því atriði sleppt sem kom fram í tillögum dr. Gunnars Thoroddsens um breytingar á stjórnarskránni.
    Virðulegi forseti. Eins og hæstv. forsrh. sagði hér og við höfum bent á áður í umræðunni um fyrsta þáttinn í þessu leikriti stjórnarandstöðunnar, held ég að þetta sé allt í fljótræði gert, vanhugsað og illa undir búið. Ef það er vilji til þess í þinginu að breyta stjórnkerfi þjóðarinnar með þeim hætti að taka upp þjóðaratkvæðagreiðslur væri nær að menn settust niður og athuguðu gaumgæfilega að það sé gert undir öðrum formerkjum en þessu leikriti sem sett er á svið af stjórnarandstöðunni í kringum EES-málið. Það er furðulegt og sýnir náttúrlega einnig málatilbúnaðinn að lesa í grg. með þessu frv. sem er til umræðu, setningu eins og þessa:
    ,,Efni samningsins [þ.e. EES-samningsins] hafði lítt verið kynnt kjósendum fyrir seinustu alþingiskosningar.``
    Ég skil ekki hvernig mönnunum, sem stóðu að því í ríkisstjórn í tæp þrjú ár að gera þennan samning, dettur í hug að halda slíku fram að þetta efni hafi verið lítt kynnt kjósendum fyrir síðustu alþingiskosningar. Þar fyrir utan lýsti formaður stærsta stjórnarandstöðuflokksins, hv. þm. Steingrímur Hermannsson, því yfir í kosningabaráttunni að síðustu kosningar væru þjóðaratkvæðagreiðsla um það hvort Ísland ætti að fara í EB eða ekki. Af hálfu Framsfl. var því gengið til kosninganna undir þeim slagorðum formanns flokksins að í raun væri um þjóðaratkvæðagreiðslu um aðildina að EB að ræða. Málið var allt lagt upp þannig af hálfu þess flokks að menn væru að velja á milli þess annars vegar hvort Ísland ætti að vera í EES eða ganga í Evrópubandalagið. Ég skil því ekki hvernig hv. stjórnarandstæðingum dettur í hug að bjóða okkur þingmönnum og þjóðinni upp á það að rökin fyrir þessari breytingu á stjórnarskránni séu þau

að efni EES-samningsins hafi ekki verið kynnt fyrir síðustu kosningar. ( RA: Hvenær var það kynnt?) Það hefur verið kynnt og var liður í kosningabaráttunni og formaður Framsfl. lýsti því yfir að kosningarnar snerust um það hvort þjóðin vildi ganga í EES eða í Evrópubandalagið og hv. þm. hlýtur að hafa tekið þátt í kosningabaráttunni og munað eftir því sjálfur. Það er þó ekki nema rúmt ár liðið frá því að sú barátta var háð og hann hlýtur að hafa fylgst með því eins og aðrir um hvað hún snerist. Ég þarf því ekki að svara jafnóskiljanlegum spurningum og þessari frá hv. flm. málsins sem leggur þetta á borð með þessum hætti.
    Málið er þannig vaxið að það er unnið í fljótræði, það er sett á svið vegna EES en snýst um vandræðagang stjórnarandstöðunnar.
    Ég tek undir með hæstv. forsrh. að ef vilji stendur til þess á Alþingi að ræða um gjörbreytingu á íslensku stjórnskipuninni með því að taka upp þjóðaratkvæðagreiðslur og breyta stjórnarskránni er nauðsynlegt að gera það á þeim forsendum sem samþykktar voru á Alþingi í ársbyrjun 1970 þegar tillaga framsóknarmanna um athugun á því var samþykkt og á svipuðum forsendum og Kvennalistinn lagði til á þinginu 1986 og á þeim forsendum sem fram koma í hugmyndum um breytingar á stjórnarskránni í frv. sem kynnt var á þinginu 1983. Það er fávíslegt að halda að það sé unnt með þessum hætti að ná svo víðtækri samstöðu um þetta mál sem þarf til þess að það nái fram að ganga.
    Allar tilvísanir til þess að þjóðaratkvæðagreiðslur séu tíðkaðar í öðrum löndum byggjast á stjórnarháttum þeirra ríkja, hefða í þeim löndum, en ekki á íslenskum hefðum. Einmitt þegar rætt er um stjórnskipun landsins og ríkisins er mjög brýnt að við tökum mið af hefðum okkar en ekki af því sem tíðkast, hvorki í Danmörku né Sviss. Að vísa sérstaklega til Sviss í þessu tilliti er gjörsamlega út í bláinn því að svissneska ríkið byggist upp á allt öðrum forsendum en hið íslenska. Í raun og veru heitir svissneska ríkið sambandsríki eða ,,confederation`` og það er ekki þjóðríki í sama skilningi og við leggjum í það orð. Þar eru engin skýr landfræðileg mörk, það grundvallast ekki á því að íbúarnir tali sama tungumál, eða þeir byggi á sömu menningararfleifð. Stjórnkerfi svissneska ríkisins er ekki heldur byggt þannig upp að landsstjórnin hafi þar skýrt og ótvírætt vald yfir öllu ríkinu. Það er hinn mikli munur. Sviss á uppruna sinn að rekja til þess að það var vilji borgaranna að búa undir sömu lögum og þeir hafa sameinast um að mynda þetta ríki með þeim hætti sem við vitum. Í öllum stórmálum sem koma upp þurfa þeir hvað eftir annað að bera það undir þjóðina og leita álits hennar á því hvort þjóðin sameinist um einhver mál. Þar eru hundruð þjóðaratkvæðagreiðslna um mál sem okkur dytti líklega aldrei í hug að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu um.
    Raunar er forvitnilegt að huga að því um hvað þjóðaratkvæði hafa verið greidd hér á landi. Tvisvar hafa farið fram þjóðaratkvæðagreiðslur um áfengisbann, 1909 og 1933. Árið 1916 fór fram þjóðaratkvæðagreiðsla um það hvort ætti að taka hér upp þegnskylduvinnu og 1918 var þjóðaratkvæðagreiðsla um sambandslögin og 1944 um afnám sambandslaganna og stofnun lýðveldis. Þetta eru þau tilvik þar sem menn hafa gengið til þjóðaratkvæðagreiðslu hér á landi og þau sýna að það hefur síður en svo verið ríkur vilji til þess hér almennt að taka málefni fyrir í þjóðaratkvæðagreiðslum.
    Virðulegi forseti. Ef menn vilja taka þátt í leiksýningum stjórnarandstöðunnar og í raun og veru huga að því að breyta stjórnarskránni og stjórnskipun okkar með þeim hætti sem gert er ráð fyrir í þessu frv. stjórnarandstöðunnar þá held ég að þeir eigi að taka sér lengri tíma og ræða málið á öðrum forsendum en lagt er til í þessu frv. og grg. þess.