Stjórnarskipunarlög

     Tómas Ingi Olrich :
    Virðulegi forseti. Frv. það sem er til umræðu og fjallar um nýja grein í stjórnarskrá lýðveldisins er efnislega tvíþætt. Tengist það annars vegar frv. til laga um breytingu á stjórnskipunarlögum á þskj. 30, eins og getið er í grg. með frv., þar sem gert er ráð fyrir þeirri breytingu að heimila með milliríkjasamningi afsal fullveldisréttar og framsal á ríkisvaldi að því tilskildu að meiri hluti Alþingis styðji slíkt mál. Á hinn bóginn felst í frv. þessu réttur þriðjungs Alþingis til að krefjast þess að frv. til laga eða þingsályktunartillögur verði bornar undir þjóðaratkvæði án þess að slík málskot hafi önnur áhrif en skoðanakönnun.
    Í ljósi þess að hér eru á ferðinni tvær grundvallarbreytingar að stjórnskipun okkar, þótt ólíkar séu að efni og í raun óskyldar, þá er rétt að fara nokkrum almennum orðum um það hlutverk sem stjórnarskráin ætlar þjóðaratkvæðagreiðslu. Stjórnarskráin skilgreinir grundvallarreglur lýðræðisins og lýðveldisins. Hún hefur reynst þessari þjóð traustur grunnur og ber að gæta mikillar varúðar við umfjöllun um hugsanlegar breytingar á því sem horfir til grundvallarreglna og reynst hefur vel.

    Í 1. gr. stjórnarskrárinnar segir að Ísland sé lýðveldi með þingbundinni stjórn. Hér er um grundvallaratriði að ræða sem hefur þýðingu fyrir túlkun ýmissa annarra fyrirmæla stjórnarskrárinnar. Má m.a. rekja til þessarar greinar ýmsar takmarkanir á raunverulegu valdi forseta sem honum er þó fengið með stjórnarskrárákvæði, svo sem vald til að skipa ráðherra, ákveða tölu þeirra, skipta með þeim störfum ellegar veita þeim lausn frá starfi. En eins og kunnugt er er þetta vald í raun í höndum Alþingis eða þingmeirihluta.
    Samkvæmt 1. og 2. gr. stjórnarskrárinnar er Alþingi fengið það hlutverk að vera meginuppspretta valds með þessari þjóð eða eins og Ólafur Jóhannesson orðar það í einum af fræðiritum sínum, þá er löggjafarvaldið frumstofn ríkisvaldsins og Alþingi aðalhandhafi þess. Með þetta vald fara kjörnir fulltrúar fólksins en ekki fólkið sjálft.
    Á fyrirmælum löggjafans byggja hinar tvær megingreinar ríkisvaldsins, framkvæmdarvald og dómsvalds störf sín. Alþingi fer einnig með það frumvald að breyta grundvallarreglum lýðveldisins, stjórnarskránni. Breytingar á henni eru þó háðar flóknara ferli þar sem stjórnskipunarlagafrumvörp öðlast ekki gildi nema þau séu borin fram og samþykkt óbreytt á tveimur þingum og skal þá milli þeirra þinga rofið þing og efnt til almennra þingkosninga. Slíkar kosningar eru ekki þjóðaratkvæðagreiðsla og breyta engu um það vald sem Alþingi er fengið. Það áréttar vald hinna þjóðkjörnu fulltrúa að tvö þing standi að stjórnlagabreytingu og veitir jafnframt kjósendum tækifæri til að breyta valdahlutföllum á Alþingi áður en stjórnlagabreytingin nær fram að ganga. Sú aðferð, sem stjórnarskráin fyrirskipar í 79. gr. að viðhöfð skuli við stjórnlagabreytingar, er alls ekki vísbending um að þjóðaratkvæði eigi sér stoð í íslenskum allsherjarrétti. Þvert á móti staðfesta þau fyrirmæli þingbundið vald og fulltrúalýðræði.
    Stjórnarskrá íslenska lýðveldisins gerir ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu, þ.e. að úrskurði í ákveðnu máli sé vísað til samþykkis eða synjunar til þjóðarinnar. Eitt þessara ákvæða nýtur sérstöðu. Það er að finna í síðari mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar og varðar það tilvik er Alþingi samþykkir að gera breytingar á kirkjuskipun ríkisins skv. 62. gr. stjórnarskrárinnar og skal þá sú samþykkt lögð undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar. Þetta er eina lagasetningaratriðið sem Ólafur Jóhannesson nefnir í riti sínu, Lög og réttur, þegar hann gerir grein fyrir lögum sem þjóðaratkvæði þarf um. Þetta er vissulega einstakt ákvæði í stjórnarskránni vegna þess að þar er lagasetningu vísað til staðfestingar þjóðarinnar án þess að handhafar löggjafarvaldsins hafi áður orðið vanhæfir til að fara með vald sitt ellegar upp hafi komið grundvallarmeinbugur á að þeir mættu með það fara.
    Það er hins vegar forsenda fyrir hinum tveimur ákvæðum stjórnarskrárinnar þar sem málum er vísað til þjóðaratkvæðis að rétt stjórnvöld séu naumast fær um að sinna með eðlilegum hætti þeim störfum sem þeim eru fengin með stjórnskipunarlögum. Er þar annars vegar um að ræða 26. gr. stjórnarskrárinnar en hins vegar 11. gr. Í 26. gr. er gert ráð fyrir að þær einstöku aðstæður geti komið upp að Alþingi hafi samþykkt lög sem forseti neitar að staðfesta en skv. 2. gr. stjórnskipunarlaga fara Alþingi og forseti saman með löggjafarvaldið. Í slíku tilfelli nær lagafrv. engu að síður lagagildi en það skal þó borið undir þjóðaratkvæði. Hér er að sjálfsögu um undantekningu að ræða, neyðarúrræði sem gripið skal til í því sérstaka tilviki að handhafar löggjafarvaldsins geta ekki leyst mál sín með þeim hætti sem stjórnarskráin gerir ráð fyrir sem meginreglu. Þjóðaratkvæði í ljósi 26. gr. stjórnarskrárinnar er því örþrifaráð þegar löggjafinn er úrræðalaus. Þessu örþrifaráði hefur mér vitanlega ekki verið beitt.
    Um neyðarúrræði er einnig að ræða í 11. gr. stjórnarskrárinnar þar sem fjallað er um þann möguleika að víkja verði forseta lýðveldisins úr embætti gegn vilja hans. Til slíks örþrifaráðs verður aðeins gripið ef það er samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslu sem til er stofnað að kröfu Alþingis, enda hafi krafan hlotið stuðning aukins meiri hluta þingmanna eða þriggja af hverjum fjórum. Það verður að leggja á það áherslu að í stjórnarskrá lýðveldisins er þjóðaratkvæði ekki beitt nema í einu undantekningartilfelli og í tveimur neyðartilvikum þegar stofnanir lýðveldisins eru óvirkar. Stjórnarskráin gerir hins vegar alls ekki ráð fyrir því að þeir sem fara með löggjafarvaldið í umboði þjóðarinnar geti varpað þeirri ábyrgð af sínum herðum og lagt á þjóðina hvort heldur sem er í hinum meiri málum ellegar minni. Á meðan Alþingi getur starfað eða vill starfa hlýtur það því að axla þá ábyrgð sem hinum þjóðkjörnu fulltrúum er lögð á herðar með stjórnarskránni.
    Þá þingmenn, sem á þessu þingi hafa spurt úr þessum ræðustól hvort þeir, sem hafna þjóðaratkvæðagreiðslu um EES-samninginn, séu hræddir við vilja þjóðarinnar, verður því við núverandi aðstæður að krefjast svara við einfaldri spurningu: Hvers vegna fara þeir fram á slíkt sem gengur þvert á anda þeirrar stjórnarskrár sem þeir hafa sjálfir skuldbundið sig með eiði til að halda? ( ISG: . . .  breyta henni.) Ég mun koma að því síðar að sjálfsögðu.
    Ég minnist þess að hv. 7. þm. Reykn., sem er reyndur stjórnmálamaður og hefur sem slíkur starfað fjölda ára samkvæmt því umboði sem kjósendur hafa veitt honum, bæði sem þingmaður og ráðherra, spurði þann sem hér stendur hvort hann væri hræddur við að leggja EES-samninginn undir dóm þjóðarinnar. Mér finnst nær að sá hv. þm. spyrði sjálfan sig hvers vegna hann axlar ekki undandráttarlaust þá ábyrgð sem honum ber samkvæmt stjórnarskrá og þjóðin hefur kosið hann til að axla og hann rís að sjálfsögðu undir ef hann svo kýs.
    Þótt Íslendingar hafi með stjórnarskrárákvæðum ætlað þjóðaratkvæðagreiðslu hlutverk neyðarúrræðis hefur þjóðaratkvæðagreiðsla hlotið annan og jákvæðari sess í ljósi þess að á tveimur hátíðlegum stundum í sögu þjóðarinnar hefur málum verið vísað beint til hennar. Í hvorugt skiptið var um álitamál að ræða. Í annað skiptið var það þegar þjóðin endurheimti fullveldi sitt en hitt síðara þegar Ísland varð lýðveldi. Um þessa merkisáfanga í sögu Íslendinga varð þjóðin sammála. Þjóðaratkvæðagreiðslan var þá ekki úrskurðarmál heldur táknræn athöfn sem hafði gildi sem slík, bæði út á við og gagnvart okkur sjálfum.
    Aðeins tvö dæmi eru um að umdeildum álitamálum hafi verið vísað til þjóðaratkvæðis. Annars vegar var þar um að ræða þjóðaratkvæðagreiðslu um þegnskylduvinnu og hins vegar um áfengisbann. Hitt er svo rétt og kem ég þar að því sem kom hér fram í frammíkalli að stjórnmálamenn eiga fullan rétt á að setja fram nýjar hugmyndir um stjórnskipun og fylgja þeim eftir ef þeir hafa til þess burði. Fulltrúalýðræði er ekki eina lýðræðið. Til eru þjóðfélög sem hafa nýtt sér bein áhrif almennings á málefni sín í fjölda málaflokka. Þjóðskipulag Svisslendinga er athyglisvert dæmi um slíkt skipulag og kom hv. 3. þm. Reykv. inn á það mál og skýrði vel ástæðurnar fyrir því að þjóðaratkvæði er mjög ríkulega beitt í ríkjasambandi því að þar er um að ræða átta ríkja samband sem verður með skipulegum hætti að leggja áherslu á sameiningu sína vegna þess að það er mjög fátt sem sameinar ríkin annað en sagan og þetta ríkjabandalag því að tungumál skilja þar þjóðfélagshópa að.
    Annars staðar hafa fulltrúalýðræði og þingbundið stjórnarfar veikst í kjölfar þess að framkvæmdarvaldið hefur verið styrkt, m.a. með því að æðsti handhafi framkvæmdarvaldsins getur skotið málum beint til þjóðarinnar. Á þetta við t.d. um Frakka sem breyttu sínum stjórnarháttum í undirstöðuatriðum 1958. Sá stjórnmálamaður, sem það verk vann, Charles de Gaulle, taldi sig standa nær þjóðinni en þingið og hann fór aldrei leynt með takmarkaða virðingu sem hann bar fyrir hinum þjóðkjörnu fulltrúum löggjafarsamkundunnar og er þá vægt að orði komist. Það er ekki hægt að neita því að hugmyndin um þjóðaratkvæði vaknar oft sem eins konar vantraust á þingræðið.
    Að því er varðar fyrri efnisatriði þessa frv., þ.e. rétt þriðungs alþingismanna til þess að krefjast þess að milliríkjasamningur verði borinn undir þjóðaratkvæði, er það að segja, að ekki verður séð að nein þörf sé á slíkri breytingu ef ekki er hróflað við 21. gr. stjórnarskrárinnar. Sú grein heimilar ekki neins konar fullveldisfsal eins og hún er og hefur verið túlkuð til þessa né gerir hún heldur mögulegt framsal ríkisvalds. Það er því hægt að leiða rök að því að sú breyting sem hér er flutt tillaga um sé aðeins hluti af þeirri breytingu sem lögð er til á þskj. 30 þar sem fullveldisafsal er heimilað í tengslum við milliríkjasamninga að því tilskildu að þar sé fyrir hendi fylgi aukins meiri hluta þingmanna. Þessi tillaga verður því að skoðast, þ.e. fyrri hluti hennar verður því að skoðast sem einhvers konar varnaglaákvæði sem á að grípa til ef sú breyting verður á gerð á 21. gr. stjórnarskrárinnar sem gerð er á öðru þskj. Þar sem ég er mótfallinn þeirri breytingu tel ég ástæðu til að mæla einnig gegn þeirri breytingu sem felst í 1. mgr. þeirrar nýju greinar stjórnskipunarlaganna sem hér er til umræðu.
    Á seinni efnisatriði þeirrar tillögu til breytinga á stjórnskipunarlögum, sem hér um ræðir, þ.e. rétt þriðjungs þingmanna til að krefjast skoðanakönnunar í mynd þjóðaratkvæðagreiðslu um hvaða lagafrv. eða þáltill. sem er, ber hins vegar að líta á í ljósi þess að krafa um þjóðaratkvæðagreiðslu af hálfu minni hluta á Alþingi hefur oft komið fram í þeim tilgangi að skapa tortryggni um mál og átti það m.a. sér stað þegar Íslendingar gengu í NATO og þegar varnarsamningurinn við Bandaríkin var gerður. Þeir sem þá kröfðust þjóðaratkvæðis fylgdu andstöðu sinni við þau stóru mál ekki eftir þegar þeir komust í meirihlutaaðstöðu á Alþingi. Krafa um þjóðaratkvæði í einstökum deilumálum hefur því á sér mikinn blæ tækifærismennsku í íslenskum stjórnmálum.
    Með frv. þessu er óánægju stjórnarandstöðu með hlutskipti sitt, þ.e. eftirlits- og aðhaldshlutverk, veitt í farveg sem gefur henni mjög sterka samningsstöðu gagnvart meiri hluta Alþingis. Kerfi af því tagi sem hér er gerð tillaga um mun gera meiri hluta Alþingis erfiðara um vik að koma á þeim breytingum á stjórn landsins sem hann vill vinna að og hefur vald til samkvæmt stjórnarskránni. Þessi hugmynd verður því til þess að veikja fulltrúalýðræðið og grafa undan meirihlutavaldi í þingbundnu stjórnkerfi. Frv. flytur hins vegar ekki vald til kjósenda að því er varðar þjóðaratkvæði um lagafrumvörp og þingsályktunartillögur því að álit þjóðarinnar er einungis ráðgefandi. Frv. flytur að þessu leyti vald til minni hluta Alþingis en ekki til þjóðarinnar. Megintilgangur 2. mgr. frv. er því bersýnilega að skapa stjórnarandstöðu hverju sinni sterkari valdastöðu á þingi og í ljósi þess mælist ég ekki til þess að þessar breytingar verði samþykktar.